中国社区治理政策工具的运用及启示*——基于2000 年以来社区政策文本的内容分析

程 宇，郑志康

（电子科技大学中山学院 人文社会科学学院，广东 中山 528400）

一、问题的提出

社区治理问题既是中国众多政策议程的核心议题之一，也是创新社会治理、化解社会矛盾的基础场域。习近平总书记曾这样描述社区在新时期社会治理中的战略地位：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦，才能稳固”。为实现社区的创新发展，中国政府不断出台有关社区治理的政策性文件，其目的在于通过政策手段，加强社区在国家基层治理体系中的基础性作用，构建现代化社区治理体系。自党的十八大以来，国家不断围绕社区治理领域开展多项综合性、全局性、系统性的宏观政策规划。2017 年，中共中央联合国务院共同颁布了新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件——《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。在这份指明我国社区未来5-10 年治理方向的重磅文件中，明确要求到2020 年要基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，这意味着我国城乡社区治理体制将更加完善，城乡社区治理能力得到明显提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全等公共产品得到有效保障。由此可见，国家对未来社区治理工作已有了明确的战略重点、主攻方向和推进策略。

然而，随着我国城镇化、市场化的深入发展，基层社会结构渐趋松散化，各群体利益不断分化、阶层矛盾日益加剧，一系列社会变化给社区治理工作带来了新的难题。例如，住房商品化的快速推进下的物业管理紊乱、社区人口结构异质化下的居民诉求复杂化，以及社区自治发展缓慢等问题。对当前社区治理面临的多重难题，学界已积累了丰富的研究，现实中也有大量案例可供观察，本文不再赘述。需要注意的是，当前孕育公共问题的社会土壤正在经历着深刻变化，在这些变化下不断涌现出的治理难题为社区治理政策制定的科学性和合理性提出了更高的要求。更进一步讲，如果缺乏能够反映我国社区治理客观规律的政策运用体系，不仅会严重影响政策工具在化解治理困境时的作用，使其效力大打折扣，还会导致政策本身在时间和内容上出现双重滞后，进而降低社区治理政策的针对性，影响治理效能的达成。基于此，本文通过对近20 年来的社区治理政策文本的分析，运用内容分析法对其展开多维度研究，从政策工具视角出发，对我国国家层面的社区治理政策工具的运用规律进行总结，为新形势下的社区治理政策制定提供参考，为提高社区治理水平作一些积极贡献。

随着新公共管理运动对西方国家政府效能滞后的反思，政策工具理论日益受到关注。20 世纪初期，得益于陈振明、张璋等学者的阐述和引进，政策工具理论在国内渐渐被更多学者认识和运用①黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展［J］.社会科学，2010（4）：13-19.。目前，我国公共管理领域对政策工具理论及其应用开展了大量的研究工作，积累了丰富的研究成果。但是，当前学界对中国社区治理政策工具类型及其作用的研究还未全面展开，对中国社区治理问题中不同政策工具运用的关注也不够深入，这为本文提供了一个理论契机。此外，中国政府在社区治理方面出台的大量的政策文本也为我们提供了借助政策工具理论对其进行深入研究的现实基础。更进一步讲，本文尝试通过对已有社区治理政策文本的内容分析，科学地认识社区治理中不同政策工具的作用，系统地把握中国社区治理政策的内在规律，以帮助政策制定者在社区治理的过程中作出更加合理、科学的政策工具选择。

二、文献回顾

（一）政策工具与社区政策

1.政策工具的相关论述。什么是政策工具？国外学者欧文·E·休斯认为政府工具是指政府干预的方式，也是政府行为正当化时所采用的机制②（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：19.。国内学者张成福、党秀云则认为政策工具又称治理工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径或机制，没有政策工具就无法完成目标①张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2020：93-96.。简言之，政策工具就是政府为达成某种目的，而采取的一系列正当化的手段、技术和方式。总体上看，最早对政策工具进行研究的是荷兰经济学家科臣，科臣在20 世纪60 年代提出了64 种不同类型的政策工具，但此时的工具分类体系还尚不完整。随着后来学者对政策工具分类的深入研究，逐渐发展出四种常见的工具类型，分别是胡德以政府拥有的基本资源为标准，提出的信息枢纽型、权威型、财税型、组织型等四种政策工具②孙志建.政府治理的工具基础：西方政策工具理论的知识学诠释［J］.公共行政评论，2011（3）：67-97.；麦克唐纳和埃尔莫尔依据政府行动的预期效果，归纳出的命令型、诱导型、能力建设型、系统变迁型等四种工具类型③McDonnell L M，Elmore R F.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments［J］.Educational Evaluation andPolicyAnalysis，1987（2）：133–152.；施耐德和英格拉姆根据对行为特征的辨别，总结出的权威型、激励型、能力型、象征与忠告型、学习型等五种政策工具④Schneider A，Ingram H.Behavioral Assumptions of Policy Tools［J］.The Journal of Politics，1990（2）：510–529.；豪利特等人则按照政府干预程度，划分出的强制型、混合型和自愿型三种政策工具⑤HowlettM，Kim J，WeaverP.AssessingInstrumentMixes throughProgram-andAgency-LevelData：MethodologicalIssuesi nContemporaryImplementationResearch［J］.ReviewofPolicyResearch，2006（1）：129–151.。可以说，政策工具理论的发展和完善为本文提供了成熟的理论工具。

近年来，随着国内公共管理领域对政策工具理论认识的不断深入，已有许多研究者将其作为理论来源，以社区治理政策文本为研究对象展开探讨分析。此类研究所做的大部分工作在于挖掘政策文本中所体现出来的政策工具的运用特征，通过量化数据的方式加以呈现，并提出可行的政策建议。例如，有学者发现政府在社区治理的政策工具运用上存在搭配不当、缺乏长远考量和各个治理主体参与程度失衡的难题，且在不同政策目标下，政策工具的运用也存在利益偏好⑥王伽硕.社区治理政策的工具偏好及优化路径——基于政策工具和治理主体的二维分析［J］.兵团党校学报，2019（5）：73-78.。另外，少部分研究者则关注政策制定主体的态度转向，以及政策工具箱的种类拓展，如衡霞认为各级政府在农村社区治理中逐渐减轻了对物质性工具的依赖，更加重视制度理性的作用⑦衡霞.农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑——基于15 个省份150 份政策文本的分析［J］.探索，2021（4）：38-48.，孔娜娜等人进一步拓展了城市社区治安政策工具类型，丰富了城市治安政策工具在城市社区不同场景下的具体应用⑧孔娜娜，位利平.新时代城市社区治安政策工具的优化选择与应用［J］.社会主义研究，2020（4）：111-118.。

总的来说，国内学者沿着“政策工具理论+社区治理政策文本”这一路径已积累了较为丰富的研究成果。无论是以量化方式展示政策工具的运用特征，还是借此说明政策制定者对其的运用态度，归根结底都是为了更加深入地剖析政策文本的内在意涵，并发现这些政策文本中政策工具的运用缺陷，在此基础上提出更为科学的政策建议，以帮助决策者对政策加以修正或改进。然而，上述研究还存在以下不足：一是选择的政策样本不够全面，大部分研究局限于少量或单一政策文本，且采用的政策在发布时间和内容上暴露出跨度短、深度浅的局限，不利于全面梳理和总结社区治理政策的经验启示；二是缺乏对社区治理中不同治理领域和政策工具的比较研究，不能真正揭示政策工具对治理需要的实际满足情况。

2.社区治理政策的相关论述。随着国家强调推进基层治理体系和治理能力现代化进程，社区作为国家治理政策的根本落脚点，社区治理与政策二者之间的有机联系逐渐得到学界重视。通过对已有文献的梳理，可以发现国内学界对社区治理政策的探讨大多出现在近十年间。学者们主要围绕政策文本体现出来的国家治理逻辑、社区治理政策制定过程，以及政策预期与执行实况之间的差异等维度展开不同讨论。

第一种讨论将政策看作基层社区治理趋势的最佳窗口，以此来帮助了解国家在社区治理领域的宏观演进脉络和内在逻辑转向，例如何绍辉的研究发现国家治理政策总的趋势是推进城乡社区统筹发展，促进城市和社区构建和增进社区居民福祉①何绍辉.政策演进与城市社区治理 70 年（1949-2019）［J］.求索，2019（3）：79-87。苟欢的研究认为新时期城乡社区治理理念及其要素背后体现出来的合作行动主义，其从本质上超越了传统的制度主义，正散发出社区治理与发展的创新型光芒②苟欢.中国社区治理政策文本：一种行动主义的分析框架［J］.武汉科技大学学报（社会科学版），2018（2）：151-157.。王木森等人的研究则为我们揭示了党的十八大以来社区治理的“政策-实践”图景下时代现代化、主体联动化、治理技术科学化的特征③王木森，唐鸣.社区治理现代化：时代取向、实践脉向与未来走向——十八大以来社区治理“政策-实践”图景分析［J］.江淮论坛，2018（5）：126-133.。第二种讨论则聚集于政策制定环节，认为政策在制定过程中会受到社区内外部因素的影响，如陈建国等人认为来自社区内部的社区产权结构、产品属性、社区属性会影响社区政策的选择④陈建国.城市社区治理的政策选择：一个规范分析框架［J］.公共行政评论，2010（2）：42-64.。与其不同的是，叶良海认为影响源更多来自社区内部的自治力量，此外还特别挖掘了政府行政力量这一外部因素对政策制定的影响⑤叶良海.城市社区治理的政策工具选择机制研究［J］.大众科技，2015（3）：215-216.。不过，上述研究都同意在政策制定时应该结合实际情况进行充分考察。第三种讨论则看到了政策预期和实际效果之间的差异愈发明显，如卢玮静等人的研究认为当前社区缺少动员技术缺失、经费缺乏、激励与协商机制失灵、法律不完善、居民素质不足等五个政策前提，主张构建政策前提并保证其运行⑥卢玮静，赵小平，张丛丛.中国城市社区治理政策的困境、原因与对策——基于政策分析的视角［J］.城市发展研究，2016（8）：107-112.。如果说上述研究只挖掘了政策制定的外部条件缺陷，那么陈光的研究则回归到政策本身，认为政策会因自身属性导致政策失灵、对公权力存在过度信任而约束不足等局限乃至缺陷，主张通过法治融入、规范合作、政策评估等手段提高政策品质⑦陈光.法治化视角下社区治理“政策围城”之走出［J］.东北大学学报（社会科学版），2019（5）：519-525.。此外，还有少数学者将研究目光延伸至域外国家，如阎耀军等学者对19 世纪以来的美英日多国社区政策进行一个历史变迁考察⑧阎耀军，李佳佳.英国政府社区治理政策与实践及对我国的启示［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2014（4）：8-11.，这些研究通过对海外社区政策演变规律和基本特征进行较为系统的总结归纳，旨在为我国社区政策发展提供可借鉴的有益经验。

总的来说，三种讨论各自关注的维度不同，得出的结论也不同。第一种讨论关注的是政策文本上折射出的治理规律，第二种讨论关注的是政策制定时所面临的内外部环境，第三种讨论关注的则是政策的实际执行情况。无论是哪种讨论，都得益于社区治理政策本身所折射出来的丰富研究价值，使研究者能够以多样化的研究视角进行切入和讨论，因此都能够很好地帮助我们认识和把握国家在社区治理层面所体现出来的内在逻辑，启示政策制定者在科学制定政策的同时也不可忽视政策评估。但是，上述研究对于理解国家治理现代化进程中的社区治理政策还存在不足之处，即这些研究更偏重围绕政策文本展开学理层面上的探讨，通过政策文本对国家社区治理的逻辑线索挖掘也多停留在思辨层面。事实上政策文本作为信息传递的媒介，其承载的大量政策内容能够借助科学的质性分析，深入挖掘政策工具的运用规律，从而发现社区治理中的国家逻辑。

三、分析框架

本文借鉴国内社区治理相关研究成果，紧紧围绕两个方面展开分析。首先，结合豪利特、拉米什对政策工具的理解，按照政府干预程度的高低，将政策工具划分为强制型工具、混合型工具和自愿型工具，形成本文的第一个维度，即政策工具类型维度。其次，在对44 份政策文本进行初步筛选的基础上，进行关键词提取和分类，根据不同政策工具分类在不同政策治理内容中的使用原则，进行具体维度说明，从而在此基础上搭建社区治理“政策工具类型-政策内容”二维分析框架，以便进行相关解释。

（一）Y 维度：政策工具类型维度

在豪利特等人对政策工具的分析中，认为处于国家干预程度顶端的强制型工具在公共事业中发挥管制和直接提供的作用，如利用法律法规、目标规划、管理监督等手段规范主体行为，使其不得不遵从并调整自身行为来达到政策的预期效果，因为有国家对政策效力的直接保证，故而有力地保障了政策目标的顺利实现；处于强制型和自愿型中间的混合型工具则利用信息、劝诫、补贴等手段，比如通过健全服务，加强措施、资金投入，支持鼓励等途径对其他主体的行动造成影响；干预程度最低的自愿型工具则完全遵循自愿原则，通过政府引导、宣传教育、营造相关舆论氛围等途径形塑相关主体的行为，由于自愿型工具几乎没有或者很少存在政府干预行为，所以其发生效力的方式通常以间接生效为主。基于此，本文在政策内容的基础上共提炼出20 个具体类目，如表1 所示：

（二）X 维度：政策治理内容维度

政策工具不仅能反映政策产生效力的手段和方式，还可以实现多种政策目的，所以仅从政策工具类型角度进行划分并不能完全体现政策目的，也不利于全面了解政策工具在不同治理领域中的运用特征。因此必须考虑社区政策的内在规律和特征，而这又与社区政策的不同治理领域密切相关。不同领域所面临的治理问题不同，在采用不同的政策工具时所产生的政策效果也会存在差异，政策制定者需要做到实事求是，分类考虑，根据不同治理领域的内容和特点选择更为具体、科学的政策工具，影响和调整不同治理对象的选择。本文在已有研究的基础上，大致归纳出社区服务、社区公共卫生、社区环境、社区安全、社区文化、社区社会保障等六个方面，共同构成社区治理政策领域的维度。

（三）X-Y 维度：政策工具类型-治理领域二维分析框架

为了更充分准确、直观地对相关关系进行解释，这里将“Y 维度：政策工具类型”和“X 维度：治理领域”相结合，得出本文的政策工具类型-治理领域二维分析框架。其中，为了更好地区分政策文本具体类目，使其更贴近政策文本内容原文，本文进一步细化政策文本中的关键词，并将其归类到不同的政策工具类型当中。常见的强制型政策工具包括法律法规、建设规划、组织领导等；混合型政策工具类型则较为多样，包括支持鼓励、组织保障、财政投入、信息技术、健全服务等；自愿型政策工具则具体表现为政府引导、宣传教育和舆论文化等。最后，本文将细分过的具体类目与政策工具类型和治理领域维度进行结合，最终形成基于政策工具分类的社区治理政策文本二维分析框架，如图1 所示：

图1 政策工具-治理领域二维分析框架

四、样本来源与研究方法

（一）数据来源

1.社区治理政策文本来源

本文的研究样本为2000-2021 年间与社区治理密切相关的政策文件，通过搜集整理初步得到政策文件44 份，这些文件都直接涉及社区治理问题。数据来源主要来自北大法宝数据库。为防止样本出现遗漏，做完北大法宝数据库资源搜集后，又到国务院及其各部委官网做进一步数据收集，尽可能补充和完善现有政策数据。

2.社区治理政策文本筛选

社区治理政策的发布往往涉及多个不同主体，为确保所选取政策文本的权威性和代表性，增强样本信度和效度，政策文本基于以下标准做进一步的筛选和优化：一是发文主体，主要为国务院及其各部委；二是政策文本与社区治理问题密切相关，政策文本包括社区治理的内容、措施和规定等；三是政策类型为法律法规、意见、办法等能直接体现政府政策的文件，未使用相关政策解读、有关讲话、工作报告及会议纪要；四是排除已废除或效力过时的政策，只保留现行仍然有效的政策。

（二）研究方法与编码说明

为有效剖析收集到的44 份政策文本，本文运用内容分析法对其展开分析。内容分析法是一种透过现象看本质的科学方法，能够在对政策文本内容进行复现的同时进行结果推断。本文对44 份政策文本按照“政策文本编号——条款内部章节——条款对应文本序号”的编码规则进行逐句编码，总共得到465 个分析单元，并建立政策工具具体类目和治理领域，将每个分析单元对照原文分析上下文语境，并根据其语义，编入相应的具体类目，最后以量化数据的方式呈现社区治理政策工具的使用情况。为保证编码的可信度，分别由两位研究人员进行编码，最终对编码结果进行一致性检验，得出的kappa 系数为0.895，说明编码结果具有高度的一致性。因考虑到篇幅限制，只展示部分编码结果（如表 2 所示）。

五、社区治理政策工具分析

（一）政策工具类型维度分析

如表3 所示，对政策文本条款编码的统计结果表明，在对44 份中央层面颁布的社区治理政策文本进行分析的基础上，通过编码的465 条政策条款中，属于混合型的政策工具占比为 51%，直接涉及的政策条款超过半数，运用次数最多；其次是具有硬性规范效力的强制型工具，占比为40%；运用次数最少的是自愿型工具占比为9%，不及全部政策条款的十分之一。

表3 政策条款编码统计表

在过去的20 年中，混合型工具作为我国社区治理政策的主流工具，兼具灵活性和激励性。社区是打通基层服务“最后一公里”的关键节点，在混合型政策工具的促进下，我国现代化社区服务体系的构建取得了一定成效，尤其是在支持人才队伍建设方面，国家鼓励越来越多的社会主体参与到社区治理中，着力打造出一支高素质的专业化社区工作者队伍。可以看到，国家对社区的治理主体观正在从单一主体管控向多元主体共治转变，越来越重视社区治理带头人的地位与作用。此外，也可以看到国家正通过数字化改革不断探索新型治理模式，并将“平台+管家”等新型服务模式运用到治理实践当中，说明我国社区治理正在进入“四治”时代，即合治、共治、善治、智治。

强制型工具虽然在运用次数上次于混合型工具，但其具有成本低、效率高、约束力强的天然优势。坚持党的领导，是一切工作得以顺利开展的前提。近年来，各地不断涌现党建引领社区治理升级正是最好的案例。此外，强化监督管理、构建宏观体制、压实主体责任等政策子工具，都对实现政策目标起到了直接的推动作用。

最后，位于辅助地位的自愿型工具仍然不可忽略，其通过潜移默化的方式，对居民主体意识及行为产生深远持久的影响，如大力宣传政策内容、积极营造社会氛围等。但是，自愿型工具占比仅9%的情况也说明，自愿型工具的作用对于前两者来说，更容易被忽视，其在社区治理中仍然还有广阔的发挥空间，未来可以继续提高其运用比例。

（二）政策工具适用治理领域维度分析

通过对不同政策适用领域内具体政策条款所属的政策工具进行分类，得到了如图2 所示的分领域政策工具分布图。该图以直观的形式反映了社区治理中不同治理领域的政策占比。可以从图中明确看到，在所收集的政策文本中，关于社区服务和社区公共卫生的政策条款最多。其中，社区服务领域共计161 条，占比为 34%，社区公共卫生领域共计100 条，占比为22%。两者的总占比超过半数，说明社区服务及公共卫生问题是国家在构建现代化社区体系中政策注意力高度聚焦的领域。新时代下社区治理的主要目标就是让老百姓过上好日子，要达成这一目标，需要国家推动社区服务不断朝着精细化、精准化的方向发展，本文的研究也印证了这点。此外，社区也是疾病预防和控制的基层防护网。在过去20 年里，国家致力于社区公共卫生体系的构建、社区卫生人才队伍的培养以及社区医院的建设，其目的在于为居民提供基本的卫生服务，提高国家对突发公共卫生事件的处置能力，深化城乡社区卫生体系改革。

图2 各治理领域政策工具分布图

社区安全和社区环境领域的政策条款数较为接近，分别为50 条和 51 条，都达到11%的占比。社区安全领域主要聚焦社区警务建设、自然灾害应对、安全社区建设等方面，其含义包括社会环境层面和自然环境层面。在社会环境层面是追求公共秩序的维护与稳定，在自然层面则是提高社区遭遇自然灾害后的应急能力。我们可以看到，国家在社区安全领域仍然倾注了一定的注意力。这是因为，社会秩序动荡和自然灾害事故所导致的一系列后果会大大影响基层社会稳定，因此打造并巩固社区安全体系，增强社区风险应对能力就显得尤为重要。社区环境领域则主要关注社区氛围营造、社区居住环境改善等问题，譬如创建绿色社区能够有效推进社区人居环境建设和污染整治，改善居民生活条件，满足居民对美好生活的向往。但值得一提的是，目前国家对社区环境的打造并不仅局限于物质性基础设施方面，还在社区精神环境方面持续发力，比如提高社区协商氛围、营造社区整体和谐景象。可以看到，无论是以硬件设施为内容的物理环境，还是以社区氛围为内容的精神环境都是塑造个体行为的无形之手，国家很好地看到了两者，并付诸行动。

社区社会保障领域的政策条款数为72 条，占比为15%。社区社会保障领域聚焦于残疾人的福利保障、社区就业工作、社区矫正、社区禁毒等方面，这也正说明国家十分重视社会弱势群体的切实利益，不断强化社区对社会弱势群体的保障能力。与此同时，本文发现，国家在社区矫正工作上鼓励和引入其他社会主体，共同参与到矫正工作中来，这也体现了国家对社区矫正工作具有多主体性、合作性、开放性等特征的客观认识。社区文化领域的政策条款数最少，为31 条，占比为7%，主要从社区教育工作出发，通过建立社区教育网络、整合社区教育资源、丰富社区教育内容和形式等方式，形成社区教育治理体系。

（三）政策工具-治理领域二维比较分析

在对社区治理政策工具和适用治理领域进行分析后，将编码结果放置到由政策工具和治理领域共同组成的横纵二维分析框架中，目的在于整合并统计各治理领域中不同政策工具的运用特征和侧重点。

排在第一的是社区服务领域，在所收集的465 条政策条款当中，社区服务领域的条款数占比最高，达到161 条，占比为34%。该领域的161 条政策条款的政策工具分布特征和样本总体分布的特征相同，具体表现为混合型占据主流地位，政策条款数达到85 条，占比为53%；强制型工具次之，条数达到63 条，占比为39%；最少的是自愿型工具，占比仅为 8%。

排在第二的是社区公共卫生领域，政策条款数为100 条，占比为 21%。在这个领域当中，强制型和混合型的政策条款数分别为41 条和54 条，占比分别是41%和54%。其中，强制型政策工具多数涉及目标规划和执行落实，说明国家十分注重对该领域的顶层设计和任务的实际落实；混合型政策工具则多数集中在健全服务和财政投入，反映出国家实实在在为社区公共卫生体系的构建和完善做出了全方位的政策支持。但是也存在不足，大部分政策工具主要指向组织保障、支持鼓励和人才队伍等方面。表4 中数据显示，在中央层面直接提及基础设施、信息技术、推广加强的政策条款数仅为5 条，说明国家在该领域的基础设施完善、大数据运用以及典型经验推广的工作还需进一步加强。

在社区治理当中，中央层面颁布的涉及社区文化领域的文件较少，政策条款数为31 条，占比仅为6%，多以推动和发展社区教育为主，而社区教育不仅是社区治理的重要内容，也是国家教育事业的重要组成部分。通过对表4 中的数据进行分析，本文发现，在该领域中央偏好混合型政策工具的使用，其占比为71%，是六个治理领域中混合型工具运用次数最高的领域。其中，多数政策集中在资金投入和人才培训方面，说明国家对社区文化领域的资金支持和人才支撑力度较大。但是中央直接提及准入许可、管理监督和执行落实的政策条款数仅有1 条，与其他领域形成鲜明对比。这说明，相比于其他领域，政策制定者对社区文化领域的管理和监督意识显得尤为不足。

社区是基层社会的主要构成部分，其秩序的稳定与否会直接影响到基层安全。社区安全领域的政策条款占比为50 条，占比为10%，其中，强制型和混合型两种政策工具的占比接近，分别为44%和46%，自愿型工具占比为10%。社区社会保障是以社区为依托、居民为对象的社会保障体系，通过社区救济、医疗养老等途径，形成对社会弱势群体的福利保障，该领域的政策条款数为72 条，占比达到15%。其中，混合型工具占比最高，占比为56%，强制型工具次之，占比为38%，自愿型工具最低，占比为7%。社会安全领域和社区环境领域的具体政策工具分布情况与样本总体基本相同，为防止出现重复，这两个领域的分析结果不作为代表性结论提出，也不进行更详细的阐述。

社区环境领域是唯一一个强制型工具占据主流的领域，其占比达到49%，接近半数。此外，该领域中自愿型工具的运用比例也是最多的，占比为14%。其运用比例超过样本总体比例，说明国家已经清晰地认识到面对社区环境问题时，不仅要强调看得见的“硬指标”考核，也必须关注相对容易被忽略，但又同样具有重要作用的“软指标”，如环保政策内容的宣传、居民日常行为的引导以及社区良好氛围的塑造。2020 年，住房和城乡建设部等部门颁布了《关于印发绿色社区创建行动方案的通知》，标志着我国城市社区人居环境把整洁、舒适、安全、美丽的目标放在了更重要的位置。

六、研究结论与政策启示

本文通过内容分析法，对2000 年以来我国国家层面出台的社区治理政策文本进行编码处理，对政策工具类型进行统计与整体分析，并从不同的治理领域出发分析了不同政策工具的运用特征，最终得出本文的研究结论，再在结论的基础上进一步提出政策建议。

（一）研究结论

1.不同政策工具适用情况差异。混合型政策工具在社区治理政策中占据主流地位。从三种政策工具的分类来看，在本文收集到的44 份社区治理政策文本465 条政策条款编码中，混合型政策工具的数量最多，占比达到 51%。这一结论不仅适用于样本总体，也同样能够说明不同治理领域中三种政策工具的分布特征。从混合型工具的具体工具上看，本文还发现，组织保障、健全服务、加强措施三类具体政策工具出现次数最多，远高于同类政策工具中的其他具体工具。这三种具体工具和支撑鼓励、财政投入、人才队伍等政策措施都有着共同的价值取向，那就是为社区治理提供各种外在支持和条件保障，目的是引导拥有更多社会资源的社会主体参与社区治理，从而夯实社区治理的物质基础。需要指出的是，混合型工具相比于强制型工具具有更强的灵活性，这使得地方政府能够更充分地发挥主观能动性。

强制型政策工具占比低于混合型工具，但其运用比例仍然达到40%，作用不容小觑。强制型工具有着低成本、见效快、约束强等特征，也最能直接体现国家对社区治理问题的认识和态度。在社区治理问题上，政府从全局出发，立足各个阶段、各个地方的实际情况，科学、合理地提出清晰可行的目标规划，运用法律法规规范主体行为，保障工作的落实，充分说明了强制型工具的直接约束作用。与此同时，强制型工具以国家强制力实施为保障，统一贯彻国家意志，能够最大程度减少因信息不对称带来的讨价还价、信息孤岛等弊端。自愿型政策工具的运用还存在着较大不足，政策条款占比还不到全部数量的十分之一。多数涉及到对政策内容的宣传以及对社区居民行为的引导，还有少数政策要求营造特定的社会文化舆论氛围，如繁荣社区文化等。自愿型工具之所以运用次数远不如以上两者，是自愿型工具本身存在的见效慢、时效性弱，效果难以被政策制定者预见和控制等特征所导致。

2.不同治理领域政策工具使用情况。在六个社区治理领域当中，涉及社区服务领域的政策工具条款数最多，使用比例达到34%。说明社区服务领域问题得到了国家层面上的高度重视，构建社区服务体系、提高社区服务能力，对巩固社会治理基础有着举足轻重的作用，这也是近年来国家及各地强调打通“基层服务最后一公里”的意义所在。2021 年，国家颁布基层治理的重磅性文件《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。其中，实现基层公共服务精准高效是作为未来5 年的主要目标之一提出的，为达成这一目标，国家还出台了多项措施来规范社区服务事项，完善社区服务设施，以及兜底服务建设。

作为政策条款数量占比第二的社区公共卫生领域，社区公共卫生领域政策条款占比达到了21%。如何有效应对大规模疫情带来的防控难题，是对社区公共卫生体系的严峻考验。近两年来，我国疫情防控取得的举世瞩目成就离不开精准化、精细化的社区公共卫生体系，其又依赖于基层疾病预防与控制能力的增强、突发重大公共卫生问题应对机制的建立，以及居民卫生意识的提高。此外，实现卫生服务均等化、标准化也是社区公共卫生需要达到的重点目标之一。从该领域近20年来颁布的政策来看，发展社区卫生服务、培养卫生人才队伍、推进社区医院建设等是达成这一目标的主要手段。但是，基础设施、信息技术、推广加强在该领域的运用并不多，未来还需要进一步加大对社区公共卫生设施的投资建设力度，引进大数据等信息技术手段。

社区文化、社区安全、社区社会保障等三个领域的政策工具运用皆呈现出相同的特征，混合型工具运用次数最多，次位的是强制型工具，自愿型工具最少。三者的政策条款占比分别为15%、10%、6%。社区文化领域的政策条款数多集中于支持鼓励、财政投入和人才队伍，社区安全领域多集中于建设规划、制度标准、体系体制方面，社区社会保障领域则集中在组织保障、健全服务和加强措施上。本文发现，三个不同治理领域的政策工具使用方面存在较大差异，反映出政策制定者对各领域的政策工具存在使用偏好。本文还发现，以上三个领域存在着共同的不足，即政策制定者对治理领域的管理监督意识较为薄弱。社区环境领域是三种政策工具分布最为均衡的领域，与其他领域不同的是，该领域内的强制型工具的运用次数反而最高，自愿型工具的占比在全部领域中也是最高，说明国家对社区环境问题是“软硬兼施”，既有强硬的态度和手段，也有柔和的宣传和引导。

（二）政策启示

第一，重视自愿型工具的地位，充分发挥自愿型工具的辅助引导作用。虽然自愿型工具缺乏像强制型工具那样成本低、约束强、见效快的优势，也无法像混合型工具那样能够直接提供大量人力、物力、财力支撑，但其在某些现实领域中仍然具有不可取代的作用，比如发展社区自治方面。以民政部2018 年颁布的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》（下称“意见”）为例，《意见》强调要“引导社区居民在参与社区社会组织活动过程中有序表达利益诉求，养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，协商解决涉及城乡社区公共利益的重大事项、关乎居民切身利益的实际问题和矛盾纠纷”。这样做既能够及时向居民传达政策精神、解释政策内容，也能够对居民参与行为起到引导作用，提高居民对政策要求的理解，使居民和政府在意志和行动上达成一致，减少政策在社区实施的阻力，共同朝着现代化社区治理体系建设的目标迈进。同时，《意见》也指出要“鼓励社区社会组织参与社区楷模、文明家庭等各种社区创建活动，弘扬优秀传统文化，维护公序良俗，形成向上向善、孝老爱亲、与邻为善、守望互助的良好社区氛围，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感”。由此可见，自愿型工具能够从最大程度上激发社会各类主体参与社区治理的主观能动性，还可以在调动社会组织、居民参与社区治理积极性的同时优化社区治理结构，实现社区治理格局由单一主体管控向多元主体共治转变，从而构建社区多元治理格局。但是自愿型工具也是三种政策工具中运用次数最少的，不过随着国家对社区治理和政策工具认识的不断深入，自愿型工具的地位会逐渐得到重视和提高，相信未来会出现越来越多的自愿型工具条文。

第二，采用不同的政策工具，最大化发挥政策效能。虽然各领域在治理对象、治理目的、治理路径方面存在差异，但殊途同归，本质上皆属于中国式现代化下社区治理的重点领域，同样需要加以重视。从研究发现来看，我国社区治理政策工具更多集中在社区服务领域，这种趋势反映出国家对其他领域的相对忽略，例如社会环境和社区安全领域。与此同时，如果缺乏对不同治理领域的具体、全面考察，盲目追求政策工具运用的普遍性，将会导致对各治理领域特殊性和差异性的忽略，反而会适得其反，不利于实现政策目的。因此还需要看到不同领域间存在着的诸多差异性，具体地适用不同的政策工具。譬如社区文化领域和社区公共卫生领域，前者关注的是社区价值观的塑造、社区教育的供给以及社区文化氛围的营造等，对这一领域应加大对自愿型工具的使用，这一领域的典型政策文本如2016 年教育部等九部门联合颁发的《关于进一步推进社区教育发展的意见》。后者则关注社区卫生服务体系建设、社区医院社区等，强制型工具和混合型工具在这一领域大有用武之地，典型的政策文本如2020 年国家卫生健康委颁布的《关于全面推进社区医院建设工作的通知》等。综上所述，政策制定者在制定相关配套政策时，应关注不同治理领域的内在属性。面向不同的治理领域时，需要根据其差异性，有目的地选择和适用政策工具。比如，在缓解社区治理中的物业管理紊乱，实现居民复杂化诉求方面，应该积极鼓励和动员社区组织和居民发声，此时运用自愿型工具更为适宜。

第三，优化目前社区治理中混合型工具主导的运用格局，建立科学合理、协同配合的政策工具体系。以国家干预程度为标准的强制型工具、混合型工具、自愿型工具三者之间存在三个关系：相互联系、相互补充和相互作用。每种政策工具都有其独特的价值意义。其中，强制型政策工具由国家强制力作为保障，可以确保政策意图能够在规定时间内得到落实，比如本文涉及的诸多政策文本中，都有明确提及为某项工作设定计划期限。混合型政策工具相对灵活、支持力度大，适用于多种社区治理场景。自愿型工具则能够最大化激发主体的主观能动性。但是，三种政策工具既有优势，但也存在相应不足：强制型工具因其追求统一性而导致变通能力较弱；混合型工具注重政策支持，但对意识形态的引导不足：自愿型工具缺乏强制约束力而难以保证政策目标得以贯彻落实。在当前我国社区治理问题逐渐得到重视的背景下，由于社区治理问题本身所具有的复杂性，单一的政策工具很难满足解决这些问题的现实需要，这就要求多种政策工具共同发力。此外，从本文的研究发现来看，近20 年来国家在社区治理政策的政策工具使用上偏重混合型工具和强制型工具，自愿型工具则相对被忽视，即使是同一政策工具内部的具体子工具运用也存在着较大的使用差异。因此，在未来社区治理政策的制定过程中，还需科学地认识不同政策工具各自具有的优缺点，方能使制定出的政策形成协同互补、高效合理的政策工具网络，从而提高不同政策工具的配合能力，达成政策制定者预设的目标。