青少年体育现代化治理的中国路径——对《中华人民共和国体育法》修订之省思

柳鸣毅 ，敬 艳 ，孔年欣 ，胡雅静

（1. 武汉体育学院 中国青少年体育与体教融合公共政策研究中心，湖北 武汉 430079；2. 武汉体育学院 运动训练学院，湖北 武汉 430079；3. 中南大学 体育教研部，湖南 长沙 410083）

党的二十大报告指出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”从国家治理的角度，基于经济体制、产业结构、社会形态和治理体系四大转型，现代化已成为一种现代国家的治理方式，渗透至国家、社会和市场各个领域，且以制度化、民主化、法治化、高效化和协调化为特征，被赋予新的内涵（薛澜，2014）。其中，现代化与法治建设内在联结、相互依存、伴生发展，法治建设作为推动国家政治、社会、经济有序发展的基础，对于规范协调体育现代化进程中各种复杂利益关系有着至关重要的作用。

青少年不仅包括全体学生，还包括未进入和已走出学校的青少年。青少年体育不仅包括学校体育课、课外体育活动和校内体育竞赛，还包括学校以外青少年个体、家庭及相关组织参与或开展的体育活动、竞赛及业余训练等。青少年体育作为竞技体育、群众体育、体育产业的基础，不仅凸显了体育的竞技性和专项性等特征，还彰显了面向全体青少年的教育性、社会性、自然性和可塑性等特点，旨在发挥体育促进青少年健康、完整教育等多重功能。2022 年6 月24 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议并修订通过《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》），将原本第三章“学校体育”章名修订为“青少年和学校体育”。基于青少年敏感期身心发展、体育发展和社会发展等规律，在“青少年和学校体育”一章提出了15 条涵盖校内与校外、普及与提高、教学与训练等青少年体育的具体条款，以满足青少年体育全覆盖、全流程和全领域的参与需求，有利于提升大众对青少年体育、教育等领域政策、制度、机制的认知及运用能力，为青少年体育现代化治理提供有力的法治保障。

已有研究对新修订的《体育法》“青少年和学校体育”章进行了解读，并从公共政策、健康中国、体育强国角度对青少年体育公共服务及后备人才等方面进行了分析。然而，在国家治理现代化驱动全面深化体育、教育事业改革的背景下，青少年体育治理主体、目标、内容、结构正在向全面融合的方向转型，从单一视角解读法律条款或分析公共政策，难以系统剖析青少年体育改革内外部环境及凸显法治建设对青少年体育现代化治理的关键作用。本研究以我国青少年体育治理现代化现实困境为切入点，结合“十四五”时期学校体育发展思路和《“十四五”青少年体育发展规划》中的重点工程，客观分析青少年体育现代化治理的重点任务，以新修订的《体育法》为依据，基于“理念-体系-能力”的分析框架，探寻青少年体育现代化治理的中国路径。

1 我国青少年体育现代化治理的现实困境

遵循从实践到理论的建构逻辑，从青少年体育健康促进、运动技能普及和体育后备人才培养的具体实践角度分析其现实困境，有助于从学理层面探寻青少年体育现代化治理的中国路径及其法治保障的着力点。

1.1 发展理念滞后，青少年体育健康促进效果不显

为了促进儿童青少年健康成长，国家卫健委发布《健康儿童行动提升计划（2018—2020 年）》《健康儿童行动提升计划（2021—2025 年）》，体育、教育等部门发布体育促进青少年健康的系列政策。然而，“治未病”的健康理念及“唯分数论”的教育理念尚未得到完全转变，且“隔代养育”的普遍现象导致以体育促进健康的理念仍存在行动力不足、参与度不够和融合度不高等问题，具体表现在：1）青少年健康教育理念缺失。受“体育不升学”“头脑简单四肢发达”“学习不好就练体育”等偏见影响，青少年体育在家庭、学校和社会教育体系中仍然处于弱位，从而导致青少年身体健康水平难以提高，脊柱侧弯、“小眼镜”、“小胖墩”等问题愈发突出。现阶段，正确的健康观念、常态化体育锻炼、饮食管理、心理疏导和安全教育等方面的健康教育活动的持续有效开展力度不足，尤其是未从家校社多元场域的角度，构建覆盖幼儿期、青春期及后期体育促进健康发育和成长的一体化干预体系。2）学生体育活动负荷不达标，未达到促进学生健康的效果。因学校体育教学与文化教学分班、内容、考核、师资等方面存在差异，学校仍然面临体育场地、活动、竞赛、师资等外部性资源不足及调配机制不健全，以及家长对学生体育参与的认可度低等问题。现阶段，学校体育教学受课程设置、项目设置、师资水平、场地设施等因素制约，仍然存在运动强度较低、功能弱化、参与受限及课外体育活动时间和空间不足等问题（季浏 等，2019），难以持续、科学地为学生提供达到一定运动负荷强度的体育课、课余体育活动及体育赛事等。3）体育促进健康作用不凸显。青少年科学参与体育运动不仅有助于促进身心健康，还有利于塑造健康生活行为、提升审美水平等（Raewyn，2008）。现阶段，部分青少年因参与体育锻炼怕苦怕累、文化学校负担增大、电子产品接触时间增多、低俗文化侵蚀等，主动、科学和持续参与体育运动意愿不强烈，不仅存在学训矛盾的问题，而且与青少年成长等思想观念存在分歧。从青少年体育参与环境的角度分析，校内外一体化体育健康促进体系尚未建立，难以满足青少年日益增长的个体化、多样化、多层级体育需求。

1.2 组织融合受阻，青少年运动技能培养路径不畅

《体育强国建设纲要》提出，青少年应掌握2 项以上运动技能。由于我国青少年规模庞大，且地方体育、教育基础条件不均衡，构建以生活行为、身体动作、运动技术和运动技能为序列的青少年体育运动技能普及和提高体系，仍存在场馆设施、体育师资、组织服务等资源供给不足和供给质量不高的问题，具体表现在：1）多元化体育培训机制建设滞后。学校、体育运动学校（以下简称“体校”）和青少年体育俱乐部等培训机构作为基层青少年体育组织，依据所隶属的上级体育等相关行政管理部门权限制定青少年体育服务职能。学校未与外界形成跨部门资源整合机制，使得开展青少年体育技能培训等能力受限。体校仍局限于培养青少年体育后备人才的职能定位，且鲜有与学校和体育类社会培训机构合作的举措，国家和地方支持基层青少年体育合作的政策法规支撑力不足。青少年体育俱乐部等培训机构作为体育社会组织或体育小微企业，其体育技能培训规模、质量等与现实需求还存在一定差距，跨部门治理政策依据缺失和体育场馆、体育师资等资源整合不足有关。2）专业化体育行业协会引领不够。尽管国家和地方单项体育协会及基层群体性体育组织对青少年体育重视程度逐步提高，但此类组织仍然以承担精英体育人才训练、竞赛任务或群众体育活动为主要业务。地方青少年体育联合会等青少年体育组织建设滞后，并缺乏适用于青少年体育活动的专业师资、课程、赛事等。从全国到地方的青少年体育组织和学生体育组织管理缺位、管办不分等问题凸显，相关资源未能有效整合并服务于体系化、专业化和规范化的青少年体育技能培训。3）多样化体育特色活动供给不足。数字媒体传播等新参与方式、线上线下结合等新参与场景，以及休闲时尚的新兴运动项目已改变了青少年体育技能培训组织模式，尤其是文化、娱乐等领域多元包装、视觉冲击、融合创新成为吸引青少年的亮点。在此背景下，受青少年体育组织建设滞后等影响，传统体育项目及其参与方式已受到挑战，主要表现为品牌效应弱化及缺乏广受青少年关注的体育参与服务，多元化体育参与方式、多样化体育活动、多类别体育服务供给体系有待完善。

1.3 培养路径单一，青少年体育后备人才质量不高

在体育发展内外部环境变化的背景下，青少年体育后备人才领域存在文化学习短板、业余训练体系教练员流失、新兴项目输送渠道单一及优势项目后备人才短缺等一系列问题。具体表现在：1）运动员文化教育难以受到重视，不利于体育后备人才培养。在运动员培养的过程中，“重技能、轻文化”的理念对管理者和教练员影响较深，在普通中小学高水平运动队及体校接受业余训练的运动员自身学习动机和意愿不强，导致运动员文化学习基础较弱。同时，在青少年体育后备人才招生难的背景下（钟秉枢，2020），学校运动队、体校更是难以实施科学选材。长期以往，运动员文化学习缺失既不利于提升运动训练认知、职业可持续发展和退役转型发展，也制约体育事业可持续发展。2）运动训练方式方法亟需更新，科学训练理念较为滞后。受基层体育行政部门撤并及青少年体育参与意愿多元化等因素影响，区县青少年儿童体校萎缩严重、市级体校规模大且重点项目不凸显，导致体育后备人才输送规模和质量下降。进而言之，体校培养动力不足、教练员经验指导形成惯性、学校缺乏体系化的专项训练和专业指导，导致处于可塑性阶段的青少年难以接受科学选材、训练、参赛和管理。同时，受业余训练阶段早期专项化、训练水平较低等影响（Mick et al.，2005），国家队及省市专业队运动员普遍存在早期伤病、基本功不扎实、过早出现速度障碍等现象。3）“一条龙”训练的成长路径受阻，业余训练社会认可度低。由于缺乏体育传统特色学校对口招生政策（柳鸣毅 等，2022），未形成运动项目一致、学段有机衔接和学校对口输送的“一条龙”政策体系，学校青少年体育后备人才培养成才率低且积极性不高，一些学生和家长以升学作为唯一参训目的。同时，相关行政部门政策壁垒及社会对业余训练认可度较低等问题突出，以普通中小学校、体校和社会力量为载体，符合国民教育序列的青少年体育后备人才“一条龙”培养体系建设仍然处于探索阶段。

2 我国青少年体育现代化治理的重点任务

为解决体育促进青少年健康和后备人才培养的政策需求及现实窘境，基于遵循青少年体育参与的场域特征，学校作为夯实青少年体育的基础阵地，应将深化学校体育改革作为基础工程；同时，全域式提升青少年健康素质作为服务要地应得到重视，还应创建具有复合功能的青少年体育训练中心，将促进青少年体育俱乐部发展作为拓展性领地，由此厘定了青少年体育现代化治理的重点任务。

2.1 夯实阵地：深化学校体育改革基础工程

学校体育是青少年体育工作的基础阵地。近年来，国家通过出台系列文件，将补齐学校体育短板作为深化学校体育改革的重要举措，并提出加快推动体育传统特色学校建设和校园足球等重点项目发展等建议，旨在落实学校培养青少年体育后备人才的社会职能，具体为：1）补齐学校体育基础短板。为破解现阶段学校体育面临的教学体系、基础建设、师资队伍及保障机制等发展困境，深化体教融合机制，建立以体育课为基础，专项特色体育课程、课余体育训练、多层级竞赛和体育后备人才培养等相融合的发展体系（许弘 等，2020）。同时，发挥政府政策主导和教育评价的作用，以体育参与过程和升学考试相统一、教学竞赛成果与岗位激励机制相匹配、体育教学成果与人才培养质量相融合为政策导向，推进学校体育、体育教师岗位和教育督导等评价机制改革。2）促进体育传统特色学校发展。体育传统特色学校是指有效落实体教融合新目标，学校体育特色明显、成绩突出且文化氛围浓厚，并在1～2 个体育运动项目上形成传统特色，经体育、教育行政部门联合命名的公办或民办普通中小学校或中等职业学校。从国家到地方层级化创建体育传统特色学校及制定管理办法、标准体系等，旨在夯实学校体育基础、提高教学训练水平和发现、输送、培养专项体育人才，构建兼顾学生体育技能普及与提高、学生体质健康促进与体育后备人才培养、运动项目均衡布局与突出重点的体育传统特色学校发展体系（孔年欣 等，2020）。3）提高校园足球等运动项目发展质量。校园足球作为我国运动项目进校园的试点工程，现已形成层级化项目布局、赛事体系和培训体系。为整合体育和教育部门的资源优势，提升校园足球质量，补齐校园足球所需的专业教练员、赛事、场地等体育专业资源短板成为关键之举（李卫东 等，2019）。要在国家教育和体育行政部门引领下，强化基层跨域性融合理念，大力发挥行业协会和学生协会的专业指导能力，整合体校、社会体育俱乐部等教练员及公共体育场地等资源，遵循运动项目规律、青少年成长规律、教育规律和社会治理规律，打造“一校一（多）品”的特色项目，使学校体育与体育后备人才培养有机衔接。

2.2 服务要地：青少年健康素质提升工程

青少年身心健康危机具有复杂性、紧迫性和严峻性等特征，需采取跨域治理行动计划，实施由科学干预技术、专业智库组织、常态活动体系组成的体育促进健康素质提升策略，将体育促进青少年健康的理念和干预方式融入公共卫生体系之中，具体为：1）研发体育提升健康素质的科学干预技术。为发挥科学体育锻炼在应对青少年近视、肥胖、脊柱形态不良、心理危机中的矫正和康复作用，并对身体机能、文化学习及认知等方面产生积极作用，需研发和实施运动促进青少年健康的干预手段并加强专业人员培训，推动青少年健康促进与学校教育、社区生活、家庭体育、健康产业、科技创新的融合发展。2）成立体育提升健康素质的专业智库组织。面对青少年体育专业智库不足等问题，可成立“儿童青少年健康促进中心”，旨在整合医学、公共卫生、教育学、心理学和体育学等领域专业人员，聚集健康促进、幼儿教育、运动训练等相关领域专业科技力量，形成多方咨询、专业技术参与和第三方评估的青少年公共事务治理机制。3）构建体育提升健康素质的常态活动体系。为了应对青少年长期不健康行为所致的近视、脊柱侧弯、心理危机等问题，应推动专业组织机构、专业技术团队与学校卫生医务室、社区公共卫生中心、医院体医融合中心、幼儿早教机构等融合发展，常态化开展体育技能促进青少年健康的普及性活动。同时，立足于青少年体育俱乐部、体育培训机构等青少年体育组织，持续开展由普及到提高、由兴趣爱好到体育特长、由一般训练到专项训练的青少年体育技能教学、训练和竞赛等活动。

2.3 强化高地：青少年体育训练中心建设精品工程

通过融合政府、社会和市场力量协同治理，依托各级各类体校等组织建设青少年体育训练中心，为青少年提供集训练管理、科研攻关、医疗保障、场馆设施多元功能于一体的体育训练服务，旨在推动各级各类体校提档升级，并与学校、体育社会组织互动发展，具体为：1）建立青少年体育训练中心标准化管理流程。创建青少年体育训练中心旨在整合各级各类体校等基层青少年训练组织的资源，破解单一化青少年训练组织运行所形成的壁垒。由国家体育行政部门联合发展改革、教育、国土、资源环境等多部门制定青少年体育训练中心发展规划、创建标准、服务流程等政策，融入科技助力训练、医务保障训练、活动检验训练、后期服务训练、设施支撑训练、团队指导训练理念，创建一批重点项目突出、区域均衡布局、地方特色融入，并具备承担各类青少年体育赛事活动和培养青少年体育后备人才能力的青少年体育训练中心。2）组建青少年体育训练中心复合型训练团队。组建复合型训练团队是提升各级各类体校或青少年体育训练中心训练水平和人才培养质量的关键。通过自上而下出台以招录、聘用、合作等多种方式补齐专业技术团队短板的政策，建立为青少年选材、训练、竞赛和管理服务的一体化科技支撑体系，建设由医务治疗、功能康复、训练监测组成的复合型教练保障团队，为全面提升训练水平提供科技保障。3）建立青少年体育训练中心多元化运行机制。各级各类体校作为公益一类或二类事业单位，因已形成依靠政府财政拨款的路径依赖，在竞争环境中不占优势。青少年体育训练中心应通过引入市场机制及与外部组织合作等方式，承担青少年体育赛事、师资培训、训练营、冬夏令营、文化交流等多类别活动，通过专业资源辐射和服务当地体育、教育、文化等事业发展，提高社会互动程度及认可度。

2.4 拓展领地：青少年体育俱乐部发展品牌工程

随着青少年多元化体育服务需求的日益增长，青少年体育俱乐部在青少年体育公共服务体系中的作用愈发重要，承担了运动技能指导、体育场馆服务、体育赛事组织等多重职能。然而，相对于体校和学校，民办非企业或企业性质的青少年体育俱乐部均属于小微型体育组织，且存在场地设施等固定资产薄弱，专业技术人员流动性大，以及缺乏体系化、规范化、标准化课程体系等问题。要加快构建青少年体育俱乐部的扶持、管理、服务和监督体系，引导其规范健康运营，具体为：1）加快法规制度建设。当前，青少年体育俱乐部因缺乏体系化、专门性的政策法规，未形成与公共体育场馆、各级各类体校、普通学校协同治理之势，也未得到体育、教育及民政等行政部门扶持。各级体育行政部门以深化体教融合等政策为契机，联合民政等多部门推进青少年体育俱乐部区县属地管理登记等制度，同时规范业务范畴、人员、收费、对外交流等管理和服务，以补齐场地设施、人员师资、课程建设和赛事活动等短板，促进青少年体育俱乐部融合发展。2）启动等级化评定机制。青少年体育俱乐部等级化评定作为体育行业监督管理的必要环节，将以合法登记注册管理为基本标准，以推行星级评定体系为手段，以开展多元化青少年技能培训、赛事活动、文化交流和培育人才等方式，促进组织能力建设。更进一步，可将青少年体育俱乐部等级化评定过程和结果作为地方体育或教育部门对其给予扶持及获得进校园服务资格的重要依据。3）完善多维度服务机制。组织深入基层、创建门槛较低、易于服务大众、便于整合资源和承担政府青少年体育服务职能是青少年体育俱乐部的组织特质。尤其应针对青少年体育俱乐部发展短板和政策壁垒，扶持青少年体育俱乐部进校园，构建青少年体育俱乐部联赛、冬夏令营等活动体系。同时，加大体育、教育部门向青少年体育俱乐部购买服务的力度，建立由政策扶持、活动促进、评估监督等组成的多维度服务机制，促进青少年体育俱乐部能力建设（卿尚霖，2021）。

青少年期是身心健康和各项身体素质、运动技能发展的关键时期。有组织的体育锻炼在青少年成长过程中扮演着重要角色，是加强爱国主义和集体主义教育、磨炼坚强意志、培养良好品德的重要途径，是促进青少年全面发展的重要方式。在此过程中，还需要通过选材、训练、竞赛和文化教育等活动，培养青少年体育后备人才。青少年体育治理方式已由行政主体向行政主导的多元化主体转变，既需覆盖学校、体校和体育类社会培训机构等组织阵地，也需采取联动体育、教育、卫生的跨域治理之策。在青少年体育治理复杂性的背景下，建立完善的法治保障机制，是完成青少年体育重点任务及实现青少年体育现代化治理目标的关键。

3 我国青少年体育现代化治理的法治保障：对《体育法》中“青少年和学校体育”的阐释

党的二十大提出，广泛开展全民健身活动，加强青少年体育工作，促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国。显然，青少年体育作为加快体育强国建设的基础得到高度重视。树立健康第一的教育理念，为青少年提供家庭、学校、社会全域式体育参与环境，是新时代我国青少年体育的工作使命和责任。由此，强化青少年体育法治保障成为实现现代化治理的关键。新修订的《体育法》将原本第三章“学校体育”章名修订为“青少年和学校体育”，提出“国家实行青少年和学校体育活动促进计划，健全青少年和学校体育工作制度”等，将青少年和学校体育置于优先发展的战略地位，既进一步强化了学校在体育方面的法定责任（江小涓，2022），也满足了更多青少年在校外参与体育的需求。

新修订的《体育法》中“青少年和学校体育”章名及内容的修订，遵循青少年体育参与规律并扩展了学校体育的范畴。在青少年和学校体育理论研究方面，面对青少年日益增长的校内外体育需求，国家和地方赋予了学校体育更为丰富的任务和责任，而既有学校体育相关理论已难以阐释青少年参与体育的基本内涵。新修订的《体育法》关于“青少年和学校体育”章的修订极大程度上拓展了学校体育的内涵和外延，对拓展学校体育基本理论体系具有重大意义。青少年体育是面向全体青少年开展的体育工作，学校体育是教育部门面向全体学生开展的有计划性、目的性和组织性的体育教育教学工作，“青少年和学校体育”章名及其法律条款的修订不仅是将青少年作为体育和教育事业发展的基础人群，更是将其作为竞技体育、全民健身、体育产业发展的重点人群予以对待，旨在形成以体育和教育行政部门为主的多部门协同推进合力。具体而言，“基础人群”意味着青少年阶段是体育参与的初始阶段且规模庞大，“重点人群”则是因其处于成长发育和学习动作技能的敏感期，不可逆性、阶段性和不可重复性的特点决定了应予以重点关注，包括法规制度规约、行动计划引导和社会氛围营造等策略。例如《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身计划（2021—2025 年）》等政策中均将青少年作为重点人群。

为不断完善青少年体育法治体系建设，从章名和内容条款的整体性、系统性和严谨性的角度，《体育法》“青少年和学校体育”章节修订以治理理念、体系和能力的现代化为导向，为推进体育治理体系和治理能力现代化提供了法治保障。

在章名修订方面，将“学校体育”章名修订为“青少年和学校体育”，拓展青少年和学校体育的法治保障范畴，具体为：1）人群界定。从青少年人口界定和规模数量等角度分析，以“青少年和学校体育”为章名远超过适龄学生的范畴，比在校学生的覆盖面更广且规模更大。我国有关法律文件对“青少年”的概念未予以界定，新修订的《体育法》同样如此。将“青少年和学校体育”作为章名有利于凸显青少年群体的基础性作用及此阶段体育参与的特殊性价值，并强调了将其作为重点人群予以法律保障的必要性。2）行业范畴。学校是青少年接受体育教育的主阵地，但难以满足青少年体育参与多元性场域、多样化项目和多层级活动等需求。将“青少年和学校体育”作为章名既有利于加强体育行业服务与监管，更有利于通过深化体教融合补齐学校体育教学资源短板，形成共促青少年校内外体育服务体系建设的新格局。3）部门职能。教育行政部门是学校体育工作的实施者、服务者和监管者，将“青少年和学校体育”作为章名更有利于从人群视角出发整合共青团与体育、妇幼、卫生健康等多部门职能，深入各领域共同服务青少年和学校体育工作，也能更全面、准确地对青少年体育的概念范畴进行法律界定。4）全域体育。体育促进青少年全面发展不仅局限于学校，还应从立法的角度对学校以外的家庭、社会体育培训机构等组织予以界定，也需要对学龄前的幼儿参与体育提供法治保障。将“青少年和学校体育”作为章名有利于以青少年健康促进和体育后备人才培养为目标，构建覆盖不同阶段及场域的全域体育参与体系。

在内容修订方面，新修订的《体育法》以习近平总书记关于青少年和学校体育系列重要讲话和指示批示为指引，针对青少年和学校体育工作中的融合度不够、资源供给不充分等主要矛盾，在5 个章节中提出20 条针对青少年或未成年人的条款（表1），具体为：1）落实国家对青少年和学校体育的顶层设计。世界卫生组织（World Health Organization，WHO）等全球性非政府组织及各国（地区）已达成多元化、多维度、多领域健康跨域治理（multi-sectoral governance）共识。新修订的《体育法》提出以整合多部门、多领域力量方式实施青少年和学校体育促进计划，将开齐开足体育课、推进体育考试制度改革及发挥体育应对青少年健康危机的作用等纳入法律条款，不仅扩展原有“学校体育”的立法内容，而且为青少年和学校体育的顶层设计提供了法律依据。2）以法治方式夯实青少年体育的阵地。当前，青少年家庭体育、社区体育、体育培训产业等都已超越学校体育范畴。新修订的《体育法》以党的十八大以来深化体教融合、改进新时代学校体育工作等政策为法律条款依据，将学校、体校和青少年体育俱乐部等作为青少年体育的阵地，并通过倡导合作治理及建立市场机制等方式促进不同类型基层青少年体育组织协调发展。3）以法治方式厘定青少年参与体育的范畴。新修订的《体育法》兼顾学前和学龄青少年、普及和提高阶段、校内和校外场域等，丰富了青少年体育参与的内容、方式和组织形式，从加强组织建设等方面健全青少年体育工作制度，旨在为明确跨部门、跨领域和跨层级职责，构建遵循青少年健康成长规律的进阶式学校体育体系、校外体育参与体系和体育后备人才培养体系提供法律依据。

表1 《体育法》中“青少年和学校体育”的要点阐释Table 1 Interpretations of the Main Points of “Youth Sports and Physical Education in Schools” in the Law of the People’s Republic of China on Sports （2022 Revision）

4 我国青少年体育现代化治理的“理念-体系-能力”框架

党的十八届三中全会指出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标”，这一具有鲜明时代特征的重大实践命题，成为公共管理、政治学等领域深入研究的热点。薛澜等（2015）从基本政治制度、价值体系、治理体系、治理能力4 个方面对国家治理的内涵进行阐释。杨桦（2015）从治理的概念切入，对深化体育改革及推进体育治理体系化和治理能力现代化进行研究，并提出推进体育法治建设等依法治体举措。党的二十大报告系统阐释了中国式现代化道路的基本内涵和本质要求，从本土化视角探究体育各领域中国式现代化的发展路径成为体育学研究热点。在青少年体育领域，柳鸣毅等（2020）对我国青少年体育公共政策及公共服务体系进行研究，并在国家治理的概念体系下，从健康中国视角提出了青少年体育治理的多维实践路向。面对青少年体育领域的部门壁垒、机制创新等一系列亟待解决实践问题，尤其是以青少年体育的健康促进和体育后备人才双重目标为导向的多元化组织、多样化内容和多层级服务等复杂体系，仅以政策制定、政策执行、实践路向为主线的分析逻辑难以从学理层面解析青少年体育现代化治理内涵。从系统论的视角出发，国家治理是一个以思想理念为引领、以制度体系为基础、以能力建设为支撑的结构性功能系统，并由理念、体系和能力构成国家治理的3 个基础性要素（钟开斌 等，2022）。

《体育法》修订作为从法治、体育、教育、健康等方面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重大举措，提出了具有先导性特征的国家优先发展青少年和学校体育理念，引领了青少年体育现代化治理体系和能力变革，并形成了一个相辅相成的有机整体。显然，以“理念-体系-能力”为分析框架，从《体育法》修订的视角探索青少年体育现代化治理的中国路径，不仅对现有青少年体育、国家体育治理等方面的学理建构具有推动作用，也能为我国青少年体育法治建设、政策创新等提供理论依据。

4.1 理念现代化：国家优先发展青少年和学校体育

理念是青少年体育现代化的价值导向，包括青少年体育在国家体育治理中的总体定位和发展目标。新修订的《体育法》以保障青少年体育参与权利为基本准则，坚持体育和教育融合、文化学习和体育锻炼协调、体魄与人格并重，促进青少年全面发展，并形成国家优先发展青少年和学校体育的总体定位和发展目标，体现了以青少年健康、教育、体育治理推动青少年体育现代化的价值导向，具体包括以下3 个方面：

其一，青少年健康跨域治理的优先性导向。WHO、联合国儿童基金会（the United Nations Children’s Fund ，UNICEF）和《柳叶刀》（The Lancet）认为对儿童青少年健康进行投资具有终生性、隔代性及更为经济的多重效应，并联合倡导各国家（地区）将青少年健康投资置于“可持续发展目标”（sustainable development goals）的中心地位，以实施跨域治理应对青少年健康危机（Helen et al.， 2020）。由此，国家（地区）整合多部门、多领域力量制定青少年健康促进方案，将青少年健康政策融入国家（地区）发展规划之中，以构建多维健康教育体系等措施，并营造有利于激励青少年参与体育活动的环境，推动青少年健康跨域治理。我国始终将人民健康放在优先发展的战略地位，并将青少年作为健康促进的重点人群，新修订的《体育法》更是凸显了以体育促进青少年全面发展的优先理念。

其二，健康中国战略中体育促进青少年健康的基础性导向。体育促进青少年健康是健康中国国家战略的重要内容，彰显了体育促进青少年健康早介入、重预防、着长远、低成本的特征。具体而言，应树立以体育促进健康为核心的理念，针对青少年体力活动不足等问题，制定并实施由运动负荷、运动频次、运动时段、运动方式等组成的运动干预方案，构建以青少年体育兴趣爱好为吸引、提升运动技能为基础、公共体育场地为保障、学校体育为阵地、体质健康干预为手段的健康促进体系，并将此融入健康行为、健康服务、健康保障、健康产业等治理路径之中。新修订的《体育法》以学校、公共卫生机构、青少年体育俱乐部、公共体育场馆等为对象，提出了一系列体育促进青少年健康的条款，为优先发展青少年和学校体育的理念、策略、路向和目标提供了法治保障。

其三，体教融合视域中青少年体育健康发展的政策性导向。受体育和教育部门管理制度、任务目标及事业发展内外部条件、环境等影响，体育和教育部门分别开展青少年体育和学校体育工作，导致青少年体育和学校体育融合度不高。在此背景下，2017 年4 月国家体育总局组织北京市体育局和教委，启动体教融合试点研究工作，先后起草了“体育总局在北京市10 所体校和对应学校开展体教融合试点工作方案”“体育总局关于在北京市开展体教融合试点工作的意见”等草案，但因缺乏上位政策依据，未能颁布及有效实施。2018 年5 月，国家体育总局再次启动体教融合工作，起草了“关于进一步推进体教结合培养青少年体育后备人才的建议”，提出学校创建高水平运动队、建设体育传统项目学校、全面提高体育后备人才文化教育水平和合理划分青少年体育赛事举办权等建议。在深化体教融合调研、座谈等研究中，从国家到基层充分意识到体育和教育领域共治，才可打破青少年体育和学校体育工作存在的体制机制壁垒。经过广泛调研及深入研究，2020 年中央深化改革委员会审议通过《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》，旨在发挥社会主义制度优势，建立多部门协同治理机制，共同促进青少年健康发展。2020 年9 月22 日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上发表重要讲话时指出，要“推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展”。目前，青少年教育还在一定程度上存在过于重视文化学习、轻体育锻炼的倾向。新修订的《体育法》将“坚持体育和教育融合，文化学习和体育锻炼协调”纳入总则中，在“青少年和学校体育”章中提出了多条体教融合条款，回应了党和国家的要求及社会需求。更为重要的是，《体育法》树立了以深化体教融合推动青少年健康发展的政策性导向理念，以此发挥党对青少年体育事业的全面领导和督导作用，形成以问题为导向、以目标为方向、以融合为理念的深化体教融合基本逻辑，建立从中央到基层、从政府到社会、从组织到个体深化青少年体育改革的格局，从而以转变政府职能驱动青少年体育行政治理机制向融合性、跨域性和多元性治理机制转向。

4.2 体系现代化：以身体素养为基础，完善青少年体育公共服务体系

理念是构建体系的基础，并引导体系发生重大变化。在从“民族振兴”到“民族复兴”的过程中，党和国家历来高度重视青少年体育。青少年德智体美劳全面发展既包括思想品德、文化成绩、创新能力，也包括身心健康、体魄强健、体育精神等。为贯彻国家优先发展青少年和学校体育的理念，新修订的《体育法》提出了一系列青少年身体素养培育策略，并以完善青少年体育公共服务体系为治理目标，成为实现治理体系现代化的有力支撑。

4.2.1 以青少年身体素养培育策略为治理支撑

人的全面发展是青少年体育现代化治理的终极目标，且现代化的关键在于提升青少年体育从业人员及青少年自身的身体素养。具体而言，青少年体育从业人员应以营造规范化制度环境及提升思想品德、专业素养等治理水平为基础，从情感、身体、认知和行为等方面培养和提高青少年身体素养（任海，2018）。提升青少年身体素养是《体育强国建设纲要》提出的战略目标之一，尽管新修订的《体育法》中未提及“身体素养”的概念，但通过强调体育锻炼和文化学习协调发展、体魄与人格并重等理念，以及促进青少年常态化参与校外体育活动等策略，实现青少年体育治理体系现代化的目标。

一方面，推动青少年体育与生活深度融合。溯源于生活的体育运动，其制度建设的目的是激励更多人自发、科学地参与其中，并在此过程中不断形成制度和实施改革。新修订的《体育法》将青少年和学校体育作为优先发展事项，提出国家实行青少年和学校体育活动促进计划，旨在通过开展幼儿体育活动、强化体育课和课外体育活动及加强体育考试评价，推动青少年体育活动蓬勃发展。在此基础上，应以培养乐趣和塑造自信为目标，在逐步提高青少年运动技能的基础上，形成健康理念和积极生活方式，将体力活动、体育技能训练等融入青少年生活、休闲、娱乐、教育之中，构建全生命周期的“身体素养之旅”。另一方面，在全域教育中提高青少年身体素养。体育运动受代际传递影响且萌发于幼儿时期，在终身教育理念的引导下，构建以家庭教育为启蒙的身体素养培养体系成为青少年体育现代化治理的起点。同时，学校体育工作应将培养青少年身体素养作为体育教育的重要目标，将体育技能、体育知识、健康行为、体育品德等融入学校体育教育、健康教育和人格教育之中。新修订的《体育法》拓展了学校以外及与学校融合发展的法律条款，着力以学校、各级各类体校、青少年体育俱乐部等不同组织为载体，培养青少年身体素养，开展以青少年健康促进和培育体育后备人才为目标的多元化、多类型、多层级体育活动，逐步形成自发参与动机、认知及行为，进而形成提升青少年身体素养的良性循环。

4.2.2 以完善青少年体育公共服务体系为治理目标

公共服务体系是国家服务于民的基础。从生命周期的视域分析，青少年正处于运动技能、身体素质和身体素养最具可塑性的阶段。由此，在“健康入万策”的背景下，青少年体育公共服务不仅是全民健身公共服务体系的重要组成，而且其运动项目、参与目标、组织载体、参与方式、运动负荷等均不同于全民健身公共服务体系。新修订的《体育法》以涵盖全体青少年人群为基础，提出了促进青少年体育组织、活动、赛事、指导等方面发展的法律条款，为构建全域化、全流程的青少年体育公共服务体系提供了法治保障，具体包括以下3 个方面：

其一，跨域性治理的政策导向。一直以来，体育、教育部门大规模的资源投入为青少年体育公共服务奠定了坚实基础，然而体育和教育部门分别开展青少年体育和学生体育工作仍面临理念、目标、资源和举措等壁垒。随着青少年体育治理公共事务复杂性程度不断加深和社会多元性需求增多，青少年体育公共服务已突破体育和教育等领域，需要将涉及青少年体育、健康、教育及人群特征的政府部门、社会组织和市场机构融入其中。由此，新修订的《体育法》将在学校设立教练员岗位、优秀退役运动员从事学校体育教学及训练活动、定期举办全国学生（青年）学生运动会及学校使用公共体育设施等条款纳入其中，旨在以体教融合为政策导向，构建多部门、多领域、多层面的青少年体育公共服务体系。

其二，基层性治理的民生导向。由于我国城乡发展不均衡、地区环境条件迥异、青少年不同成长阶段的培养目标存在差异等，青少年体育公共服务体系建设成为难点工作。针对学校、体校和青少年体育俱乐部等基层青少年体育组织资源不足、合作治理机制不完善问题，新修订的《体育法》提出了多条旨在加强基层体育、教育、公共卫生及其他领域公共服务资源向青少年倾斜的法律条款，包括公共体育场馆低收费或免费向未成年人开放、鼓励发展青少年体育俱乐部等自治性体育组织、保障教练员与体育教师待遇、保障弱势青少年体育参与、促进各级各类体校发展以及多部门为青少年提供体育培训服务等。可见，应依据新修订的《体育法》立足于青少年生活、教育、体育环境，着力建设全覆盖、均等化的青少年体育公共服务体系。

其三，社会性治理的专业导向。随着计划经济时期的单位制和人民公社等组织结构解体及基层体育行政部门合并，建设青少年体育公共服务体系所需的财政、人力、场地、科技和组织等资源已不完全依靠于体育行政部门，而是逐步由体育行业协会、学生体育协会、社区体育组织及健康、教育、公益和青少年人群等多类别社会性专业组织共同承担和提供。新修订的《体育法》从青少年体育俱乐部等体育社会组织及体育社会服务的角度，提出“鼓励发展青少年体育俱乐部”“体育行政部门会同有关部门引导和规范企业事业单位、社会组织和体育专业人员等为青少年提供体育培训等服务”等条款，为各部门制定政策规划提供了法律依据。同时，有利于国家和地方政府以标准化、流程化、规范化政策、方式和路径扶持社会组织建设，以建设体育、教育、社会服务、公益慈善等专业人员队伍，提升青少年体育公共服务专业化水平。

4.3 能力现代化：提升体育促进青少年健康和后备人才培养的能力

能力是青少年体育现代化治理中制度效能得以发挥作用的支撑，包括合作能力、保障能力和法治能力。在青少年体育区域、城乡、学段发展不协调、不平衡的长期性挑战以及应试教育影响未消的背景下，新修订的《体育法》围绕体育促进青少年健康和后备人才培养的目标导向，以强化多部门、多领域、多层级开展青少年体育工作的合作治理能力，保障青少年体育运动的基本权利，不断推进法治建设等举措，夯实青少年体育治理现代化的根基。

4.3.1 合作能力：以形成青少年体育合作行动机制为治理动力

不同类型组织及个体在同一系统中形成合作是当今公共生活的趋势和特征。在“放管服”政府转变职能和全面深化体育事业改革的背景下，体育行政部门跨部门、跨领域、跨层级协同治理已成为体育促进青少年健康和构建后备人才培养体系的现实基础。体育跨界融合更是拓展了传统意义上青少年参与体育方式和后备人才培养路径，充分开放合作的组织形式及组织类型成为青少年体育合作行动的动力（柳鸣毅 等，2020）。相较于其他领域，青少年体育合作行动机制还缺乏完善的政策法规体系予以保障，且局限单一部门的孤岛困境使得基层青少年体育从业人员难以开展合作。由此，新修订的《体育法》在“总则”“青少年和学校体育”等章节中提出多条倡导青少年体育合作治理理念的条款，旨在驱动青少年体育现代化治理。

具体而言，一方面，建立以青少年体育目标和个人需求相统一的合作行动机制。新修订的《体育法》以国家优先发展青少年和学校体育为理念，以青少年体育健康促进与后备人才培养为目标，明确提出文化学习与体育锻炼协调发展、体魄与人格并重。通过法治条款纠正因理念偏差、部门局限等所导致的对青少年参与体育的排他行为，并逐渐转变青少年教育过程中的“唯分数论”和“重文轻体”观念，以及扭转体育后备人才培养的“重体轻文”理念。因此，青少年体育后备人才培养不仅需要深化体校多元化改革，更要突破“唯锦标主义”理念、“粗放式培养”方式、“十银不抵一金”目标等顽疾，遵循政府、社会和市场的治理特点，以青少年参与体育的基本规律为根本，激发青少年主动、积极、科学参与体育活动的能力。同时，也不能以“淡化金牌”的理念歪曲我国体育事业发展路径，应将“不以胜负论英雄，同时英雄就要敢于争先、敢于争第一”所倡导的过程与结果统一、参与与争胜同行、超越与冠军兼顾的理念贯穿体育后备人才培养全过程。按照新修订的《体育法》中有关幼儿体育、学校体育、校外体育及体校发展的条款，为青少年构建家庭、社区、学校和社会等全域化体育参与组织体系，且赋予各级各类体校承担青少年体育公共服务的社会责任，在充分展现各级各类青少年体育组织正向功能的前提下强化互动和互鉴，拓展青少年体育治理领地。另一方面，建立以开放系统与制度规约相统一的青少年体育合作行动机制。事实可见，青少年在体育参与、文化娱乐、消费等方面的个体选择偏好与公共生活环境密切关联，尤其是街舞、冲浪、滑板等奥运会新增竞赛项目与青少年休闲、文化、娱乐生活选择相一致。由此，新修订的《体育法》遵循青少年体育参与的组织环境、运动项目、运动方式和运动目标等方面的基本特征，明确了体育、教育等行政部门在开展体育促进健康教育及活动中的责任和权力，尤其是从法律角度允许学校、体校和青少年体育俱乐部等自治性体育组织开展合作，以整合体育、教育、文化和健康等领域资源，形成更为开放的行动机制。例如，基于合作行动视角下个体成长发展环境，新修订的《体育法》第三十六条提出教育、体育行政部门及家庭具有引导青少年参与体育活动，预防和控制青少年近视、肥胖等不良健康状况的法律责任。从国家到地方政府应依法营造联动学校、各级各类体校、社会体育组织等主体的开放组织环境，并发挥各主体的独特功能，凝聚各方合力，形成青少年体育个体和组织、过程和目标、理念和行为相统一的合作行动机制，为培养青少年体育爱好、挖掘体育潜质、提升职业水平和展现多元价值提供治理动力。

4.3.2 保障能力：以保障青少年参与运动基本权利为治理取向

全面维护和合法满足公民权利及实现公共利益成为现代国家治理的重要职责（夏志强，2020）。在青少年体育领域，以竞技体育选材、后备力量培养为目标的一元化体育组织体系和基层行政化体育管理机制，难以承担庞大青少年群体的体育公共服务工作。即便是体教融合背景下所形成的层层选拔、输送、淘汰、消化的多级训练网，也因青少年体育多元主体权责不清和目标不明等难以实现青少年体育现代化治理的愿景。在以人民为中心的体育价值取向引导下，新修订的《体育法》坚持倡导国家优先发展青少年和学校体育，以满足青少年体育参与需求为出发点和落脚点，破除单一行政部门或领域专享、独享资源的传统思维惯性，以政策约束、环境营造为手段，为保障青少年体育参与基本权利厘定法律条款。

一方面，建立保障青少年参与运动基本权利的政策法规体系。新修订的《体育法》针对青少年和学校体育领域超越体育部门权限的场地设施建设、财政经费保障、社会组织建设、学校体育融合、人事管理政策等长期梗阻性问题，提出充分发挥各级人民政府治理主导作用，有利于督促地方政府建立由制定政策、政策评估、联合督导等组成的治理体系，并促使其逐步形成跨越性协同部门治理共识。同时，面对因政策执行效能递减、政策阻滞所导致的青少年体质健康和体育后备人才培养质量下降等问题，应以新修订的《体育法》为基本遵循，针对学校体育和青少年体育工作中场馆、课程、师资等问题出台系列配套政策。采取将青少年体育社会组织纳入民政部门社会组织督导范畴、体教融合纳入政府教育督导体系、营利性青少年运动技能培训纳入市场监督部门执法体系等举措，逐步建立跨部门、依标准、严监管、成体系的政策评估和督导机制。另一方面，营造全领域、全视角、全周期青少年参与运动的环境。在青少年体育治理逻辑由权力运用向权利本位转换的背景下，各级政府和体育、教育等部门要充分意识到新修订的《体育法》是为青少年回归生活、教育、体育参与等本位提供法治保障。面对新修订的《体育法》颁布实施后诸多青少年和学校体育政策缺位或滞后等问题，国家和地方政府、相关部门应以制定政策、出台标准和开展评估等方式，规约相关团体或个体，为青少年营造全领域、全视角、全周期参与运动环境。在幼儿体育方面，要完善幼儿体育组织、师资、活动、器材等体系，开展符合我国幼儿生活成长环境的亲子体育、家庭体育等活动；在青少年体育参与方面，以体教融合为责任清单破除体育教育、后备人才培养过程中学校、各级各类体校与青少年体育俱乐部等培训机构之间的壁垒，以包容性方式推进青少年体育数字化平台建设、新兴项目发展等创新性工作。

4.3.3 法治能力：以推进青少年体育政策法规建设为治理根基

法治是指依据国家法令准则等法制治理国家。随着青少年体育公共事务的范畴和领域不断拓展、深入，青少年体育公共事务中的侵犯参与权利、伤害风险、民事纠纷等法律问题日益增多，急需加快体育及社会其他领域法治建设，补齐长期以来青少年体育领域法治思维薄弱环节及政策法规阻滞等短板，保障青少年体育公共事务中各主体的合法权益。新修订的《体育法》从教育强国、体育强国、健康中国等国家战略出发，以强制性法治规约和法治保障等方式提出了关乎青少年体育治理理念、组织建设、专业指导、赛事组织及活动开展等方面条款。同时，2021 年1 月1 日施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）作为新中国第一部以法典命名的法律，在法律体系中居于基础性地位，也是市场经济、社会生活的基本法，该法典中对体育活动自甘风险、场地设施安全进行了法律层面的界定，也为推进青少年体育政策法规建设及青少年体育治理现代化提供了基本遵循。

其一，以新修订的《体育法》为依据，加快完善青少年体育政策法规体系。围绕新修订的《体育法》中提出关于青少年和学校体育的治理理念和体系，以及有助于学校体育、青少年健康素质提升、青少年体育训练中心和青少年体育俱乐部等基础工程建设的条款，国家和地方政府及体育、教育等部门应加快制定配套性、细化性政策法规，包括修订和完善《学校体育工作条例》、各级各类体校发展改革意见、青少年体育俱乐部等级评定制度、体育传统特色学校政策法规、优秀退役运动员进学校及学校设立教练员岗位的政策或方案等，逐步完善政策法规体系，提高基层执行效率。

其二，以《民法典》为依据，促进青少年体育活动法治能力建设。针对在体育活动中青少年参与者因对抗、场地设施安全等原因受伤，以及经济纠纷事件日益增多等问题，《民法典》第二百六十条、一千一百九十八条对体育场地设施权属保障及安全保障责任，第一千一百七十六条款对文体活动参与者自甘风险等进行了规定，为在青少年体育活动中提高风险防控意识、厘清权责规约关系和规范工作服务流程等提供了法律依据，体现了《民法典》在保障体育对人的生命健康权方面具有重要法治效力（赵毅，2020）。由此，应强化各类组织在参与青少年体育公共事务治理中的法治意识和能力，以法治为手段保障参与者合法权益及提升治理效率（谭小勇，2020）。

其三，通过在青少年体育领域弘扬法治精神，培育大众参与青少年体育治理的法治素养。弘扬法治精神、引导全民守法是法治建设的基本手段。开展青少年体育法治教育不应仅局限于新修订的《体育法》“青少年和学校体育”章，还应关注“反兴奋剂”“体育仲裁”“监督管理”等章节的条款。因此，在青少年体育领域，应高度关注兴奋剂使用、运动员参赛年龄造假、赛事资格纠纷、体育特长生升学考试舞弊及学校体育伤害等问题，各级体育、教育部门要以培训宣讲、专题研讨、课题研究等多样化形式，解析法律条款并对过往典型案例进行分析，提高法治意识，形成大众参与青少年体育法治能力建设的实践格局。

5 结语与启示

新时代体育工作作为展示国家改革开放成果和人民美好生活向往的代表，是国家富强、民族复兴、人民幸福和社会进步的标志。体育促进青少年健康的贡献力和体育后备人才培养的效率既能反映全体青少年身体素养，更能体现体育强国、强族、强种理念在青少年人群之中扎根的深度和广度。新修订的《体育法》强化了各领域对青少年体育的法治保障，彰显了我国国家治理现代化的制度优势。基于国情及体育领域内外环境，应构建科学性、合理性和系统性的青少年体育法治体系，以及规范性、对称性、创新性和人本性的政策执行体系，践行优先发展青少年和学校体育的治理理念，实现以“理念-体系-能力”为框架的青少年体育现代化治理愿景。

同时，新修订的《体育法》对青少年体育理论建构和实践探索均有重要推动作用。在理论方面，新修订的《体育法》对青少年体育提出了诸多新理念、新举措，尤其是在新时代背景下，学校体育的内涵和外延也发生了变化，需借助外界资源补齐学校体育资源短板已成为不争的事实。由此，从多维视角深入研究青少年体育概念范畴、组织体制、机制特征等基本理论具有重大意义。在实践方面，青少年体育从业人员应以新修订的《体育法》为依据，以青少年体育现代化治理理念、体系和能力为实践逻辑，不断完善具有中国特色的青少年体育法治体系、管理体制和运行机制，以青少年体育现代化助力教育强国、体育强国、健康中国建设。