黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构

刘志仁

(西安交通大学 法学院,陕西西安 710049)

引言

公正高效司法是建设法治社会、推进黄河流域生态文明进程的保障。中共十八大以来,生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。中共十九大报告要求“建立人与自然和谐共生的现代化,完善生态文明领域统筹协调机制。”中共二十大报告把“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”作为报告的专章,再次强调生态文明领域的统筹协调、系统治理和协同推进。黄河流域生态环境协同治理是贯彻落实中央有关生态文明建设战略布局的重要举措,为此,2022年10月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了《中华人民共和国黄河保护法》(下称《黄河保护法》),该法于2023年4月1日施行。笔者在参加中国自然资源学会自然资源法分会承办的《黄河保护法(草案)》修改讨论会及多次黄河保护法论坛会议上提出,由于黄河流域生态环境的系统性、整体性和耦合性,与黄河流域内行政区块管理的分割性、科层性和命令性,形成不可避免的现实矛盾和冲突,协同治理是黄河流域生态环境治理的关键。这一观点,得到与会专家的赞同。笔者的相关观点和建议在正式通过的《黄河保护法》中得到多处印证和采纳。黄河流域司法协作正是黄河流域生态环境协同治理对司法提出的新要求,也是司法对黄河流域生态环境协同治理的主动回应。黄河流域司法协作机制的建构是实现司法协作,进而推动协同治理黄河流域生态环境的基石和保障。

一、黄河流域生态环境协同治理司法协作的理论基础与法律溯源

(一)黄河流域生态环境协同治理司法协作理论基础

在生产力发展过程中,人类在与自然的关系认识上不断地提高。1872 年,恩格斯在《论权威》中指出,由于人类生产实践活动引起人与自然关系的变化,“如果说人靠科学和创造性天才征服了自然力,那么自然力也对人进行报复”,提出了自然力的“报复”问题。(1)《马克思恩格斯选集》(第 3 卷),人民出版社1995 年版,第 225 页。恩格斯生态整体主义自然价值观将人、自然和社会视为生态系统整体,认为生态系统本身是自然存在的最高目的且拥有最高价值。(2)李映红、赵笛:《恩格斯生态整体主义自然价值观探析》,载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第6期。恩格斯生态整体主义是人与自然生命共同体的理论基石,是黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建的法理依据。生态整体主义兴盛于全球生态危机和环境保护运动时期,是在20世纪逐渐形成的系统性理论。在当代,习近平生态文明思想不仅关注人类认识和改造自然中的一般规律,还以当代工业文明和科学技术发展现状及其历史趋势为研究对象,所要揭示的是工业文明社会发展到一定阶段后如何建设人与自然和谐共生的现代化社会运行的特殊规律。“人与自然是生命共同体”是习近平生态文明思想的核心要义。 作为黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建的法理依据,生态整体主义主张人类作为自然界的众多存在物之一,在满足自身生存、发展所需时,应考虑和关怀人类所依赖的自然,使整个生态系统处于和谐、稳定、平衡的状态,不对自然的系统性、整体性造成破坏。(3)参见高明侠:《我国流域水空间管理的立法完善》,载《江西社会科学》2013年第12期。生态整体主义的产生是人类中心主义向生态中心主义跨越的具体表现,也是由经济导向转变为生态导向的反映。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制中的不同要素之间互相依存、不可分割,应将流域中的多种生态要素进行统筹考量,保障黄河流域司法协作的合法性与合理性。(4)参见岳树梅、王蒙:《公众参与黄河流域生态保护的缺漏及改进》,载《人民黄河》2021年第4期。人作为生态环境要素在司法协作机制中兼具主体、客体双重身份,享有司法权利,承担司法义务。生态整体主义在黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建中体现在多个层面。第一,黄河流域生态环境协同治理司法责任追究目标应追求黄河流域生态环境的系统性,司法主体应在要求违法犯罪者承担传统法律责任的基础上,责令其履行生态环境的修复责任,实现黄河流域生态环境整体利益的系统维护与永续发展。第二,黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建应注重行政区域之间的协作性。黄河流域是一个生态整体,违法犯罪行为造成的环境损害往往不局限于单一行政区域,不同行政区域的司法机关应进一步加强协作,维护黄河流域整体生态权益。第三,黄河流域司法协作应遵循生态环境整体性保护要求,突破原有民事、刑事、行政案件分类的掣肘,创新多层次法律责任承担方式,实现黄河流域生态环境的整体司法治理。习近平总书记多次明确提出生态文明建设的第一原则是人与自然和谐共生。生态整体主义为人与自然的和谐共生提供了重要的哲学基础,为黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建奠定了理论基石。

(二)黄河流域生态环境协同治理司法协作的国家层面法律溯源

司法协作机制是实现黄河流域生态环境协同治理法治化的重要保障,法律法规是司法协作机制得以构建的权威依据。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制立足于科学完备的法律制度。随着生态文明的推进,黄河流域生态环境协同治理司法协作的全国性法律不断完善,但问题依然突出。

我国黄河流域生态环境协同治理司法协作机制法律采用分散式单项立法模式,即以《环境保护法》为中心对环境保护与资源开发司法协作机制进行原则性规定,以专门性法律对黄河流域司法协作机制进行立法规制。目前有30多部涉及流域生态环境资源治理司法协作机制的法律,主要存在于《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等水资源管理法律以及《黄河保护法(草案)》《长江保护法》等流域综合性法律。《水法》规定“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的,可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”(5)参见《水法》第57条。为司法部门与政府相关部门对于流域内水事纠纷实行司法协作统筹监管、生态环境协同治理提供了基本的法律依据。《防洪法》规定“截留、挪用防洪、救灾资金和物资,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”(6)参见《防洪法》第62条。防洪管理中司法部门承担兜底性责任。《水污染防治法》规定“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。”(7)参见《水污染防治法》第97条。基本明确了水污染防治中行政部门与司法机关的生态环境协同治理模式。2020年10月,中共中央国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出“黄河流域各省区经济联系度不高,分工协作意识不强,亟需发展高度协同发展机制,加强黄河流域司法协作体系建设。”(8)参见《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》第3节。《黄河保护法》规定“国家加强黄河流域司法保障建设,组织开展黄河流域司法协作,推进行政执法机关与司法机关协同配合,鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务。”(9)参见《黄河保护法》第87条。

(三)黄河流域生态环境协同治理司法协作国家层面的法律评析

第一,当前流域司法协作机制的相关法律规定抽象性较强,缺乏操作性。不同的流域因其环境要素不同而呈现出不同的生态特征,全国性法律规定的司法协作机制很难有效解决特定流域生态环境协同治理运行不畅问题。第二,现行水资源管理法律针对司法协作机制作出的原则性规定,调整领域相对较为单一、分散,很难适应黄河流域具有整体性、复杂性和超大规模性等特点,(10)参见肖融、柯坚:《〈黄河保护法〉制定背景下流域宏观生态调控机制建构》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2022年第2期。其司法协作机制的构建与运行在实践中会出现碎片化和低效性。第三,《黄河保护法》作为综合性流域法律已颁布,但从其现在的规定看,仍然缺乏对于黄河流域生态环境协同治理司法协作机制制度性安排的具体规定。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制具有主体跨地域、客体要素复杂、案件证据收集困难、裁判周期较长等特点,分散在各专门法律中的黄河流域司法协作机制实体性法律规定并不能满足黄河流域生态环境协同治理对于司法资源的高度需求,亟需一部法律将黄河流域生态环境协同治理司法协作制度体系化制度化。第四,我国黄河流域生态环境协同治理司法协作程序性立法滞后。国家已颁布了《长江保护法》《黄河保护法》两部综合性流域法律,流域司法协作机制作为推进黄河流域生态文明的重要路径,还没有国家层面的法律制度做出具体安排。这会导致地方司法协作机制程序运行缺少上位法支持,不利于沿黄河各省司法部门依照法律规定行使职权以保证黄河流域生态环境保护案件裁判的协调与统一。第五,黄河流域司法协作机制运行中,专门性的流域司法缺位。我国尚未设立专门性流域生态环境法院,黄河流域生态环境犯罪案件一般交由本地区法院环保法庭进行审理裁决。在这种审判模式下,流域司法案件的责任追究与地方政府政绩的关联度较高,易受到地方保护主义的影响。从黄河流域的司法实践看,几乎每一类违法行为的发生,都涉及到上下游、左右岸以及区域和流域的关系问题,地方司法机关处理起来总是面临着地方保护干扰与法制统一的难题(11)参见孙佑海:《黄河流域生态环境违法行为司法应对之道》,载《环境保护》2020年第Z1期。,流域司法的公正性与权威性很难维护。第六,黄河流域司法协作机制运行中,政府部门与司法机关衔接环节的法律规定不严密。黄河流域生态环境违法犯罪案件一般先由行政机关介入进行执法程序,待调查清楚案件事实达到犯罪程度后由司法机关介入。司法机关与行政部门之间的衔接协作是否顺畅合理直接影响司法协作机制运行效率。我国黄河流域法律法规在行政部门与司法机关之间的工作衔接与证据移交机制的建立方面并不完善,致使许多本应进入司法程序的黄河流域生态环境违法犯罪案件未进入司法程序,本应移交的证据因机制不健全未进行移交致使证据链不完整,最终导致法院的漏判错判,直接危害到流域司法的公正与权威。第七,黄河流域司法协作机制运行过程中,相关专业司法队伍建设的法律规定缺位。黄河流域生态环境协同治理包含生态环境、资源利用、社会经济等多个要素,相关案件的复合性、专业性使得流域司法协作机制跨地域运行相较于一般民事、行政、刑事的运行难度更大,对司法参与人员的专业素养要求更高。目前,我国司法系统中具有流域生态环境保护的专业性、复合型司法人才较少且分布不均,流域司法协作队伍的建设无法满足黄河流域司法的实践需求,亟需完善流域司法专业性、复合人才培养的相关规定。

二、黄河流域生态环境协同治理地方性司法协作的镜鉴

2020年7月,《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》提出,要“充分发挥审判职能,为黄河流域生态保护和高质量发展提供公正高效的司法服务与保障。”(12)《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》(2020年)第1页。顶层设计的不断完善,为治理黄河百年大计提供了新的机遇与挑战。(13)参见何文盛、岳晓:《黄河流域高质量发展中的跨区域政府协同治理》,载《水利发展研究》2021年第2期。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制建构的目的是推进流域司法制度向专业化、协同化方向转型,实现黄河流域司法协作的科学化与制度化。其内涵是以黄河流域司法协作为方向,以专业化司法裁判为目标,建立多类型司法机构协作方式的司法协作体系,以专业化的司法裁判保障黄河流域生态环境与高质量发展统筹推进,实现黄河流域生态环境协同治理法治化的全面建设。在黄河流域生态保护和高质量发展的大背景下,应大力加强黄河流域司法协作机制建设,建立健全流域内司法联动机制。探析黄河流域内较为典型的河南省、山东省地方司法协作实践运行状况,对于构建黄河流域生态环境协同治理司法协作机制尤为重要。

(一)河南省黄河流域生态环境协同治理司法协作实践镜鉴

河南省作为黄河流域中下游分界点所在地与黄河水利委员会所在地,其司法协作实践对于黄河流域生态环境协同治理司法协作机制建设具有示范性作用。为实现黄河流域生态环境司法协作机制高效运行,2020年8月10日,河南省高级人民法院印发《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》,决定由郑州铁路运输两级法院对于豫西、豫北9市的44个区县、7个开发区所属的黄河流域范围内的环境资源民事、刑事、行政案件及公益诉讼案件进行统筹管辖。为配合河南省高级人民法院这一规定,河南省人民检察院随后发布了《关于实行省内黄河流域环境资源刑事案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源检察公益诉讼案件集中管辖的规定》,河南省黄河流域司法协作机制实践呈现出以下可借鉴之处:第一,自上而下实行司法协作制度化。由河南省高级人民法院和检察院进行黄河流域环境资源案件统筹管辖,河南省黄河流域生态环境协同治理司法协作机制呈现出以省级两院的司法文件为指导,自上而下进行改革的特点。第二,从公众环境根本利益出发进行司法协作机制设计。由郑州铁路运输两级法院对河南省黄河流域环境资源案件进行统管,切合黄河流域生态环境案件系统性、复合性、规模性的特点,体现了地方司法捍卫黄河流域公众环境利益的精神。

(二)山东省黄河流域生态环境协同治理司法协作实践镜鉴

山东省位于黄河流域下游,黄河山东段全长628km,于垦利县汇入渤海。其河道上宽下窄,水流速度逐渐增加,泥沙大量淤积,河道增高,形成典型的“地上悬河”。黄河水是山东省最主要的用水资源,年均供水约70亿m3,受水范围包括山东省沿黄9市、胶东半岛等地区。(14)参见高博文:《新形势下山东黄河供水面临的问题与对策》,载《山东水利》2021年第11期。山东省黄河流域司法协作机制实践对于研究黄河流域地方司法协作机制具有重要意义。2020年8月,山东省滨州市滨城区、邹平市、惠民县、博兴县、开发区五家黄河沿线法院签订了《黄河流域生态保护司法协作机制框架协议》,提出五区(县)法院构建流域司法协作机制,通过实行黄河流域环境案件集中管辖、多地多单位审执协作,实现司法信息共享,保证黄河流域(滨州段)环境资源案件的审判质量。并设立黄河水利风景区环境资源审判巡回法庭及司法修复基地,开创了黄河流域生态环境协同治理司法协作机制新局面。此外,山东省高级人民法学院和黄河河务局联合印发《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》,提到要进一步加强执法与司法衔接机制,由人民法院在黄河河务局设置法官工作室,加强流域管理部门与司法部门的对接,并要求建立黄河流域民事、刑事、行政案件“三合一”审判机制,实现黄河流域案件统一管辖。山东省黄河流域司法协作机制实践体现出以下可借鉴之处:第一,重视司法裁判与生态环境修复的协同。《黄河流域生态保护司法协作机制框架协议》和《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》明确提出,建立黄河生态环境司法修复基地,由黄河河务局牵头成立生态环境修复评估小组,负责修复的监督。既重视黄河流域案件的公正裁判,又强化环境修复实效,多层次推进实现黄河流域大保护、大治理。第二,强调行政与司法的协同。黄河流域生态环境协同治理司法协作不只是司法系统一家之事,山东省司法协作机制克服职权主义的弊端,加强了司法部门和流域管理部门的深度协作。

(三)黄河流域生态环境协同治理地方司法协作的短板

黄河流域是中华文明的主要发祥地,维系着流域内社会稳定与发展。(15)参见胡德胜、许胜晴、归帆:《黄河流域自然保护地管理体制机制的立法规制》,载《中国软科学》2021年第11期。近年来,河南、山东两省通过完善黄河流域司法协作机制,司法生态环境协同治理成效显著,生态环境状况得到了很大改善。两省司法协作机制实践取得了一定效果,但仍存在一些问题:第一,司法协作机制运行实践中,专门法院对黄河流域环境资源案件的统筹管辖缺乏上位法依据。2012年最高人民法院发布的《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》将铁路运输法院的管辖范围限定为3种刑事案件及11种民事案件,其中并不包括对于黄河流域生态保护案件的管辖权,河南省这种由铁路运输法院对于黄河流域环境资源案件进行统筹管辖的模式缺乏上位法支持。第二,司法协作机制忽视行政与司法协同配套制度支持。河南省人民检察院《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》对铁路运输法院管辖范围进行了明确规定,但司法作为依法治国的重要环节,其与立法、执法等治理环节的有效衔接直接决定了法治体系的整体建设成效。河南省目前还未出台生态立法、行政执法与流域司法的配套衔接制度规定,使得黄河流域生态环境协同治理司法协作机制实践成效大打折扣。第三,司法协作机制运行缺乏专业化司法资源支持。由于河南地方铁路运输法院的管辖范围仅限于铁路运输相关的民事、刑事案件,对于黄河流域环境侵权、公益诉讼等案件,该院法官专业化程度较低、裁判经验匮乏,不利于实现黄河流域生态环境案件裁判的公正与权威。第四,司法协作机制参与主体及其参与方式的规定缺乏操作性。山东省《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》提出,应统筹黄河流域生态保护司法需求,实现黄河流域环境污染、生态破坏案件集中管辖,但并未明确由哪一级哪类法院进行管辖,规定无法进行实践操作。第五,忽视流域司法协作机制实践中公众的参与。公众、企业作为黄河流域司法协作机制运行的直接受益者和责任者,有权对黄河流域司法协作机制进行全过程参与监督,可山东省《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》只提到“探索建立黄河河务局工作人员参与涉黄河案件陪审制度,会同司法行政机关选定黄河管理系统人民陪审员。”将黄河流域生态环境案件人民陪审员选择范围局限于黄河管理系统,忽视了公众参与流域司法协作。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制改革具有多层次性和复杂性,广泛的司法信息共享和披露,使公众拥有表达观点和关切的渠道,这对于黄河流域司法形成有效的监督和制约,维护司法公正具有积极的推动作用。

河南和山东两省司法系统对于黄河流域生态环境案件统筹管辖是我国黄河流域生态环境协同治理司法协作机制运行的重要尝试,虽然仍有不足之处,但对于黄河流域其他省份司法协作体系的建立健全具有重要示范作用,也是切实增进流域的整体利益、确保黄河治理稳定与可持续的关键。(16)参见李萌:《黄河流域生态环境区域协同治理需要新思路》,载《中国发展观察》2020年第Z8期。黄河流域司法协作是黄河流域生态环境协同治理法治化在司法实践领域的具体应用,其前提是:第一,合法性是黄河流域生态环境协同治理司法协作的基本依据。流域司法程序中,参与主体对于法律法规权威性的认可和服从是司法协作作为黄河流域生态环境协同治理的兜底环节和高效运行的重要前提,既包括司法机关对权威法律法规的遵从与裁量,又涵盖司法案件参与者对公正司法的高度认同感。第二,责任性是黄河流域生态环境协同治理司法协作构建的关键。黄河流域生态环境协同治理司法责任追究是司法主体维护流域司法公正权威的重要保障。黄河流域生态环境协同治理司法协作运行过程中,司法裁判人员、司法辅助人员行使国家司法权力应于法有据,徇私枉法致使公众生态环境权益受损,应有法律追究机制。第三,公众性是黄河流域生态环境协同治理司法协作构建的重要组成部分。黄河流域生态环境协同治理司法协作运行应充分保障企业、公民、社会团体等主体的参与权。公众对于黄河流域司法协作实践成效享有宪法上的知情权、参与权和监督权。在黄河流域生态环境协同治理司法协作实践过程中,公众参与既能提高司法决策的科学性,又能强化公众对于黄河流域生态保护与高质量发展的社会意识,还能提升公民对于政策、法规的理解和支持度,减少流域生态环境保护法与公众环境道德意识在黄河流域司法协作运行中的矛盾与冲突,实现黄河流域生态环境协同治理法治化的善治目标。

三、建立和完善黄河流域生态环境协同治理的司法协作机制

建立与完善黄河流域司法协作机制,依法治河,依法兴水,是延续和复兴华夏文明的重要保障(17)参见吴浓娣、刘定湘:《〈黄河法〉的功能定位及立法关键》,载《人民黄河》2020年第8期。。司法协作机制完善对于黄河流域生态环境协同治理具有底线保障作用,是生态环境协同治理法治化有序运行的兜底环节。从司法协作理念的重塑、司法协作机制法律依据的健全、司法行政规划的统一、司法机构的设置四个维度对黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建是实现黄河流域生态保护与高质量发展的应然选择。

(一)黄河流域生态环境协同治理司法协作理念的重塑

黄河流域生态环境协同治理司法协作机制改革应当充分体现黄河流域生态、政治、经济、社会、文化的融合发展,(18)参见方印、李杰:《〈黄河法〉制度体系设计论纲》,载《人民黄河》2021年第11期。以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导,保障黄河流域生态环境协同治理符合依法治国的大方向。建议从以下三个层面推进黄河流域生态环境协同治理司法协作理念的重塑。第一,黄河流域司法协作理念重塑应遵循流域的整体性、系统性,树立以流域为单位进行司法协作机制改革的生态理念。黄河流域横跨九个省(自治区)、涵盖多种生态要素、覆盖多种权利主体,目前流域内通常采用的以行政区域为单位的审判模式,存在着判案标准不统一、法官认知水平差异大、处罚力度不相同的问题,削弱了黄河流域司法的协作性。应树立以流域为单位的系统性黄河流域司法协作思维,协调好黄河流域上下游各省(自治区)生态环境案件裁判司法资源,保证流域内案件判决标准的一致性,提高司法协作机制运行效率。第二,黄河流域司法协作理念重塑应遵循“绿水青山就是金山银山”的生态理念。黄河流域司法协作机制应在习近平生态文明思想的指导下,注重生态系统与社会经济的协同发展,如此不仅能够保障生产力的发展还能将黄河流域自然生态优势合理地转化为社会经济优势。经济的发展必须遵循自然规律和社会规律,破坏黄河流域生态环境的经济发展实际上是透支了社会进步的潜力,严重情况下甚至会危及物种的生存。在黄河流域司法协作理念重塑中需要将生态环境作为依托,以实现社会经济长久发展。第三,黄河流域司法协作理念重塑应该遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。黄河流域司法协作机制实践应注重加强对公民、企业自主创新的支持与宣传,充分挖掘社会资本潜力,以公众生态权益为导向进行全流域的生态环境协同治理。协调与发展是黄河流域司法协作机制改革的重要指导,在流域范围内统一全面协调司法资源,能够有效缓解司法机关与公众、社会与环境之间的矛盾。遵循绿色理念,将生态环境协同治理理念作为经济发展与环境保护的平衡点,在进行经济建设的同时考量生态环境的承受能力,实现社会经济的绿色发展。秉持开放的理念从黄河流域生态环境协同治理司法协作机制实践着手,加强黄河流域内不同行政区域流域司法协作理念重塑经验的共享,共同进步、深化发展,克服流域司法协作实践中的地缘主义弊端,增强流域司法的联动性。

(二)黄河流域生态环境协同治理司法协作法律及其制度体系的健全

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中强调:“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”。黄河流域生态环境协同治理是以水资源保护、利用、开发为中心,与土壤治理、有害气体防治、野生动植物保护相联系,流域内经济社会发展、人口变化趋势、文化多样性互相影响的一个完整的治理体系。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制参与主体具有多元性,包括司法机关、政府部门、相关企业及公众。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的制度体系应构建以流域司法机关跨地域协作为主要内容,以司法公众参与平台为补充,以行政与司法衔接为配套的司法协作制度体系。传统的水资源管理法律如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》的客体均为水资源,法律规制内容具有单一性,只限于水资源管理的某一环节。黄河流域涵盖多种生态要素,互相联系、互相影响、互相制约,任何一个要素的缺失都会导致流域这个生态系统出现失衡。目前,我国以环境要素为规制对象、客体单一的水资源管理专项性法律中的司法协作机制规定并不能对蕴含相互联系的多个环境要素的黄河流域生态系统施以应有的司法保护。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制法律应该突破目前环境资源立法客体单一的固有模式,以黄河流域高质量发展为根本诉求,将司法协作管辖范围适度扩展到土壤、大气、野生动植物等与水资源息息相关的生态环境要素。司法协作规划设计与国土空间规划、国民经济规划相协调,形成一部以保护水资源、水生态、水环境为主线,涵盖流域内土地管理、土壤保护、大气排放、野生动植物保护区设置等要素的司法协作制度体系,作为黄河流域生态环境协同治理司法协作机制改革的根本法律遵循。良法是善治之前提,应从多个层次完善黄河流域生态环境协同治理司法协作机制法律规定。第一,因地制宜完善黄河流域生态环境协同治理司法协作机制程序性法律规定。法律应明确界定黄河流域司法协作机制中司法机关、政府部门、公众企业等主体的权责边界,以《黄河保护法》即将问世为契机,为黄河流域生态环境协同治理司法协作路径提供综合性、权威性的程序性法律安排。第二,针对黄河流域司法协作机制配套制度进行专项立法。在立法层面针对流域生态环境协同治理司法协作实践中出现的证据移交不及时、公众参与程度不足等问题出台配套制度,完善黄河流域司法协作机制制度体系。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制是生态文明建设与依法治国相结合的重要环节,应将黄河流域生态环境协同治理司法协作机制法律规定融入流域生态环境协同治理法律体系,实现黄河流域生态环境协同治理的全面法治化。

(三)黄河流域生态环境协同治理司法行政发展规划的统一

2021年9月,司法部印发《“十四五”司法行政事业发展规划》,这是党和国家机构编制的首部关于司法行政事业发展的整体性规划。黄河流域生态环境协同治理法治化司法行政规划应以习近平总书记关于生态文明建设的重要讲话精神为指引,在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的基础上,构建责任明确、规划专业、监督严格的黄河流域司法行政发展规划,为黄河流域生态环境与实现资源的永续利用提供保障。黄河流域司法行政发展规划是以黄河流域司法实践经验为基础,以案件高效裁判为中心的与社会经济发展相协调的长远规划。通过司法行政发展规划进行司法优化是提升黄河流域司法实效的重要环节。第一,流域司法行政发展规划应充分协调本地区国土空间规划、国民经济规划,在规划阶段解决司法协作机制实践中司法机关与行政部门的衔接问题。第二,明确黄河流域司法行政发展规划的法律地位,理顺不同规划间的逻辑关系,根据司法协作机制运行状况与全面发展情况及时对规划进行反馈与修正。第三,在现有监管机制的基础上,加强对黄河流域司法行政发展规划实施情况的监管力度。引入专业第三方监管机构,构建公众监管平台,定期对规划实施效果进行检查,保证公众知情权与监管权的实现。

(四)黄河流域生态环境协同治理司法机构的调整与设置

中共十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,中共十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。深化黄河流域司法协作机制改革,需破除司法机关自身设置及运行体系存在的桎梏,走流域环境司法的专门化道路。(19)参见李景豹:《论黄河流域生态环境的司法协同治理》,载《青海社会科学》2020年第6期。构建跨行政区划流域司法机关是破解黄河流域生态环境协同治理司法协作机制困境的重要环节。司法协作机制是推动黄河流域生态环境协同治理法治化的重要抓手(20)参见谢海燕:《黄河流域生态保护和高质量发展体制机制探讨》,载《中国经贸导刊(中)》2020年第11期。,以黄河流域为单位设立综合性流域司法机关能够提升黄河流域司法专业化水平,实现流域司法资源的高效配置,克服流域生态环境协同治理与现有司法体系的固有矛盾,有效解决地方保护主义和条块管理的行政模式带来的权责不清的问题。根据黄河流域上中下游生态环境特点,通过设立专门司法机构、跨区立案、巡回审判等司法协作配套机制,维护全流域生态环境案件裁判的整体性与一致性,促进黄河流域生态环境协同司法保护。(21)参见胡道才:《司法助力黄河流域生态保护和高质量发展》,载《中国应用法学》2021年第6期。以黄河流域为单位设立综合性流域司法机关能够统一案件判决标准、有效整合司法资源、完善行政与司法的衔接机制与证据移交机制,深化环境司法体系的建构,实现司法裁判的专项化,提高司法协作机制运行效率。建议从以下三个层面进行黄河流域生态环境协同治理司法机关设置。第一,设立黄河流域综合性法院,实现流域案件集中管辖。以黄河流域综合性法院为中心,与专门法院、环境法庭、流域管理机构及政府行政部门之间建立新型的司法协作机制,提高黄河流域司法效率。第二,构建有效的黄河流域生态环境违法犯罪协同查处机制。司法的普遍原则是“不告不理”,但环境损害案件往往只是损害生态环境利益本身的特征,导致部分黄河流域生态环境违法犯罪案件缺少起诉主体,犯罪分子逃避承担其理应承担的法律责任。黄河流域生态环境违法犯罪案件通常是首先由水资源政府管理部门进行查处,然后由其根据案件情况决定是否进入司法系统,这种案件查处模式并不利于提高黄河流域司法协作机制运行效率。司法机关应牵头与相关行政执法机关创新衔接方式、拓宽沟通渠道,积极深化司法与行政执法协调与合作。(22)参见韩康宁:《从“协作”到“协同”:黄河流域环境司法治理的进路》,载《河北环境工程学院学报》2022年第1期。在黄河流域生态环境犯罪查处阶段,法院可借鉴山东省派驻基层司法联络室的方式与流域行政管理机构共同组建流域案件裁判队伍,共同进行流域违法犯罪证据的查处。第三,提升黄河流域生态环境治理司法协作参与人员专业化水平。黄河流域生态环境协同治理司法协作不仅要求司法参与人员具备一定的法律素养和专业法律知识,还要求司法参与人员具备生态环境保护专业知识。在现有司法资源的基础上,拓宽人才培养渠道,与高校、环保组织共同培养具有流域生态环境保护专业知识与法律专业的复合型人才,为推动黄河流域司法协作组建专门的队伍。第四,积极探索建设黄河流域内行政区生态环境治理司法协作平台,充分利用目前成熟的司法资源。例如,山东省滨州市的五区(县)法院构建流域司法协作机制,2020年6月,陕西省韩城市法院与山西省河津市法院,联合签订了《韩城-河津法院区域司法协作备忘录》,建立黄河流域司法协作平台就黄河流域生态保护涉及的诉源治理、诉讼服务、审判执行、智慧法庭等多个方面开展跨区域协作,着力构建全方位、多领域、深层次的法院间协作模式。(23)参见李宏伟:《以司法协作选择创新助推黄河流域生态保护》,载《公民与法(综合版)》2021年第11期。通过建立健全区域司法协作机制,提升黄河流域生态环境协同治理的稳定性、持续性和高效性。(24)参见周伟:《黄河流域生态保护地方政府协同治理的内涵意蕴、应然逻辑及实现机制》,载《宁夏社会科学》2021年第1期。

结语

黄河流域生态环境治理是中国生态文明建设战略布局的重要内容,也是全球人类环境命运共同体下促进人与自然和谐共生的重要组成部分。尊重、顺应和保护自然,首先要尊重、顺应生态环境系统的整体性和耦合性等客观规律。协同治理是治理主体主观意识对生态客观规律的积极回应。黄河流域生态环境协同治理具有重大的现实意义。协同治理不能停留在模式和理念层面,更不应喊口号搞形式和开会走过场。为防止协而不同的分割管理取代协同治理,黄河流域生态环境协同治理需要法治化,司法是最后保障。司法协作是黄河流域生态环境协同治理在司法领域的要求。传统的司法协作模式很难适应黄河流域生态环境协同治理的法治化运行,需要顺应生态环境的客观规律,以习近平生态文明思想和习近平法治思想为理论基础,着眼黄河流域生态环境协同治理法治化建设的司法协作保障,从司法协作理念的重塑、司法协作法律及制度体系的健全、司法行政发展规划的统一、司法机关的系统调配等层面构建新型、全面、统一和权威高效的黄河流域司法协作机制。