领导干部如何提高创造性执行能力

文_赖先进

“一分部署、九分落实。”高效的落实与执行能力在国家治理现代化建设中占据重要的地位。作为我国国家权力的执行机关，政府是国家治理体系的主要执行者，必须更加重视执行能力建设。习近平总书记在党的二十届一中全会上明确指出：“要因地制宜、因时制宜，紧密结合各自实际，开动脑筋、主动作为、大胆作为，创造性开展工作，真正让党中央决策部署落地见效，坚决克服空喊口号、机械执行、消极应付等不良倾向。”2023年3月，李强总理在出席记者会谈到政府自身建设时强调要提高创造性执行能力。创造性执行能力概念一经提出，备受理论界和社会关注。什么是创造性执行能力？提高创造性执行能力面临哪些问题？如何提高创造性执行能力？运用公共管理学科基本理论，结合政府执行能力建设实际，本文尝试对提高创造性执行能力进行初步分析与思考。

一、创造性执行能力是政府执行力建设的高级形态

任何组织的发展都离不开强有力的执行。公共组织（党政机关、事业单位、社会组织等）、企业组织通过科学决策确定目标任务后，高效的执行是目标任务落地的关键。执行力是组织实现决策目标、完成任务的能力。创造性执行能力（简称创造性执行力）就是在行政执行、政策执行、制度执行等公共执行过程中，执行者充分发挥主观能动性，创造性地把目标任务转化为执行行动的能力。不同于一般性的执行能力，创造性执行力是政府执行力建设的高级形态，具有事半功倍的高效执行属性。

创造性执行力是主动作为的积极执行。执行者的执行心态直接影响执行效果。积极的执行心态是创造性执行的起点和基础。积极的执行心态产生积极的执行效果；消极的执行心态势必会滋生象征性执行、拖延执行等低效执行现象。创造性内在蕴含积极性、主动性，创造性执行蕴含的内在属性也是执行者内在的执行积极性与主动性。这就要求执行者在执行过程中积极担当、勇于作为，主动发现和解决执行面临的问题。当前，一些领导干部在执行上被动执行多、主动执行少；被动应付多、主动创新少，推进创造性执行的积极性、主动性相对不足。从创造性执行的主动性属性看，提高创造性执行力要求执行者在执行心态上强化自动自觉，提高执行的积极性和主动性，变被动执行为积极主动执行。

创造性执行力是强调结果导向的落地执行。过程与结果是评价管理活动、执行活动的两个基本理论维度。创造性的执行，究竟是强调过程导向还是结果导向？过程导向视角下，组织执行力建设比较重视过程控制，要求执行者严格按照决策方案实施。结果导向视角下，组织执行力建设重视结果评价，即在既定决策目标任务之下，给予执行者一定的执行空间，最终以执行绩效评价执行活动。创造性执行力要求执行产生“执行力”，明显体现出更加注重结果导向的属性。邓小平曾指出：“领导干部的责任，就是要把中央的指示，上级的指示和本单位的实际情况结合起来，解决问题，不能当‘收发室’，简单地照抄照转。”当前，一些领导干部对于执行活动过于强调过程控制。过程控制执行模式与形式主义、官僚主义叠加后，必然容易产生以文件落实文件、以会议落实会议等重形式、轻效果的低效执行现象。从结果导向属性看，提高创造性执行力要求执行者围绕战略目标，不循规蹈矩、不当“收发室”，创新执行方法与路径，注重执行结果与落地效果。

创造性执行力是结合实际的科学执行。在任何的大型组织中，执行目标的层次性、执行对象情况的差异性、执行环境的动态性等因素决定了执行活动需要正确处理普遍性与特殊性之间的关系。执行活动只有通过科学的执行转化，才能有效实现上级执行要求的本地化、具体化。尤其是在大型组织中，执行转化的缺失容易让好的政策、决策陷入机械式执行困境。机械式执行虽然表面上体现和落实了执行要求，但其过度强调执行的普遍性，忽视了执行的特殊性，不适合大规模、超大规模治理体系的高效科学执行。作为超大规模国家，我国许多政府执行活动都具有跨层级、跨领域、跨地区的复杂特征。跨层级、跨领域、跨地区存在的信息不对称、情况差异等因素决定着创造性执行活动必须更加注重处理好普遍性和特殊性的关系。当前，一些领导干部对上级的普遍性政策要求消化吸收不足，照本宣科式、教条主义式、“一刀切”式等非科学化执行现象时有发生。从创造性执行需要结合实际的属性看，推进创造性执行要求执行活动紧密结合本地区、本部门实际，以具体性、科学性体现创造性，让执行更接“地气”。

创造性执行力是不偏向、不走样的执行。高效的执行活动需要正确处理原则性与灵活性的关系，在原则性下体现灵活性、灵活性中坚持原则性。创造性执行力虽然强调执行过程和方式的创造性、灵活性，但从根本上维护和体现原则性、确保执行不出偏差、不走样是创造性执行能力的核心追求。从这个角度上看，创造性执行力属于坚决执行、有效执行的理论范畴，偏向、走样的执行不是创造性执行。因此，提高创造性执行力必须始终体现原则性，否则就容易跑偏走样成为变通性执行，陷入“上有政策、下有对策”的执行困境。创造性执行力如缺乏原则性就容易成为执行打折扣、搞变通的代名词。

创造性执行力是追求效率的高效执行。与非创造性执行活动相比，创造性执行还体现为执行具备高效率特征。从执行效率上看，创造性执行力属于执行活动中效率最高的形态。第一，从时间效率看，创造性执行力要确保及时执行。没有高效率就没有创造性执行力，低效的拖延执行显然不是创造性执行。提高创造性执行力要求改变执行“躺平”心态，树立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的理念，大力发扬“马上就办”的精神，强化执行速度、加快落实节奏，确保创造性执行力等于高效执行力。第二，从投入产出效率看，创造性执行需要追求低投入、高产出，实现执行效率（产出与投入之比）的最大化。马克思“廉价政府”理论主张政府建设既要确保政府廉洁，也要降低和控制行政成本。提高创造性执行力，要求执行者在创造性执行过程中增强执行成本意识、廉洁意识，防控行政执行过程可能发生的贪腐风险、行政权力异化风险，避免执行“乱作为”造成的行政资源浪费。

二、提高创造性执行能力面临的主要问题

适用创造性执行的应用场景模糊。原则性与灵活性是创造性执行面临的一对基本矛盾。创造性执行并非突破原则性的政策变通，而是在遵循原则性基础上的灵活性执行。哪些事项、符合哪些条件、哪些情景是遵循原则性基础上的灵活性执行？弄清这些问题是推进创造性执行的前提条件。在我国全面建设社会主义现代化国家进程中，执行活动类型多样、范围广泛，执行对原则性、灵活性要求也各异。总体来看，在全面从严治党和建设法治政府的背景下，强调原则性，确保严格执行、从严执行是当前政府执行的总基调。分领域看，原则性与灵活性的侧重点也存在领域差异。区别于政治领域的执行活动，经济社会发展领域的执行活动应该体现更强的灵活性。但是，一些地方和部门把严的基调简单泛化为所有领域执行活动照搬照抄，甚至在各层级搞执行“上下一般粗”，创造性执行的领域和层级应用场景出现模糊，创造性执行行为的操作和应用空间不明确。

技术判断优先的工作惯性制约创造性执行。

李强总理指出：“各级政府部门和公务人员，都要有服务意识、发展意识，特别是在履行审批、管理职能时，不能光踩刹车、不踩油门；不能尽设路障、不设路标；凡事要多作‘应不应该办’的价值判断，不能简单地只作‘可不可以办’的技术判断。”以价值判断与技术判断为代表的“两个判断”是政府工作人员、公共管理者做到高效执行、创造性执行的基本要素。管理学理论也认为：在组织向目标迈进的初期，管理与决策主要以事实判断为主；随着组织逐步向最终的目标逼近，管理与决策的事实判断比重会越来越小、价值判断比重会越来越大。结合当前我国现代化建设和政府治理现代化建设实际看，我国已实现第一个百年目标，正迈向实现第二个百年奋斗目标的新征程，价值判断在政府执行中的比重必然会越来越大。当前，地方和基层政府一些工作人员在执行过程中过多强调法律、经济、规划等技术判断，执行活动的价值判断相对不足，个体执行能力没能更好地转化成创造性执行力。之所以产生技术判断优先于价值判断的非创造性执行，主要原因有：执行人员存在对以往“以技术判断为主”执行的习惯性“路径依赖”，缺乏对执行事项的分类对待、时间性的动态区分；审批与监管流程设计过程侧重于技术链条、技术把关，缺少体现价值判断的链条和环节设计；配套机制不完善，存在创造性执行的激励不相容现象。比如，执行人员的创造性执行行为供给与机构整体的创造性执行需求存在激励不相容；下级执行人员的创造性执行行为供给与上级的创造性执行需求存在激励不相容等。

实施创造性执行的方法与能力相对欠缺。毛泽东谈到工作任务与工作方法的关系时曾指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”方法是创造性执行实现的关键要素。没有创造性的方法，就没有创造性执行力。面对经济社会发展新情况新问题，一些政府工作人员面临本领恐慌，陷入“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的困境，实施创造性执行的方法与能力缺乏。习近平总书记在中央党校建校90周年庆祝大会暨2023年春季学期开学典礼上的讲话中指出：“现在的领导干部学历都比较高，很多人有博士、硕士学位，但仍然存在‘本领恐慌’、能力不足的问题。”一些领导干部在官僚主义、形式主义的影响下，片面套用上级文件、上级会议、上级讲话，“只唯上不唯实”，欠缺紧密联系实际的创造性执行能力。比如，一些地方监管部门习惯“以罚代管”“罚而不管”“一罚了之”，对传统的处罚手段有高度的管理依赖，缺乏处罚之外的现代监管方法和机制。

推进创造性执行的配套机制不健全。完整的治理体系和执行体系是一个包含决策者、执行者、监督者在内的复杂系统。在执行系统中，创造性执行力的生成不仅受到执行者自身因素的影响，还更大程度上受到来自决策系统、监督系统等外在机制的影响与制约。创造性执行行为缺少的机制性根源是存在执行的激励不相容。特别是，监督与问责机制、绩效管理机制从负向激励、正向激励两个向度影响着基层一线工作人员的创造性执行活动。从监督问责的负向激励看，问责泛化、滥用现象，抑制了基层一线人员进行创造性执行行为的积极性。一些基层干部出于“多一事不如少一事”“少干事少出事”的心理，选择机械式执行而非创造性执行，规避执行责任与风险，不敢进行创造性执行。从绩效管理的正向激励看，创造性执行的激励机制欠缺，“干多干少一个样、干好干坏一个样”，基层一线人员灵活机动地推进创造性执行的内在驱动力不足。

三、提高创造性执行能力的主要路径

从长远看，加强政府创造性执行能力建设是我国推进中国式现代化建设、把国家制度优势加速转化为治理效能的重要路径之一。改革开放初期，创造性执行概念在地方改革实践中被提出和运用，有效促进了改革开放的顺利起步。当前，我国正处在全面建设社会主义现代化国家的开局起步阶段，作为关键少数，领导干部创造性执行能力的提高必将进一步促进中国式现代化建设的加速起步和快速推进。从近期看，提高创造性执行能力是提振经济、释放发展红利的重要举措，也是加强政府自身建设、推进政府职能转变的重要举措。提高创造性执行能力也是政府能力建设的重要内容之一。提高创造性执行能力为政府工作人员解决“本领恐慌”问题、加强能力建设提供了新的路径。

明晰创造性执行的应用场景与范围。第一，采用排除法，明确不能进行创造性执行的事项、条件。政策制定者在制定政策时，明确执行的红线和禁区。比如，列出禁止性执行形态、执行条件等；在此之外的空间与范围内，推进创造性执行、执行创新，最大限度地用足用好政策红利。第二，采用直接列举法，明确可以进行创造性执行的政策事项。比如，在一些适合进行创造性执行的经济发展、社会服务领域，可以在文件开头明确支持地方可以“创造性贯彻执行”。对于一些尚无法律法规依据的新兴业态，可以明确支持行业与地方创造性地开展审批与监管活动。第三，采用案例法，明确支持和鼓励开展创造性执行的情景。采用监督执纪中的典型案例列举法，对地方和行业创造性执行的典型案例进行正面肯定和推广，推进创造性执行应用情景的具象化。第四，在元政策、基本政策和具体政策的制定中，为创造性执行创设空间。作为超大规模国家，我国各地区各部门的情况具有较大的差异性、较强的多样性。元政策、基本政策和具体政策的制定既要创设原则性“刚性”要求，也要为创造性执行留有灵活性的空间。

强化价值优先理念、创造性执行能力建设。首先，从优化价值判断、技术判断着手，强化价值判断的优先性，重塑价值理念。重点加强对履行审批、管理职能领域工作人员的价值理念教育培训，强化其以人民为中心的价值立场。其次，加强政府工作人员尤其是基层一线人员的创造性执行能力建设。创造性执行能力是一种高水平专业化的执行能力。什么时候、在哪里设路障、设路标，什么时候踩刹车、踩油门，都需要个体进行科学研判，必须加强政府工作人员创造性执行能力，实现个体创造性执行行为与经济社会发展创造性执行需求的精准匹配。坚持以结果为导向，把公务员创造性执行能力纳入公务员通用能力框架进行考评与管理，引导公务员提高创造性执行能力。再次，优化流程设计、制度设计，提高价值判断在审批、管理中的权重、次序，确保价值判断优先在流程设计、制度设计的全链条中有所体现。

优化推进创造性执行的方法。第一，加强调查研究，从基层实践中总结、提炼创造性执行方法。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”提高创造性执行能力要深入基层，从基层实践中了解真问题、寻找有效办法。第二，在政策执行、行政执行中加强改革创新试点，从局部试点中寻找创造性执行方法。改革开放以来的摸着石头过河的改革方法论表明，局部改革试点地区往往具备更多的创造性执行方法。创造性执行本质上是分权型执行模式。改革创新试点也具备局部分权型属性，有利于为地方创造性执行、推进改革创新赋权，为全面推广式执行提供经验。第三，强化市场化、社会化协同，从市场与社会中寻找创造性执行方法。除政府以外，市场和社会是现代配置资源的重要机制。提高创造性执行力，也需要运用市场化机制、社会化机制，进一步丰富政府的执行方法和放大政府的执行效能。比如，政府依托科学民主依法决策机制，建立向企业、向社会征集各类执行问题、执行建议的机制，集思广益推进创造性执行。第四，运用数字化技术和方法，促进创造性执行。数字化、智能化技术为行政执行提供了更为精准、更为全面的执行信息。在数字社会、数字经济和数字政府建设中，应积极运用数字化技术，加强执行信息的精准化推送、智能化识别和分析，实现创造性执行的数字赋能。

健全促进创造性执行的激励约束机制。一方面，从负向的激励角度看，要完善执行相关的问责与监督机制，为个体创造性执行行为“松绑”，鼓励基层通过创造性执行把政策用好、用活。建议重点在行政审批、政府监管领域，由纪委监委牵头，建立健全尽职免责机制、建立健全真正落地的容错机制。在全链条、全流程的问责实践中，要推进精准化问责，避免问责泛化可能引发的避责“躺平”行为。另一方面，从正向的激励机制角度看，要完善绩效管理机制。坚持“以结果论英雄”，把执行效能作为评价执行的标准，提高执行绩效评价的激励力度，调动基层推进创造性执行的积极性与主动性。对于专项的重大执行任务，对地方和行业探索建立“赛马”机制、揭榜挂帅机制，对创造性执行成果进行专项激励。比如，2022年，浙江省为激励各地扩大有效投资，建立全省投资“赛马”激励机制，对于执行优秀的地区，不仅奖励建设用地指标，还引入优先安排产业基金、地方政府专项债券等政策激励，有效调动了基层扩大投资执行的积极性、主动性。应在建立健全执行绩效评估机制的基础上，针对执行机构、执行人员分别建立创造性执行的绩效激励机制。从财政预算激励、人员晋升激励、荣誉奖励激励（设立创造性执行力的年度奖励）等多个角度，优化政府绩效管理制度，对工作中“真正有创造力的执行者”进行绩效激励，实现执行主体实施创造性执行的激励相容，进一步调动政府工作人员开展创造性执行的积极性与主动性。