西藏“三岩”片区生态移民的可持续发展研究

马 宁，韩 悦

（西藏民族大学民族研究院 陕西咸阳 712082）

生态移民是因原居住地的生态环境不利于生产生活而不得不搬迁的移民。有学者提出，我国的生态移民起源于影响到生态环境的项目工程移民，而因环境逐步退化引起的移民起始于20世纪90年代末，是在维护国家（区域）生态安全、社会和谐和城乡协调背景下由中央与地方政府推动出现的。[1]天然林保护工程（以下简称“天保”）移民作为西藏最早的生态移民项目，持续实施二十多年以来，一些生态移民村已经发展成为西藏著名的小康村，备受社会各界关注，为西藏开展易地扶贫搬迁、自然灾害搬迁和高原生态搬迁工作提供了重要参考，为我国少数民族区域高质量推进各类搬迁树立了典型示范。据统计，目前学术界关于西藏“三岩”片区生态移民的相关研究成果不足10 篇，占堆等将“天保”移民工程归纳总结为生态补偿型异地扶贫搬迁的成功案例[2]。张中慧从“三岩”片区搬迁户视角研究了易地扶贫搬迁满意度，从中发现项目实施时和政策执行时的不足[3]。秦澜瑛对“三岩”片区的可持续发展进行了研究并提出了对策建议[4]。卢秀敏从法律视角提出了移民村由于区域文化差异而产生的碰撞，并提出通过对移民群体的“权力文化网络”渗透实现稳定社区目的的观点[5]。客观地说，目前我国学术界对于“三岩”片区生态移民的研究大多处于宏观层面的政策研究，对微观层面的生产方式、发展模式、持续增收等关键问题研究的关注度不高，操作性强、能落地实施的指导性成果较少。笔者认为，生态移民与“十一五”规划中首次界定的易地扶贫搬迁的概念同根同源，逻辑一致，即“通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。”[6]西藏以高海拔的特殊地理环境闻名于世，其特殊搬迁经验相比于全国性的易地扶贫搬迁经验更适用于具有相似地理环境的高原地区。鉴于此，笔者认为有必要对“三岩”片区生态移民搬迁过程和经验进行系统梳理和总结，以期为类似于西藏的高原地区易地扶贫搬迁后续工作提供可参考的典型经验。

一、“三岩”片区概况

“三岩”在藏语中有山势险恶的意思，该区域历史上属康区，雍正皇帝将此地布施给六世达赖喇嘛，尔后“尚不属藏，亦未服汉管”[7]。由于当地物产入不敷出，抢掠行为频发，清朝中央政府和西藏地方政府曾多次用兵无果，直至1910 年，边务大臣赵尔丰才联合德格土司攻克“三岩”，并改土归流，于1912 年设立武城县。“三岩”片区地处西藏自治区昌都市东南部，是昌都市贡觉县雄松乡、木协乡、克日乡、罗麦乡、沙东乡、敏都乡、和芒康县戈波乡7个乡45 个行政村的统称。[8]其自然环境恶劣、资源禀赋较差、基础设施短板突出、公共服务水平滞后，经济社会发展呈现“深、后、难、弱”等特征。①当地80%的耕地以大于25 度的坡耕地为主，农牧业产业总量相对不足、产业整体规模小、产业链条短，传统农牧业经济特征明显，产业现代化程度不高，产业效益和抗风险能力不强，产品销售渠道不畅，品牌效益不明显。

二、“三岩”片区生态移民搬迁的过程和成效

20 世纪90 年代以来，西藏自治区开始实施了生态安全屏障保护与建设工程、“两江四河”流域造林绿化工程。1999 年，西藏自治区启动天然林保护工程生态移民搬迁工作，作为迁出地的昌都地区与迁入地的林芝地区，由政府建立起沟通协调渠道，充分征求贡觉县藏族民众的意见，满足贡觉县“天保”移民对迁入地的要求。由于米林县地处藏东南高山峡谷区域，海拔相对较低，森林生态环境较好，气候条件适宜农作物生产，林下植物资源丰富，且贡觉县的先辈曾到过米林县，对米林县的情况比较熟悉，所以贡觉县的“天保”移民大多都选择迁往米林县，2001 年、2003 年，贡觉县“三岩”片区的藏族民众搬迁到了林芝地区的八一镇、米林县、波密县、工布江达县，成为西藏的首批生态移民。

据调查，2001 年，贡觉县木协乡绒布村的民众以整村搬迁的方式，分为30 户和25 户两个群体分别迁往林芝市米林县里龙乡的德吉新村和卧龙镇的本宗下却村（简称本夏村）。政府按照5 口以上每户120 平方米、5 口以下每户96 平方米的标准，在米林县给“天保”移民准备好了住房，强化新村的基础设施建设，为搬迁过去的民众提供了良好的生活环境，并且提供了每户5.8万元的安置费。

经过二十多年的发展，现在的德吉新村已经从最初的30 户、182 人发展到84 户、384 人。村民的经济来源主要依靠传统种养殖、林下植物资源采摘、虫草采挖、交通运输和政策补贴，现有农田974亩、牲畜1455 头（匹、只），装载机6 台、翻斗车21台、小车27 辆。“2016 年7 月份，里龙乡党委正式启动了德吉新村边境小康示范村建设项目，新建53栋住房和配套基础设施，总投资2000 万元，其中政府投资60%，群众自筹40%，”[9]通过采取多项举措，使德吉新村的生态环境显著改善，村民生活质量明显提高，收入不断增加，社会和谐稳定，边境小康村雏形初步显现。2019 年底，全村人均收入达10757.9 元，同比增长12.3%，现金收入达8210.9元，同比增长14.1%，15 户56 人建档立卡贫困户实现脱贫，贫困发生率下降至0.26%。本夏村的人口也从最初的25 户、177 人发展到现在的67 户、336人。二十多年来，“天保”移民在此地繁衍了两代人，不仅人口增加了一倍，而且生产生活条件得到了极大的改善，过上了小康生活。据本夏村2019年年终统计，耕地亩数625.70 亩、牲畜头数876 头、全村经济总收入991.52 万元，人均纯收入达到19771.41 元、其中建档立卡户人均纯收入为6193.23元。②

众所周知，对生态移民的后续产业扶持是留住搬迁民众的重要因素。20 世纪初，贡觉县“天保”移民搬迁至米林县时，根据人口划分了土地和挖虫草的草山，与米林县的边民享受同样的优惠政策，草场补贴、林业补贴、边民补贴、粮食直补等政策性收入，使得每个成年人每年获得的补贴性现金收入高达1 万元，家庭人口越多，补贴越多。搬迁过去的大部分村民仍然沿用了以前的传统生计方式，将三岩片区较为成熟的传统农耕技术带到米林县，对田地的管理精细使得粮食收成比米林县工布藏族的田地亩产高很多。米林县农牧局争取资金购买了玉米种子等物资，实施了600 亩玉米种植项目，通过“短平快”扶贫项目配套化肥和牲畜，使村民受益。当前，采挖虫草仍是两个村子村民最主要的现金收入来源之一，2018 年德吉新村虫草采挖实现总收入420 万元、户均增收5 万元，SZ③一家三口仅挖虫草就收入了30 多万元。除此之外，村民们过去的传统思想改变，很多村民选择了外出务工，在拉林高等级公路、拉林铁路建设工地上从事建筑业和运输业，迅速发家致富，德吉新村也成为林芝市有名的边境小康示范村。

由于贡觉县木协乡绒布村的绝大多数藏族民众的迁出，松拉山远离了人类的干扰，大自然释放出了巨大的能量，在雪水的滋润下，植被快速恢复生长，生物多样性逐步增加，三岩”片区的生态系统退化趋势得到控制。

三、“三岩”片区生态移民可持续发展面临的挑战

两批“三岩”片区生态移民搬迁至新的家园已逾20 年，从祖辈长期生活的故乡到陌生的地方，适应与之前大相径庭的生产生活方式，势必是一个困难的过程，不可避免地出现了一些问题。

（一）经济层面：生计模式转变存在不适应性

一般而言，生态环境决定着人们的生计方式，而且这种特定的生计方式是当地群众的祖先经过不断的尝试、选择后积淀下来的，形成了具有地方性的生态文化知识，这是人们适应所在地区生态环境的结果，具有很强的相对性优势。“三岩”片区的贫困群众依赖于传统的生计方式，尽管这种生计方式无法改变贫困面貌，但是传统的惯性力量使人们不愿意作出改变。党和政府将生活在交通不便、生产生活成本高、生态脆弱地区的群众迁入自然环境和生活条件好于原居住地的地区，采取开源节流的方式使之尽快摆脱贫困无疑是一种正确的选择。但是对于移民群众来讲，面对相对陌生甚至是全新的生态环境和社会环境，世世代代赖以为生的生计方式、传统生态文化知识在很大程度上失去了现实支撑力，这会在一定程度上打击生态移民的自信心，产生挫败感，从而出现对新环境无所适从的情况，这种情况的持续时间长短与贫困群众的年龄大小呈正相关，年龄越大，越难适应，年龄越小，适应性越强。与传统生计方式的分离，意味着移民群众的生计方式将会发生多元化发展的态势，政府在落实产业扶贫政策的过程中，通常会更倾向于经济作物种植业、民族手工业、旅游业、建筑业等，但是由于搬迁群众自身条件的限制，即使政府牵头组织了多种职业技能培训班，人们依旧很难快速掌握这些技术，短期内可能不会产生明显的经济效益。绝大多数的生态移民不理解技术对于脱贫的重要性，学习主动性不足。

（二）政策层面：政策措施与村民诉求存在差异

一是移民对国家政策导向的不理解，政策措施与发展诉求存在差异。按照易地扶贫搬迁的政策措施，扶贫资金主要用于“水电路讯网”等基础设施建设和“科教文卫保”等公共服务水平的提升，重点关注移民的住房、医疗卫生、社会兜底、教育发展、产业发展等重点环节的保障。由于地方政府对移民政策的宣讲不到位，导致移民对这一政策的理解不透彻，滋生出一些不符合国家政策的诉求。工作方面，政府能够提供的护路员、环卫工、保安等公益性岗位数量有限，而“合作社+贫困户”股份合作模式带动下的奶牛、藏鸡、藏香猪养殖合作社，灵芝、木耳种植合作社对生态移民的身体条件和技术条件的要求较高。民族手工业虽然受移民文化水平限制小，但是具有原材料受限、时间成本高、消费群体固定的特点。种植业、养殖业和民族手工业等具有地方特色的土特产品，由于产品质量亟待提升，市场销售体系不完善，只能依靠政府主导的消费扶贫的“大包大揽、强制摊派”艰难支撑，造成移民对政府安排农牧业生产、销售的依赖局面，产品产销可持续性差。从基层政府的角度来看，由于地域性资源禀赋大同小异，开发扶贫产业的同质化现象非常严重，扶贫产业热衷于精品民宿、餐饮服务、交通运输、商业服务、建筑业等领域，且经营方式相似，很难满足顾客的差异性需求。由于传统农牧业产业的生产效益相对较低，地方政府对农牧业领域的新科技、新业态缺乏科学认知，扶贫产业对现代农牧业的关注度不够、积极性不高。

二是移民对当地发展的战略部署不理解，政策导向与个人诉求存在差异。德吉新村靠近米林县城，交通便利，因此被当地政府打造成精准脱贫的样板，建成西藏自治区级边境小康示范村。2016年，政府投资1200 多万元对德吉新村进行了原址重建，而本夏村的村民所居住的房屋还是2000 年时修建的安置房，德吉新村和本夏村的村民原本都是贡觉县木协乡绒布村的村民，同属于几个大的“帕措”组织，多有亲戚关系，会就国家的扶持政策进行比较，虽然本夏村村民的自力更生能力很强，但是人们对两村在享受政策上的巨大差异还是颇有微词，希望政府能够公平对待，如果不能做到一碗水端平，容易滋生不满情绪，不利于社会稳定。究其原因，滋生不满情绪主要是当地“村两委”对全县发展的决策部署没有解释清楚。农牧区建设是一个有次序、有重点的过程，建设重点的差异化属于正常现象，由于地方政府的财力有限，同步推进的难度很大。

（三）社会层面：生态移民对新村落的认同度不高

生态移民的生活习惯往往是与居住地的自然环境相适应的，表现在衣食住行用等各个方面，通常以村落为单位，具有集体性、稳定性、规范性等特点，其社会也属于中国典型的熟人社会。一方面，生态移民打破了迁出地村寨以血缘关系为基础建立的人际关系，使安置地群众的人际关系保持了相对独立性。另一方面，生态移民打破了西藏农民和牧民在地理上的分界线，将农民和牧民搬迁到一个安置点，形成了新的社区和村寨，要减弱生态移民对原有村寨文化的依赖，形成新社区和村寨的文化，让大家对这种混合文化产生认同，拥有归属感还需要很长时间。由于绝大多数生态移民选择整村搬迁、聚族而居的形式，所以安置点往往与迁入地居民所在村子形成比邻而居的局面。受以往生产方式的惯性作用影响，搬迁群众为了获取更多的自然资源，容易出现“抱团取暖”现象，进而产生利益纠纷与矛盾。

贡觉县属于康区，男尊女卑文化印记明显，妇女社会地位相对低下，要从事繁重的体力劳动，非常辛苦。因此在婚配上，“天保”生态移民习惯于在康巴藏族内部通婚，不与米林县的工布藏族通婚，造成“天保”生态移民与当地工布藏族间的隔阂。在生态移民认同新社区或新村寨文化之前，会对迁入地政府的社会管理能力形成新挑战。同时生态移民还容易被打上弱势群体的标签，容易与迁入地社会呈隔离状态，使生态移民的社会交往局限在同质化群体之间，很难与迁入地居民产生实质性的深入接触，导致文化融入困难。

（四）文化层面：生态移民自身能力存在不足

故土难离是人之常情，不管生活如何困难，人们都不愿意轻易离开自己的家乡。为使其安心搬迁，西藏自治区采取保留并适当提高生态移民原有的草场补贴、林业补贴等各种经济补贴的发放标准，使扶贫搬迁群众手里能够掌握一定数量的现金，提高其进入迁入地之后的应对能力。这在一定程度上消除了生态移民的顾虑，但也助长了生态移民过度依赖政府扶持的不良风气，出现“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的情况。在“三岩”片区的生态移民中，有绝大多数的群众表示搬迁是政府的要求，政府应该对此负责到底。从另一个方面来说，这种“等靠要”思想延续，加重了国家和西藏地方财政的负担，延缓了西藏经济社会发展。

此外，由于宗教信仰上的差异，为满足精神生活需要，生态移民会在较长时间里依赖原居住地的宗教人士，在迁入地安定下来后，就会邀请老家的宗教人士来到安置点，找一处隐蔽地方居住下来，满足特定人群的精神需求。因此宗教人士的个人素养比较重要，其个人意志往往会左右移民，在移民中形成牢固的宗教外壳，增强生态移民的文化内聚力，自然而然地将其与迁入地群众隔绝起来，不利于生态移民与迁入地群众之间的融合，也给迁入地政府的社会治理带来麻烦，增加维稳压力。

“天保”移民的整体文化水平仍然偏低，家长对孩子的教育问题不够重视，而是会利用孩子视力上的优势，千方百计地带领孩子去挖虫草。这种只抓经济效益的短视行为造成的直接后果就是二十多年来“天保”生态移民中没有培养出一名大学生，与邻近的工布藏族村子形成了鲜明的对比，不利于生态移民村落的可持续的发展。

四、“三岩”片区生态移民可持续发展的路径

虽然生态移民是解决自然禀赋差、生存压力大的地区的“良方”，但是实现搬迁群众的可持续发展才是最终目的。“可持续发展是一个系统，生态可持续是基础，经济可持续是条件，社会可持续是目的，要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐和追求社会公平，最终达到人的全面发展。”[10]我们认为，生态移民从环境恶劣、生态脆弱的地方搬迁至生态良好宜居的区域，加之政府的产业扶持政策和社会福利政策，不断提高生态移民的可持续发展能力才是实现地区可持续发展的根本。

（一）发展集体经济，提高自我发展能力

生态移民的最终目的是让移民过上富裕的小康生活，同时实现经济的可持续增长。对于长期在高山峡谷生活的“三岩”生态移民来说，大力发展种植业和养殖业是最为有效的措施，米林县属高原温带半湿润季风气候，年平均气温9.3℃，年降雨量652.6毫米，土地资源丰富，应该依托迁入地米林县有山有水的地理条件，重点发展藏药材种植业，以藏香猪、珞巴鸡、奶牛为主的养殖业，以木耳、灵芝菌为主的林下植物种植业，以桃花节、精品民宿、“香格里拉最深处”为代表的乡村旅游业。加大帮扶力度，倡导合作经营，动员援藏企业、民营企业以“公司+村集体经济+基地”“公司+基地+农户”“公司+农户”等模式，构建稳固的利益联结机制和产业分红措施，扶持移民村落发展现代农业示范、观光农业、田园综合体等新业态。在这方面，山南市乃东区的成功经验具有较高的参考价值，山南市政府与武汉宏农农牧公司于2020 年6 月签约合作投资建设西藏单体规模最大的全智能化藏鸡养殖企业，乃东区的村集体利用“飞地经济”的模式将集体经济薄弱村的援藏资金和涉农整合资金集中投入到山南藏鸡产业项目，项目建设期间，累计带动农牧民增收近4300 万元，“盘活了农牧区的“三资”要素活力，建成了高原特色产业体系。”[11]米林县与乃东区具有相似的区位优势和资源禀赋，可以借鉴乃东区相关产业发展举措，大力发展村级集体经济，利用专业合作社的经营模式，解决生态移民经营理念落后、先进技术缺乏、市场信息不对称等问题，通过增强内生动力实现增收致富。

此外，旅游业作为西藏经济社会发展的重要支撑，生态移民村可以借此机会发展乡村旅游产业。生态移民安置点由政府出资修建，具有基础设施新、公共服务能力强、村容村貌好、富有田园风光等特点，硬件设施达到开展乡村旅游的条件，例如开办家庭民宿。从软件上来说，生态移民的民族文化与迁入地周围群众的文化有一定的差异性，具备进行“异文化”展演条件，能够在游客中产生文化冲击效应。当地政府可以将其作为西藏宜居乡村建设参观点进行推介，吸引游客参观、休闲娱乐、购买土特产，使生态移民和当地群众一起吃上旅游饭，促进西藏优秀传统文化的传承和融合。

（二）加强基层组织引领，实现治理现代化

在中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调：“确保各级党组织和广大党员、干部成为带领各族群众应对风浪考验、战胜困难挑战、全心全意为人民服务的坚强政治力量。”[12]生态移民安置村的发展离不开基层组织的领导和管理，特别是发展集体经济。由于农牧民的整体文化素质依旧偏低，所以需要“村两委”的带领实施，要落实集体经济实施时的各项政策制度，保障基层治理的各个环节不偏颇，加强监督检查，在生态移民中发展党员，实现廉洁经营、民主管理、科学运行。有效运用党建加强党员的教育，提升基层党员的党性和服务力，践行为民服务的思想，实现共建共治共享。同时，基层组织要大力吸收本地人才，包括学成归来的大学生、各行业的致富能人和村子里有威望的人，通过对本地人才的培育和发展，促进当地集体经济的发展和社区的有效治理。

其次，基层政府可以充分利用现有文化节日资源，加强各安置点生态移民的交往和交流，激发年轻人的热情，缩短磨合过程，完成从陌生人社会向熟人社会的转变，使安置点焕发出活力，逐渐形成符合各个安置点实际情况的乡规民约，让生态移民对新家产生归属感，减轻基层政府的治理压力。对于不同移民村存在表象的“待遇差别化”现象，政府部门应该充分理解农牧民对扶持政策“厚此薄彼”所产生的不满情绪，进一步加大安置政策的宣讲力度，讲清楚国家对“三农”工作的重点倾斜政策、米林县乡村振兴的未来规划与扶持措施，让移民充分理解政府关于移民扶持的目的，看到富裕生活的盼头，激发他们生产生活的主动性和积极性。

（三）提高心理认同度，促进社会和谐发展

可以推广插花式搬迁方法安置生态移民，针对生态搬迁整村集体安置群众与迁入地群众邻里关系不协调的情况，应该将生态移民“化整为零”，以户为单位，三三两两插入到迁入地村民小组中，使其改变原有的“拉帮结派”式的传统思想，主动适应迁入地生产生活方式，通过交流交往融入当地社会。由于“三岩”片区的生态移民与当地的农牧民相比，在生产生活上较为懒散，这种根深蒂固的社会风气可能会对当地人产生负面影响。因此，基层政府应该进行正确引导，通过移民政策宣讲、生产技能培训、致富能人成功经验现身说法等方式，使其改变原有的较为滞后的发展观念，有针对性地安排本地村民与生态移民共同参与生产项目，通过合作在交流交往中增进互信、相互学习，促进熟人社会的形成。政府可以通过吸收生态移民中的能人进入“村两委”使其为生态移民发声，优先扶持生态移民与当地农牧民的合作类项目、优先发展生态移民入党等倾斜政策，使生态移民感受到政府对其的关心爱护，增强其心理认同度，调动生产生活的积极性，从根本上消除移民和当地村民之间的分歧。鼓励生态移民与当地村民通过通婚、结亲等方式尽快融入当地社会。教育移民消除“惜杀惜售”“宗教如影随形”等传统观念，用“活好今生，别等来世”的思想教育移民通过艰苦奋斗过上美好生活。

（四）重视文化教育，扶智与扶志并举

习近平总书记指出：“治贫先治愚，扶贫先扶智。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。”[13]由于受“重来世不重今生”“因果报应”宗教消极思想影响，贫困群众普遍缺乏扩大再生产意识，安于物质和精神双重贫困的生活状态，内生动力明显不适应巩固拓展脱贫成果的艰巨任务，同时贫困群众自身整体素质较低，家庭劳动者就业层次、劳动力素质，受教育程度、现代文化知识储备等存在突出问题。在西藏，一个村庄中的大学生人数和公职人员人数是衡量本村发展状况和富裕程度的重要标志之一，一名大学生就业，其所在家庭就能实现脱贫，而且具有较强的稳定性。尤其是在生态移民村庄，由于原有的教育条件较差，发展教育的积极性不高，大学生属于凤毛麟角，地方政府应优化生态移民安置点幼儿园的配置，从娃娃抓起，从小培养孩子的上学意识，对生态移民中有子女考取大学的家庭进行奖励，树立先进典型，培育重视教育的良好风气，不断提高群众素质。此外，要鼓励年轻人创业或学习一技之长。鉴于近年来西藏大学生就业压力增大的实际，引导、鼓励生态移民子女报考区内外职业技术学院，学会一技之长，使其毕业后能够自力更生。政府部门应该扶持有一技之长的大学生创业，树立典型，吸引更多大学生自主创业。

总之，生态移民搬迁作为“斩掉穷根”、改善迁出地生态环境的一项复杂系统性工程，对政府的治理工作有很高的要求，但搬迁工作不仅仅是政府的任务，也需要全社会的共同努力。林芝市作为西藏最早接受生态移民的地区，积累了丰富的实践经验，也为后续西藏其他地区吸纳生态移民提供了样本，为实现生态移民在“后扶贫时代”可持续发展做出了贡献。

[注 释]

①“深”指贫困程度深，贫困发生率高，为我国全域深度贫困的区域；“后”指基础设施建设相对滞后，甚至有些乡镇冬天由于大雪封山不通公路，有些乡镇由于泥石流等自然灾害长期与外界处于隔绝状态；“难”指群众增收难，群众文化水平低，因病返贫、因灾返贫隐患大，同时仍残存着父系组织“帕措”，保持着血亲复仇和械斗的习俗，社会治理难度大；“弱”指产业对持续增收的支撑能力弱。

②相关数据根据田野调查报告整理所得。

③根据笔者对德吉新村村民SZ（男，藏族，31 岁）的访谈整理而成。