MPIA:WTO上诉审议机制改革的规则和实践试验*

刘 瑛

2019年12月11日至今,世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称WTO)的争端解决上诉机构因美国阻挠成员遴选而停摆。在上诉机构正常运作期间,对专家组报告提起上诉的案件比例达到68%,上诉机构报告至少在一个上诉请求上修改或推翻专家组认定的比例更高达83%。(1)Joost Pauwelyn, WTO Dispute Settlement Post 2019: What to Expect? Journal of International Economic Law, Vol. 22, Issue 3, 2019, p. 310.因此,一些WTO成员在上诉机构面临停摆时和停摆以后依然对专家组报告提起了上诉,目前WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body,以下简称DSB)尚有15起纠纷处于上诉程序中,(2)该15起争端是DS476、DS494、DS510、DS518、DS523、DS533、DS534、DS538、DS539、DS541、DS543、DS562、DS567、DS578、DS592。无法得到解决。提起上诉需要耗费时间和大量金钱,争端方之所以选择上诉,主要还是出于对公正裁决的需求。尽管《关于争端解决规则和程序的谅解》(Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes,以下简称DSU)第8条规定,秘书处向争端方建议专家组成员时应保证成员间不同的背景,但实际情况是,专家组成员大多来自发达成员。(3)作为WTO争端解决机制的前三运用国,中国向WTO推荐的指示性名单专家中,也只有张玉卿先生2007年经秘书处提名被任命为专家组成员审理“欧盟-香蕉(三)(美国提起执行之诉)案”,European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States.加之为争端解决提供行政支持的秘书处职员也大多来自发达成员,非常设的专家组在把握案件审理程序和起草专家组报告上都较为依赖秘书处的职员,争端方常常对专家组报告的结果不尽满意,于是通过诉诸上诉审议来维护自身权利。而除了为具体争端解决提供多一重正义保障,上诉审议有利于澄清WTO协定规则、提供WTO协定解释的确定性,并逐渐成为WTO体系安全性和可预见性的核心因素。(4)Thomas Cottier &Marina Foltea. Constitutional Functions of the WTO and Regional Trade Agreements, in Lorand Bartels &Federico Ortino, Regional Trade Agreements and the WTO Legal System, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp.59-60.为此,WTO本身和绝大多数WTO成员均在多个方向上探索解决上诉机构停摆危机的方案,目前实际落地的是DSU第25条所规定的仲裁。2020年4月30日,《依据DSU第25条的多方临时上诉仲裁安排》(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement Pursuant to Article 25 of the DSU,以下简称MPIA)被作为《关于建立、记录和分享处理WTO争端做法与程序的机制的声明》的附件12(5)Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.12, 30 April 2019.申报,由此确立了临时替代上诉审议程序的上诉仲裁机制。2022年7月25日,WTO公布“土耳其-药品生产、进口和销售措施案”(6)Turkey - Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, DS583.临时上诉仲裁裁决,这是第一个MPIA裁决,具有里程碑意义。2022年12月21日,“哥伦比亚-对比利时、德国和荷兰的冷冻薯条征收反倾销税案”(7)Colombia-Anti-dumping Duties on Frozen Fries from Belgium, Germany and the Netherlands, DS591.也散发了MPIA仲裁裁决。此外MPIA参加方在7起争端中向WTO争端解决机构通报同意使用MPIA机制。(8)这7起案件为:(1) Canada - Measures Governing the Sale of Wine - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS537/15; (2) Canada - Measures Concerning Trade in Commercial Aircraft - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS522/20; (3) Costa Rica - Measures Concerning the Importation of Fresh Avocados from Mexico - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS524/5; (4) China - Measures Concerning the Importation of Canola Seed from Canada - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS589/5; (5) China - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Barley from Australia - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS598/5; (6) China - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Wine from Australia - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS602/3; (7) Australia - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Certain Products from China - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS603/4.由于MPIA规则部分吸取了上诉审议机制改革方案中具有普遍共识的内容,因此其不仅能在参加方同意的前提下为解决参加方间的争端提供上诉仲裁依据,其创设和实践也可以为现有上诉审议机制的改革提供借鉴,本文主要探讨后者。

一、MPIA密切呼应WTO上诉审议机制

美国对上诉机构的批评是广泛的,涵盖了程序技术性问题和机制的系统性问题,(9)参见孙昭:《在安全竞争背景中回归权力导向的国际贸易秩序——美国贸易政策转向对国际贸易规则的影响》,载《武大国际法评论》2020年第4期。包括终局上诉机构报告中的法律分析与建议措施实质影响了WTO成员的权利义务。(10)参见石静霞:《世界贸易组织上诉机构的危机与改革》,载《法商研究》2019年第3期。MPIA以其制度设计对WTO成员,特别是美国的指责给出了回应,明确表示了对上诉机制的支持。

(一)MPIA的创设本身即是对WTO上诉程序意义和价值的充分肯定

乌拉圭回合争端解决程序谈判中,为确保专家组报告由协商一致变为反向协商一致的可行性,保证争端解决报告的质量,谈判各方决定增加上诉审议机制。(11)Mireille Cossy, From Theory to Practice: Drafting and Applying the Dispute Settlement Understanding, in Gabrielle Marceau, A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO: The Development of the Rule of Law in the Multilateral Trading System, Cambridge: Cambridge University Press, 2015, p.303.上诉审议程序随后得到了广泛的使用,争端方上诉比例之高超出了谈判方的预期。尽管上诉机制在二十多年的超负荷运转中暴露出一些问题,但上诉机构对解决争议、澄清WTO规则并维护WTO规则权威的意义不容否认。MPIA正文序言第二段明确表示,独立和公正的上诉阶段“必须”(must)继续成为WTO争端解决机制的基本特征,表明了参加方维护上诉机制的决心。

从2020年1月24日在达沃斯发布倡导MPIA机制的联合声明,到2020年4月30日向WTO申报MPIA文件,再到不顾美国阻挠迅速在2020年7月31日完成10个MPIA仲裁员遴选,即使没有美国的合作,参加方也积极推动MPIA仲裁落地,(12)Al-Sulaiti, Ahmed Essa, WTO Members Can Save Their ‘Crown Jewel’: A View from the Arab World’. Journal of World Trade, Vol. 56, Issue 1, 2022, p.36.表明了参加方对上诉程序的意义和价值的充分肯定。MPIA参加方从最初正式通报给DSB时的欧盟、中国等19个成员上升到25个参加方(以欧盟为一个参加方计),在发展程度和地理区域上具有广泛代表性,涵盖超过1/4的DSB争端,(13)Matteo Fiorini, Bernard M. Hoekman, Petros C. Mavroidis, Maarja Saluste &Robert Wolfe, WTO Dispute Settlement and the Appellate Body: Insider Perceptions and Members’ Revealed Preferences, Journal of World Trade, Vol. 54, Issue 5, 2020, p.680.表明WTO成员渴望拥有一个有效的上诉机制来解决其贸易争端。尤其是MPIA第一案中的上诉方土耳其不是MPIA参加方,也通过与作为MPIA参加方的欧盟就具体案件订立仲裁协议选择MPIA仲裁,体现出WTO成员对上诉程序的强烈需求。

(二)MPIA临时上诉仲裁程序大量参照上诉审议程序

MPIA包括正文和两个附件,其中正文阐述了参加方订立MPIA的目的和MPIA的主要事项;附件一《在争端DS X 中商定的DSU第25条项下仲裁程序》(以下简称《仲裁程序》)列出了DSU第25条所要求的仲裁协议的标准文本,并详述了仲裁程序的适用条件和启动、上诉仲裁的管辖范围、仲裁庭组成、仲裁的开展和期限、遵守裁决的承诺、撤回上诉、与专家组程序的衔接等;附件二《仲裁员库的组成》规定了挑选仲裁员的程序。

MPIA的临时上诉仲裁程序依据《上诉审议工作程序》和《上诉机构行为准则》打造,并注意与DSU专家组程序和执行程序的衔接,以求最好地替代暂时停摆的上诉审议程序。MPIA文件多处援引DSU、《上诉审议工作程序》和《上诉机构行为准则》。《仲裁程序》尽量复制DSU第17条,将《上诉审议工作程序》和《上诉机构行为准则》的部分内容直接并入《仲裁程序》,(14)例如,在上诉通知规则上,《仲裁程序》规定经必要修改后适用《上诉审议工作程序》第20-23条;又如,在三人仲裁庭组成方法段落,《仲裁程序》援引了《上诉审议工作程序》第6(2)条和第3(2)条。且在第11段概括规定,除非《仲裁程序》另有规定,DSU和其他规则和程序中适用于上诉审查的规定应作必要修改后适用于仲裁,尤其包括《上诉审议工作程序》及其规定的上诉时间表和《上诉机构行为守则》第14-17段。

在仲裁员条件和遴选方法上,MPIA也比照上诉机构的资格条件、遴选方法并兼顾仲裁员构成的总体平衡。(15)十名仲裁员分别来自墨西哥、瑞士、新加坡、加拿大、智利、巴西、哥伦比亚、欧盟、新西兰、中国,具有公认权威并在法律、国际贸易和适用协定所涉主题方面具有公认的专门知识来源,大部分具有DSB裁判经验,且来源成员具有代表性。《仲裁程序》第8段规定个案的仲裁员可以(may)与仲裁员库中的所有其他成员讨论与上诉有关的决定,尽管使用了“可以”而非《上诉审议工作程序》第4(3)条中的“应当”(shall),但专门做此规定,依然表明了参加成员对集体会商的支持态度,支持通过平衡仲裁员的不同意见、避免个人偏好以及提供沟通机会来确保裁决间的一致性和可预测性。

(三)MPIA支持上诉审议中事实上遵循先例的做法

MPIA正文的序言第6段强调在解释WTO协定所规定的权利和义务时应有一致性与可预见性,这一立场就要求MPIA裁决在WTO协定解释上保持与DSB既有报告的一致性。而引用并尽量依循在先报告,正是美国所反对的。(16)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.55-63, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 6 September 2022.

应该说,一致性和可预见性的规范性价值观是DSU的基础,专家组和上诉机构因此逐渐形成无强有力理由则依循在先报告法律解释的做法。除美国外,几乎所有其他WTO成员原则上均赞同这种做法,现任WTO总理会主席戴维·沃克(David Walker)在作为特别协调员时提交的《上诉机构运作相关事项的非正式协调报告》(以下简称《协调报告》)也认为,对DSU涵盖协议所规定的权利和义务的解释的一致性和可预测性对WTO成员具有重大价值,专家小组和上诉机构应在其认为与所处理的争端相关的范围内考虑先前的专家小组/上诉机构报告。(17)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.

其实美国也并非一贯反对参照前案。美国主导下2015年完成谈判并表现为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》第28.11条第3款的规则也规定,对并入该协定的任何WTO协定项下的义务,专家组在争端解决中应考虑DSB报告里的相关解释,高度认可了WTO争端解决报告作为WTO法律解释重要资源的价值并将之作为解释要素。但2018年底完成主要谈判的《美墨加协定》就没有规定将WTO专家组和上诉机构报告纳入考虑,这与美国特朗普政府从2016年开始以必须改变上诉机构包括依循先例在内的做法为由阻挠WTO上诉机构成员遴选是同步的,也在一定程度上表达了美国对区域贸易协定逐步与WTO脱轨的希冀。

事实上,遵循在先报告的法律分析是国家间争议解决机构普遍采用的做法。以国际法院为例,尽管有《国际法院规约》第38条和第59条的规定,国际法院的裁判文书和当事国的诉辩状中都常见先例这一术语,国际法院在处理案件时,经常从自身在先案件的法律阐释中寻找指引,(18)参见王涛:《国际法院司法裁决的先例效力》,载《人民法院报》2020年9月4日第8版。广为接受的做法是将先例作为应用国际法原则的主要指导来源。(19)Hugh Thirlway, The Law and Procedure of the International Court of Justice 1960-1989: Part One[J]. The British Yearbook of International Law, Vol. 65, Issue 1, 1994, pp.13-102.

进而言之,DSB所通过的上诉机构报告,获得了国际社会的普遍认可。一个有力的证明是,国际法院、国际海洋法庭、常设仲裁法院、国际投资争端解决中心、欧洲法院和原北美自由贸易区争端解决机构等均经常援用WTO专家组和上诉机构报告,在事实确定、程序、国际法一般原则或条约解释规则、实质性规则等问题上,从一个脚注到成为裁判者面临的特定法律问题的解决方案的核心,在程序和贸易法、一般国际法的各个实质性方面,WTO争端解决报告对解决国际争端均有广泛影响。(20)Gabrielle Marceau, Arnau Izaguerri &Vladyslav Lanovoy, The WTO’s Influence on Other Dispute Settlement Mechanisms: A Lighthouse in the Storm of Fragmentation, Journal of World Trade, Vol. 47, Issue 3 2013, pp.481-574.由是观之,WTO在争端解决中依循既有专家组和上诉机构报告的分析,本不应受到责难。DSU第3条第2款赋予WTO争端解决体制为多边贸易体制提供可靠性和可预测性的功能,上诉机构尊重既有报告判理,正是维护WTO规则的可靠性和可预测性的重要方式,对WTO争端解决机制的运行也有利。(21)参见张乃根:《上诉机构的条约解释判理或先例之辨——兼论WTO争端解决机制改革》,载《国际经济评论》2019年第2期。

美国以“美国-对墨西哥不锈钢最终反倾销案”的上诉机构报告为例指责上诉机构将既往报告作为先例,(22)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.59-61, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 8 November 2020.然而仔细审读该报告,会发现上诉机构在为每一个上诉案件都提供专门的法律分析和建议与维护WTO争端解决机制的一致性和稳定性两个目标之间做了极佳的平衡,并不违背DSU原意。该上诉机构报告首先援引了DSU第3条第2款,明确了DSB报告仅对特定争端的当事方有拘束力,然后指出已通过的DSB报告中的法律解释是WTO争端解决体制的一部分,为了保证多边体制的可靠性和可预测性,如无令人信服的理由,对嗣后案件同样的法律问题,应以相同的方式解决。(23)Report of the Appellate Body, United States - Final Anti-Dumping Measures on Stainless Steel from Mexico, WT/DS344/AB/R, paras.157-160.确实,WTO争端越来越多、越来越复杂,在争端解决报告中参考并原则上依循既有报告中的法律解释,有助于维护多边贸易体制的可靠性和可预测性,也有助于提高争端解决的效率。

MPIA正文序言第6段要求临时上诉仲裁裁决在WTO协定解释上尽量保持与DSB既有报告裁决的一致性,符合DSU第3条第2款规定的争端解决机制原则,契合国际裁判机构的通常做法,是对上诉审议事实上遵循先例的坚定支持。

二、MPIA尝试为上诉审议机制存在的问题提供解决方案

美国贸易代表办公室的《WTO上诉机构报告》洋洋洒洒174页,认为上诉机构在实体上错误解释WTO协定、损害WTO,程序上有八项问题,即无视DSU第17.5条超过90天才发布上诉机构报告,违反DSU第17.2条允许卸任上诉机构成员继续审理上诉案件,违反DSU第17.6条对事实、成员方国内法进行审查,违反DSU第3.7条和第9.2条就解决争议不必要的问题发表咨询意见,声称上诉机构报告应当被作为先例并为专家组遵循,违反DSU第19.1条对专家组成立后失效的被诉措施不做裁决,越权就WTO部长级会议、总理事会和DSB职权范围内的事项发表意见,将非依据DSU第9.2条做出的决定视为对WTO规则的权威解释。(24)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.25-121, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 8 November 2020.其中超期和离任成员审案确实存在,其他问题是否属实存在争议。MPIA既参照上诉审议程序,又有所改进,其中部分程序细节针对前述对上诉机构的指责做出了安排,试图在危机背景下回应WTO上诉机制的改革需要,特别是在裁决时限和裁决事项方面。

(一)对时间节点、时限和延长时限做了细致规定

在裁决时限上,《仲裁程序》一方面规定了启动临时上诉仲裁的时间节点,在第12段要求仲裁员在提交上诉通知后90日内发布裁决;另一方面规定了仲裁员可以采取的保障在时限内作出裁决的措施,包括在第12段规定仲裁员可以决定限制当事方所提交的书面材料的页数和时间、听证会的长度和次数,第13段规定仲裁员可以建议必要的实质性措施以实现在90天内作出裁决的目标。《仲裁程序》第14段规定,经仲裁庭建议、争端方同意,方可延长所设定的90天时限。

1. 缩短启动上诉的时间

《仲裁程序》通过调整时间节点提升仲裁的效率。与上诉审议程序要求专家组报告散发之日60日内经由DSB上诉不同,《仲裁程序》规定,争端方应请求专家组在不晚于DSU第16条意义上的最终专家组报告的预计散发日期前45日通知争端方其报告散发的预期日期,并在不晚于该预期日之前10日请求专家组中止程序,进而在该中止之日起20日内提起临时仲裁上诉,从而大幅缩短了启动上诉的时间,有助于缩短争端流程。

2.明确规定时限和时限的延长方式

DSU第17条所规定的从通知上诉决定日至上诉机构报告散发日的通常时限为60天,如果60天内提交困难,上诉机构在书面通知DSB迟延的原因及预计提交期限后可延长,但总期限不能超过90天。然而从2011年“美国-影响中国乘用车和轻型开车轮胎进口措施案”(25)United States - Measures Affecting Imports of Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tyres from China, WT/DS399.开始,上诉机构经常性不能在DSU设定的90天最长期限内完成报告,2014年5月至2017年2月上诉审议的平均时间长达149天。(26)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, p.30, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 10 November 2020.MPIA没有再将通常时限规定为60天,而是直接将通常时限设定为90天,更接近争端解决实际。

更重要的是,MPIA规定了延长时限的方式。美国质疑上诉机构没有按照DSU第17.5条通知DSB迟延报告的预期提交时间,只是简单通知不能在期限内散发报告,也未按照久已确立的做法与争端方磋商延期事项并征得争端方同意。(27)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.28-31, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 12 November 2020.有鉴于此,MPIA《仲裁程序》第14段明确规定,经仲裁员提议、争端方同意,可以延长裁决发布期限。这意味着仲裁庭如果发现不能在90天内发布裁决,可以提出延长期限的建议,但是否延长最终须经过争端方同意,不同于DSU第17.5条仅要求上诉机构书面通知DSB。这一规定体现了仲裁员与当事方的互动,一方面明确规定了仲裁庭根据需要建议延期的权利,以保证解决争端的质量,另一方面尊重争端方的意思自治权利,以当事人同意为延期条件。在MPIA规则下,仅在仲裁庭和当事方有共识的情况下才能够延期,客观上限制了临时上诉仲裁庭延长期限,鼓励仲裁庭在不影响案件实质裁决的前提下尽可能提高裁决效率,从而促进争端的高效解决,也是对美国指责上诉机构单方面延期的回应。

对于上诉机构因实际困难出现的延期,成员方提案反映了三种方案。沃克的协调报告中采纳的方案是,若案情特别复杂或适值上诉高峰期,也包括不可抗力情况下,上诉机构可与争端方协议延长审限至90日以上,上诉机构主席需与争端方共同向DSB通报延期协议。(28)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.5.新任WTO总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿表示将以《协调报告》为基础改革WTO争端解决机制,《仲裁程序》第14段的协商延期与《协调报告》中的方案一致,可以以实践来检验《协调报告》建议的可行性并进而调试改革方案。

3.提出了控制审理时间的措施

为帮助临时上诉仲裁庭在90天内作出裁决,《仲裁程序》第12段明确规定,在不损害争端方的程序性权利和义务以及正当程序的前提下,仲裁庭可以采取精简和优化程序的措施,包括限制页数、限制时间和期限、限制听证会的长度和次数。上诉仲裁庭如能依据前述授权做一些有益的尝试,一方面可以提高程序效率,另一方面也可以为未来提高上诉审议程序效率提供试验性经验。

关于仲裁庭精简程序和90天裁决期限之间的关系,《仲裁程序》第12段首先规定应在90天内发布裁决,接着另起一句,“为此,仲裁员可采取适当的组织措施以精简程序……”,“为此”(to that end)一词表明精简程序的目的是为了在90天内发布裁决。但如果仲裁庭未能在90天内作出裁决,是否还能精简程序,MPIA并未明确。本文认为,从目的出发,应该不排除延期后的精简程序,对不能在90天内完成仲裁的案件,客观上更需要优化程序。鉴于MPIA第14段规定,延长审限需由仲裁庭提议、争端方同意,对于延期裁决的程序优化,可以由争端方和仲裁庭在就延期事项进行讨论时一并具体商定。

除了仲裁庭可以采取的精简程序的组织措施,《仲裁程序》第13段还规定了仲裁员可以建议的实质性措施。仲裁庭建议实质性措施应是为了在90日期限内发布裁决所必要的,而且不同于第12段所规定的组织措施,由于采取实质性措施会直接影响争端方实体权利义务,仲裁员只有建议权而没有决定权,争端方可以决定是否同意仲裁员所建议的实质性措施,仲裁庭不能因为任一争端方不同意而影响对案件的考虑或争端方的权利。尽管仲裁庭的建议可能不为争端方接受,但第14段明确提出这项做法,就赋予了仲裁员这一手段,给予了方向性指引。而这一规定在一定程度上也是对美国指责的回应,(29)美国在指责上诉机构报告超期时,反驳了上诉机构所称必须顾及每一个上诉事项的辩护,认为上诉机构可以而且事实上在运用司法经济,See USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, p.31, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 16 November 2020.实质性措施建议对保证时限的实际运用效果因此也能为WTO成员提供有益的观察。

关于何为实质性措施,第13段仅列举了排除基于DSU第11条提出的声称专家组缺乏对事实的客观审查的诉请,没有做其他的限制性界定,给仲裁员根据情况提出实质性措施建议留下了广阔空间。而第13段所列举的唯一一项措施,是相对最有共识的一项,因为《协调报告》也建议,根据DSU第17.6条,上诉机构报告应避免做出广泛和不必要的论证以试图在上诉中推翻专家组根据DSU第11条进行的事实审查中所作出的事实调查结果。(30)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.

综上,MPIA正文第3段要求临时上诉仲裁程序在保持上诉审查独立性和公正性核心特征的同时提高上诉程序的程序效率。在提高效率方面,MPIA首先在仲裁启动上做了加速程序的努力,并将上诉通知到裁决发布之间的时限设定为90天,同时考虑到上诉案件的复杂性,允许仲裁员与争端方协商延长时限,保障了争端方更大的参与度和意思自治权利。为了帮助仲裁员尽可能在90天内完成裁决,MPIA又授权仲裁员采取简化程序的措施,赋予仲裁员排除实质性措施的建议权。这既是对临时上诉仲裁程序的规则建设,更是MPIA参加方为推进上诉机构改革所发出的积极信号。在美国提出的诸项对上诉机构的指责中,超期是包括中国在内的其他WTO成员普遍认同并认为亟待改进的问题,MPIA针对这一有紧迫性和实际可行性的上诉机构改革议题做了制度设计,可以为WTO上诉审议机制完善提供重要参考。

(二)明确上诉审查范围的规则

与DSU第17.6条一致,《仲裁程序》第9段将上诉仲裁庭的审查事项限于专家组报告所涵盖的法律问题和专家组所作的法律解释,但除此之外,《仲裁程序》第10段明确规定,仲裁庭“应当”(shall)仅审理争端方提出上诉且为解决该案争端必须审理的问题,对应了WTO成员对上诉审议机制改革的诉求。第10段对上诉仲裁审查范围的规定具有鲜明的司法节制特征,是仲裁庭必须遵守的强制性要求,一方面回应了美国对上诉机构作出附带意见的指责,一方面也有助于临时上诉仲裁庭缩小审理范围、尽快作出裁决。

1.仅审查专家组的法律问题和法律解释

DSU第17.6条规定上诉仲裁仅审查专家组报告的法律问题和法律解释,《仲裁程序》第9段只是重复了这一规定。但将这一规定放在WTO成员诟病上诉机构的背景下,结合前文所分析的《仲裁程序》第13段在规定实质性措施建议时,专门列举的唯一一项实质性措施就是排除基于DSU第11条提出的声称专家组缺乏对事实的客观审查的诉请,就可以看出,通过段落间的参差与呼应,《仲裁程序》意在点出临时上诉仲裁在审查范围上,应区分事实问题和法律问题。

尽管事实问题并不限于与国内法有关的问题,但由于美国在《WTO上诉机构报告》中指责上诉机构审查专家组的事实认定时专门列举了WTO成员的国内法含义,从而将国内法含义是不是事实问题推向了前台。(31)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.40-43, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 20 November 2020.WTO成员关于国内法含义的提案大致有三种处理方式:一是将国内法含义视为事实问题,上诉机构不应审查,同时成员方应避免对专家组的事实调查结论提出上诉;(32)Guideline Development Discussion, Communication from the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu to the General Council, WT/GC/W/763/Rev.1, 8 April 2019; Informal Process on Matters related to the Functioning of the Appellate Body, Communication from Japan, Australia and Chile, WT/GC/W/768/Rev.1, 26 April 2019.二是认为国内法的含义不一定是法律问题,建议和鼓励专家组对其调查结论定性以确定个案中的国内法含义是事实还是法律问题,上诉机构应充分考虑专家组的定性;(33)General Council Decision on the Dispute Settlement System of WTO, Communication from Thailand, WT/GC/W/769, 26 April 2019.三是成员方国内法作为涉案措施在WTO规则下的法律定性,属上诉机构审查范围。(34)Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica, and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2, 11 December 2018.《协调报告》的观点与第一种类似,认为应将“国内法含义”(meaning of municipal law)视为事实问题,不在上诉审查范围,因为DSU不允许上诉机构审核或进行对争议事实的分析。(35)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.鉴于国内法含义问题已经成为WTO上诉机制改革的焦点问题,以《仲裁程序》第13段作为依据,如果出现就专家组报告中的国内法含义分析提出上诉的情况,MPIA仲裁员可以提出排除建议,以响应主流的WTO上诉机制改革观点,大概率会得到争端方同意。

争端解决实践中可能会出现不适合通过WTO争端解决机制解决的实质性事项,包括有争议的贸易规则、涵盖协定故意的留白或是政治上敏感的领域。对这类争议,除WTO成员自我限制不提起争议外,还可引入一些避免机制,如事前排除、特定类型的争议排除、设计替代性解决方式并鼓励成员使用这些机制等。《仲裁程序》第13段专门授权仲裁庭建议实质性措施并以一项排除来举例,MIPA临时上诉仲裁未来可以依循这一思路,做一些有益的尝试,建议将过于复杂或敏感的上诉事项排除在诉请之外。

2.仅审查解决争端所必需的上诉问题

《仲裁程序》第10段规定仲裁庭仅审理争端方提出的为解决争端所必需的上诉问题。其中仅审理争端方上诉的事项是DSU的应有之义,但第10段以义务性规定直接表述了出来,则是MPIA针对上诉机构改革建议的特别回应。

上诉机构在一些案件中确曾发表非为争端解决所必需的附带意见。美国在其《WTO上诉机构报告》做了一些列举说明,(36)美国认为从“美国-持续中止欧共体荷尔蒙争端下义务案”(DS320)和“加拿大-持续中止欧共体荷尔蒙争端下义务案”(DS321)开始,上诉机构开始在解决争议所必要的范围外解释规则,发表咨询性意见,并列举了六个其他案件。报告特别指出,在“阿根廷-货物和服务贸易措施案”(DS453)中,上诉机构报告的2/3、长达46页的分析都是咨询性质的,上诉机构推翻了专家组裁决并认定专家组的所有裁决无效,转而长篇解释《服务与贸易总协定》的若干规定,而这些解释对于争端的解决毫无用处。认为上诉机构讨论超出解决争端需要的咨询意见和附带意见乃至争端方并未提出上诉的问题,既导致超期,又给希望了解既往报告的WTO成员方增加了负担;由于专家组和争端方都没有就额外事项充分展开,咨询意见的质量难以保证,但却可能成为事实上的先例错误影响此后的争端解决;更重要的是,上诉机构的职能是澄清规则以协助DSB提出争议解决建议而非造法,上诉机构此举涉嫌超出职权范围行事。(37)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.47-54, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 26 November 2021.应该说,对上诉机构应在必要的范围内解决争议,WTO成员方间有较高的共识,(38)Joint Statement by the European Union, China, Canada, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro, WT/GC/197, 14 December 2018.《协调报告》也指出,上诉机构不得裁决或决定任何一方未提出的问题;根据DSU第3.4条,上诉机构应仅在协助DSB提出建议或提供涵盖协议中规定的裁定所必需的范围内,审理争端方依据DSU第17.6条提出的问题。(39)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.MPIA第10段全面体现了WTO主要成员和《协调报告》对上诉审议机制职权和审理范围的认识,为进一步凝聚上诉审议机制改革共识迈出了一大步。

综上,《仲裁程序》第9段和第10段的规定结合起来,澄清了DSU第3.7条与第17.12条之间的关系。将DSU第3.7条关于争端解决机制之目的在于确保争端的积极解决的规定与第17.12条要求上诉机构审查上诉中所提出的每一个法律问题联系起来,上诉机构应审查解决争端所必需的每一个法律问题,而不必然是上诉中所提出的每一个法律问题。再将《仲裁程序》第13段考虑进来,基于在时限内快速解决争端的目的,在必要情况下,仲裁员可以提出实质性建议,排除非为解决争端所必需的上诉事项。WTO是成员驱动型组织,根据DSU相关规定修改《上诉审查工作程序》或由WTO部长级会议或理事会的权威解释进一步清晰划定上诉机构的能动权限范围,是根本的办法,但在上诉机构停摆、WTO面临深层次危机的当下,困难重重。MPIA作为一种创新型的部分成员实践形式,尝试制定规则限缩上诉仲裁庭审查范围,并在临时上诉仲裁实践中践行,可以为未来的上诉审议范围权威解释和上诉机制完善提供借鉴和实践经验。MPIA纳入了“强制性司法节制”的规定,有其必要性,(40)参见梁意:《司法节制视角下的世界贸易组织争端解决机制改革——兼评〈多方临时上诉仲裁安排〉》,载《武大国际法评论》2022年第2期。虽然没有明确禁止上诉仲裁员发表附带意见或咨询意见,但第10段要求仲裁庭仅审理争端方提出的为解决争端所必需的上诉问题,已经排除了附带意见或咨询意见。

三、以恢复和优化上诉审议程序为目的的MPIA规则和实践

通过前述规则设计,MPIA仲裁能暂时替代WTO上诉审议的基本功能,但其不能取代DSU第17条所规定的上诉审议,而其实践经验有助于上诉审议机制改革的探索。

(一)WTO需要MPIA临时替代上诉审议程序的两大功能

尽管美国一再炮轰上诉机构,也有改革派学者认为上诉程序并非必要,(41)Bernard M. Hoekman and Petros C.Mavroidis, To AB or Not to AB? Dispute Settlement in WTO Reform, Journal of International Economic Law, Vol. 23, Issue 3, 2020, pp.703-722.但无论是WTO本身(42)WTO新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉2021年在其就职演讲中强调的是给出改革WTO争端解决机制的具体方案而不是放弃上诉审议程序,Appointment of the next Director-General, Statement of the Director-General Elect Dr. Ngozi Okonjo-Iweala to the Special Session of the WTO General Council, JOB/GC/250, 16 February 2021, para. 1.12.、WTO成员(43)上诉机构前主席赵宏女士在离职演讲中谈到,不同群体的成员在对争端解决体制的使用和了解方面存在落差,绝大多数成员都坚信强化而不是弱化WTO争端解决体制符合他们的利益,参见赵宏:《条约下的司法平等——离任演讲》,载《国际经济法学刊》2021年第2期。还是研究者,普遍都支持优化上诉审议程序并促其尽快恢复运作。与专家组程序相比,上诉审议具有专业性和权威性的优势,其设置体现了绝大多数WTO成员方维护公平稳定的多边贸易的共同愿景。上诉机构的停摆不仅意味着DSB无法对部分争端做出具有约束力的报告,还会损及WTO法的权威和WTO多边治理机制。

一方面,鉴于专家组报告的高上诉率,如果争端一方对专家组报告提出上诉,案件将处于待决状态,成为无效上诉,而且很难预料,无效上诉将成为新常态还是一种例外。积极维护WTO争端解决机制权威的欧盟也曾提出无效上诉,如欧盟2020年9月1日对“欧盟-对俄罗斯进口产品的成本调节和其他反倾销方法案”的专家组报告提出上诉。(44)European Union - Cost Adjustment Methodologies and Certain Anti-Dumping Measures on Imports from Russia - (Second complaint) - Notification of an appeal by the Europe Union under Article 16.4 and Article 17.1 of the 17.1 of DSU, and under RULE 20(1) of the Working Procedures for appellate review, 1 September 2020, WT/DS494/7.一力造成上诉机构停摆的美国,更是频频提起无效上诉。(45)美国是14起在上诉中的争端中7起的被诉方,分别是DS510、DS523、DS533、DS534、DS539、DS543、DS562。典型的如美国依据其国内法开展301调查进而根据调查结果对中国3750亿进口产品采取额外关税措施,直接违反美国的约束关税承诺和义务,中国诉诸DSB,在专家组报告不利于美国的情况下,美国对已经停摆的上诉机构提出上诉,令该案至今悬而未决,严重损害中国在WTO框架下的权益,大大削弱了WTO对单边贸易制裁的约束力。一旦出现无效上诉,在专家组报告中获胜但较弱的国家将面临报告不能通过生效的局面,强大的一方将抓住机会进行谈判或者继续采取单边措施,实力相当的争端方则可能进入贸易战,(46)Joost Pauwelyn, WTO Dispute Settlement Post 2019: What to Expect?, Journal of International Economic Law, Vol. 22, Issue 3, 2019, pp. 303-308.WTO维护自由贸易的宗旨和反对单边贸易限制与报复的原则将经受更严峻的挑战。

另一方面,在为具体争端提供有约束力的结论以外,正义、民主宪政主义和法治均要求保护公正的作为基于规则的多层次治理的重要组成部分的WTO争端解决机制。为了保持合法性和可持续性,WTO法不仅需要成员方遵守“书本中的法律”(law in the books),还必须通过尊重正义原则和公正的第三方裁断从宪政意义上敦促成员遵守“行动中的法律”(law in action),包括约束美国近年来频频采取的单边贸易限制措施,“作为法律秩序的WTO法律”(WTO law as a legal order)与“WTO法律实践”(WTO law as a legal order)之间的持续互动需要客观公正、具有解释一致性与可预见性的争议解决机制。(47)Ernst-Ulrich Petersmann, Neo-liberal, state-capitalist and ordo-liberal conceptions of world trade: The rise and fall of the WTO dispute settlement system, EUI Working Paper LAW 2020/16, pp.20-21, https://ssrn.com/abstract=3727995/ latest visit on 28 December 2021.WTO法理学的演变受到多种因素影响,其中通过争端解决来审查成员的贸易限制是否与WTO规则相符及其所主张例外的必要性和比例性,也是至关重要的。(48)Tommaso Soave, European Legal Culture and WTO Dispute Settlement: Thirty Years of Socio-Legal Transplants from Brussels to Geneva, The Law and Practice of International Courts and Tribunals, Vol. 19, Issue 1, 2020, pp.129-132.没有了上诉机构依据条约解释习惯规则通过解释适用WTO协定来认定被申诉方的措施是否违反WTO规则,就缺失了这一从法理上有效约束一成员挑战WTO法乃至WTO体制权威的手段。(49)参见范笑迎:《WTO上诉机构规则解释的内在逻辑与目标选择》,载《武大国际法评论》2022年第3期。

诚如前文所述,在这两点上,一个常设的上诉机构相对于专家组都更具有优势。美国所指称的上诉机构八大问题并不都成立,而即便上诉机构存在美国所述的缺陷,鉴于争端解决机制对WTO的前述重要意义,也不应将其与上诉机构成员遴选挂钩,直接导致上诉机构停摆。(50)Re' mi Bachand, What’s Behind the WTO Crisis? A Marxist Analysis, The European Journal of International Law, Vol. 31, Issue 3, 2020, pp.881-882.

从既往的高上诉率来看,争端方对上诉程序有普遍需求。MPIA作为替代上诉的临时仲裁机制,可以填补缺位的上诉审议程序,保障WTO争端解决有可执行的结果。无论作为MPIA法源依据的DSU第25条第3款,还是《仲裁程序》第15段,都规定争端方应遵守仲裁裁决,且仲裁裁决只需要通知DSB而无需DSB通过。MPIA仲裁至少可以作为上诉审议的临时替代,为参加方提供公正有效的争议解决结论,在参加方间维护WTO规则的权威。与此同时,MPIA正文序言已经阐明将维护对适用协定项下权利和义务解释的一致性与可预见性,则在提供上诉机会的同时,MPIA还能为争端方解决争议提供延续此前争端解决解释结论的稳定预期,具有重要价值。随着MPIA进入争端解决实践阶段,参加方亦可能进一步增加,直到DSU第17条所规定的上诉审议机制重启。(51)Ernst-Ulrich Petersmann, From Integration through Law to Global Community Law? Between Arbitration, Adjudication and Judicial Overreach, MPIL Research Paper Series, No. 2020-37, p.33, https://ssrn.com/abstract=3716227/ latest visit on 6 Jan 2022.

(二)MPIA规则和实践将为重启上诉审议提供参考借鉴

MPIA本身有许多不确定性,决定了它只是临时的上诉替代,而不能取代DSU第17条的上诉审议程序。一方面,参加方虽然发表声明接受MPIA但并未正式签署MPIA,因此MPIA不是一项具有法律约束力的条约,而是一项旨在诉诸上诉仲裁而不是上诉机构根据DSU第17条程序的联合安排。理论上,如果在个案中不使用上诉仲裁机制对MPIA参加方有利,参加方可以拒绝就具体争议达成仲裁协议,MPIA仲裁就无法启动。(52)Olga Starshinova, Is the MPIA a Solution to the WTO Appellate Body Crisis?, Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 5, 2021, pp. 797-799.相反,WTO争端解决的专家组和上诉审议程序排他性和强制性的管辖权以及约束性是其区别于其他国际争端解决机制的优势和特征,(53)Mitsuo Matsushita, Reforming the Appellate Body, in Chang-fa Lo, Junji Nakagawa &Tsai-fang Chen, The Appellate Body of the WTO and Its Reform, Singapore: Springer, 2020, p.45.被称为在共识原则下接近奇迹的谈判成果。(54)Claus-Dieter Ehlermann, Six Years on the Bench of the ‘World Trade Court’: Some Personal Experiences as a Member of the Appellate Body of the WTO, Journal of World Trade, Vol. 36, Issue 4, 2002, pp.606-607.WTO极具特色的争端解决文化应该坚持,在这个意义上,MPIA仲裁不能代替上诉审议机制,而只是在上诉机构停摆时的一种临时替代程序。进而,由于参加方有限和报告无需DSB通过,根据MPIA规则作出的仲裁裁决的权威性和影响力,天然弱于上诉机构报告,(55)Xiaoling Li, DSU Article 25 Appeal Arbitration: A Viable Interim Alternative to the WTO Appellate Body?, Global Trade and Custom Journal, Vol. 15, Issue 10, 2020, pp. 465-470.在发展WTO法理上有所欠缺,不能完全填补上诉机构解释和澄清WTO协定的功能。因此,MPIA是一个过渡性的存在,除了解决争端、维护WTO法治,开展规则试验以为上诉机构重启谈判提供参考借鉴是其重要使命。

MPIA规则试图最大限度保留上诉机构在二十多年运作中形成的做法,并结合代表性的改革提案,针对其中存在的部分问题做解决尝试,着力针对上诉审议程序实践中存在的超期和超出解决争端必要事项两个问题。为此,MPIA规定了启动临时上诉仲裁的更短时间节点、仲裁员可以采取的保障在时限内作出裁决的措施、时限的延长程序,有助于解决上诉审议报告超期的问题。MPIA明确规定仲裁庭应仅审理争端方提出上诉且对个案争端解决所必需的问题,并将排除声称专家组缺乏对事实的客观审查的诉请列举为仲裁庭可以建议的实质性措施,明显是针对所谓上诉审议程序对事实进行审查和对解决争议不必要的问题发表咨询意见的指责。这些规则设计体现了WTO成员所建议的上诉审议改革方案中比较有共识的事项,经过MPIA仲裁的实践运用检验,将能为DSU第17条的上诉审议程序优化提供参考借鉴。

既有的两个MPIA裁决均在90天内做出,以MPIA第一案为例,为了满足时限要求,仲裁庭多措并举,(56)参见杨国华:《WTO上诉仲裁第一案——“土耳其药品案”》,载《上海对外经贸大学学报》2022年第6期。其中的做法可供上诉机构重启后借鉴。仲裁庭不仅采取了《仲裁程序》所规定的精简和优化程序的措施,还做了更细致的听证会时间安排。为了在有限的时间内高效解决争议,仲裁庭从争端成员和仲裁员两端分别作了安排,一方面在听证会前将问题单发给争端方和第三方,令各方能聚焦问题,为仲裁庭限制听证会上的口头陈述时间,做出严格的时间安排提供了基础,在提高听证会效率的同时也保障争议解决质量;另一方面仲裁员通过密集会议、提前撰写描述部分裁决和制定仲裁员工作的时间表,保证时间投入并踩住时间节点。这些安排超出了第12段所列举的精简程序的措施,在精简程序的同时更进一步着眼于提高程序效率、控制关键时间节点,通过在实践中检测这些为满足时限要求的摸索的效果,可以为未来的上诉复审提供参考借鉴。

在建议的实质措施方面,在MPIA仲裁第一案中,土耳其曾提出DSU第11条请求,认为专家组对与《关税和贸易总协定》第20(b)条有关的事实缺乏客观评估。按照《仲裁程序》第13段,为了在90日期限内发布裁决,仲裁员可向争端方建议排除基于DSU第11条提出的专家组缺乏对事实进行客观审查的诉请。在庭前组织会议和听证会上,仲裁庭都询问了土耳其是否愿意排除,但也充分尊重了土耳其的权利,鉴于土耳其不愿排除,仲裁庭评估后也有信心在90日内提交报告,仲裁庭最终没有正式提出排除建议。如何积极探寻排除可能并尊重当事人意愿,MPIA仲裁的实验也可供未来上诉审议程序参照。

而且除了MPIA本身已经做的制度创新,按照MPIA正文第11段,对于某一具体的争端,争端方可在不影响MPIA所述原则的情况下,一致同意偏离附件一《仲裁程序》中的规定。事实上,使用MPIA仲裁的争端方已经做了一些程序上的约定。如澳大利亚和加拿大在“加拿大-葡萄酒销售管理措施案”(57)Canada - Measures Governing the Sale of Wine, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS537/15, 6 June 2020, paras. 4-5, 11.中、巴西和加拿大在“加拿大-商用飞机贸易措施(巴西)案”(58)Canada - Measures Concerning Trade in Commercial Aircraft, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS522/20, 3 June 2020, paras. 4-5, 11.中,均增加了额外的详细程序来处理商业机密信息。又如在“哥斯达黎加-关于从墨西哥进口新鲜鳄梨的措施案”(59)Costa Rica - Measures Concerning the Importation of Fresh Avocados from Mexico, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS524/5, 3 June 2020, para. 11.中,墨西哥和哥斯达黎加约定要求仲裁员提前发送将在会议或与当事人的会议上提出的书面问题,当然仲裁员也有权在会议上提出其他问题。该约定使得上诉听证会类似于专家组听证会,因为通常在DSU第17条的上诉审议程序中,争端方对上诉庭在听证会过程中将提出的问题没有事先了解,而是在会上直接回复,相反专家组通常会在听证会之前向当事人提供书面问题或者至少提供讨论主题。MPIA仲裁第一案中,仲裁庭提前给出书面问题,已经表明了实践中可行,通过观察和沉淀这一做法在提高听证效率上的具体效果和操作办法,或可为上诉机构提高审理效率提供参考。

按照MPIA正文第13段,参加方本将在MPIA提交之日起一年后审查MPIA,但由于MPIA仲裁员库建立之后的第一年没有实际审理案件,因此MPIA参加方豁免了第一年的审查。但这种自查对优化MPIA机制建设是非常必要的,随着MPIA实际开始审理案件,参加方在不久的将来肯定会依据规则进行审查。第13段所规定的审查可以涉及MPIA的任何特征,预计未来的审查将会重点评估MPIA规则针对上诉审议存在的共识性问题提供的解决方案和争端解决实践中各方达成的程序补充约定,评审结论不仅会影响MPIA自身运行乃至WTO成员对MPIA的立场和态度,也能为上诉审议的程序优化提供参考借鉴。

随着加入成员的增加和仲裁的开展,建议未来各参加方按照MPIA附件二《仲裁员库的组成》第5段,定期协议修改仲裁员池的组成,为新的参加方提供提名和遴选仲裁员的机会,以此增加MPIA的开放性和包容性,吸引更多成员加入。土耳其作为非参加方选择通过与MPIA参加方欧盟缔结仲裁协议诉诸临时上诉仲裁,令作为临时替代的MPIA仲裁能够进行具有更大代表性的争议解决和改革试验。未来不排除两个非MPIA参加方基于争端解决的需要选择MPIA仲裁,进一步扩大MPIA的适用场景,为上诉机构改革提供更具有价值的参考。

四、结论

上诉机构停摆已超过三年,对WTO争端解决的影响是巨大的,无效上诉令争端解决的结论遥遥无期。相对于特朗普政府,拜登政府更重视盟友的感受,对WTO谈判和改革的态度趋于积极,WTO第12次部长会议取得超预期成果也离不开美国的支持。但即便如此,上诉机构短期内很可能还是无法被拯救,(60)Warren H. Maruyama, Can the Appellate Body Be Saved? Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 2, 2021, pp.200 &230.WTO成员间在改革上诉审议程序的考虑要素上依然有显著分歧。(61)Alan Wm. Wolf, Restoring Binding Dispute Settlement, PIIE Working Paper, April 2022, https://www.piie.com/publications/working-papers/wto-2025-restoring-binding-dispute-settlement/ latest visit on 6 June 2022.MPIA可以在上诉机构停摆期间暂时替代上诉审议职能为成员间争端提供具有约束力的裁决,从恢复上诉审议功能和延续WTO上诉机构开启的持续国际贸易法治进程的角度,是目前最可行的选项。相较于在DSU框架之外缔结诸边协议,MPIA尽量与WTO争端解决机制发生联系,不仅因此获得了正当性基础,还可以利用WTO资源和DSU第21、22条规定的执行机制,从制度层面上尽可能维护WTO争端解决机制的完整性,确保WTO判理的一致性。

为应对上诉机构危机,MPIA参加方承诺在上诉机构停摆期间,以仲裁方式解决上诉需求,但它只是政治承诺而不是国际协定,作为MPIA参加方的争端方仍需要在每个个案中签署有法律约束力的仲裁协议来确立MPIA仲裁的管辖权,也因此MPIA上诉仲裁在管辖权基础和代表性上不同于DSU第17条上诉审议。无论是MPIA本身的性质、管辖权还是代表性,都决定了MPIA仲裁不能替代第17条上诉审议。从最初的设想到成为参加方通报给DSB的声明,MPIA也确实没有取代上诉机构职能的设计,相反MPIA序言第三段写明参加方将持久改善和恢复上诉机构功能作为优先事项。而MPIA的规则和实践也正是针对DSU第17条上诉审议机制存在的问题进行优化的一种实验,可以为上诉审议机制的改革和重启提供有益的借鉴。

MPIA仲裁将尊重WTO争端解决机构报告的法律解释,并运用MPIA规则中针对超期、超出争端解决必要事项等上诉机构被非议的突出问题所给出的解决方案,开展上诉仲裁。由于MPIA规则的前述针对性设计采用的是WTO成员间较有共识的解决方案,依据规则开展的实践的效果就更具有参考价值,成功的MPIA实践将有较大可能在未来谈判中获得支持并在上诉机构改革中获得应用。

不限于MPIA规则的既有设计,MPIA上诉仲裁将依托文本规则,在实践中逐步探索和优化程序。事实上,在已经开展的上诉仲裁案件中,仲裁庭已经做了许多有益的探索,而曾经为参加方和仲裁员所担心的问题,也在个案中迎刃而解。例如,WTO秘书处为第一案提供了法律和行政支持,为案件在时限内作出高质量裁决提供了保障,仲裁员的个案费用则因为DSU第25条有直接的法律基础。但这显然不够,作为一个程序创新,MPIA还有大量问题需要解决,如仲裁员日常工作的薪酬和法律、行政支持等,解决了这些问题,才能确保机制的稳定、高质量运作。MPIA所规定的临时上诉仲裁,仍有诸多细节需要完善,目前十位仲裁员开展例会讨论,未来则可以由具体争端方和仲裁庭共同确定一些问题,如争端方是否可以明确禁止上诉仲裁员发表附带意见或咨询意见。MPIA仲裁的一大优势是允许争端方对其争端解决,在不影响MPIA所述原则的情况下,约定不同于《仲裁程序》规定的程序安排,从而将作为争端方的WTO成员也纳入到其规则实践创新中来。而且参与实践创新的并不限于MPIA参加方,MPIA仲裁第一案中作为非参与方的土耳其就创造性地使用了仲裁员在原上诉机构成员和MPIA仲裁员中的混合选任制度,超出了《仲裁程序》的预设。该案中专家组报告作为上诉通知的附件公布,因为此时专家组已经“中止程序”,不能公布报告,以上诉通知附件这种变通方式公布是一种合法合理的创新。鉴于WTO成员普遍对恢复上诉机构持积极态度,对MPIA共同体以解决问题为依归的未来制度创新,有理由抱持乐观态度。

MPIA上诉仲裁既有的成功实践和后续的仲裁开展,必将吸引更多WTO成员加入MPIA。事实上,从2020年4月通报DSB以来,MPIA参加方已经在逐步增加。也有一些区域和国别研究主张相应WTO成员加入MPIA,(62)Vishakha Raj &M. P. Ram Mohan, Appellate Body Crisis at the World Trade Organization: View from India, Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 5, 2021, pp. 850-852.因为在上诉机构恢复正常运作前,MPIA是一个最具有可行性的临时替代,会有光明的适用前景。(63)参见刘瑛:《WTO临时上诉仲裁机制:性质、困境和前景》,载《社会科学辑刊》2021年第4期。而MPIA的替代效果仍留待MPIA上诉仲裁的实际运作来检验,如果MPIA的争端解决质量达到乃至超出预期,除了在具体争端解决中扮演临时替代上诉的仲裁的角色,保存了上诉审议机制的基本特征和行之有效的基本制度,还能通过事实上的遵循在先报告法律解释和所有仲裁员共同掌权为多边贸易体系提供可靠性和可预测性,就能加速吸引更多成员选择MPIA上诉仲裁,从而扩大MPIA规则和实践共同体,凝聚共识,为上诉机构改革提供更多有益的借鉴。

中国一贯奉行多边主义,维护WTO权威,将打破上诉机构僵局作为解决危及WTO生存的关键和紧迫性问题,提交了关于争端解决上诉程序改革的联合提案,(64)Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand,Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2,11 December 2018; Communication from the European Union, China, India and Montenegro to the General Council,WT/GC/W/753/Rev.1, 11 December 2018.并建议成员开展实质性讨论以求得解决上诉机构停摆的共识。中国也秉承现实主义和行动主义路线,是MPIA落地和MPIA仲裁的积极推动者,中国推荐的候选人成功入选仲裁员池并持续参与解决MPIA仲裁实际运作困难的讨论,还成为了MPIA仲裁第一案的仲裁员。党的二十大报告明确指出,中国“倡导践行真正的多边主义”,“反对任何单边主义、保护主义、霸凌行径”。美国瘫痪上诉机构以便其以单边主义方法施行贸易保护和贸易制裁,是中国坚决反对的。相应的,MPIA是临时替代上诉功能的现实选择,也是上诉机构改革的规则和实践试验,支持MPIA是中国坚定不移践行多边主义、反对单边主义的必然选择。在WTO第12次部长级会议中,中国发挥了建设性作用。乘着成员对WTO信心恢复的东风,中国首先可以在MPIA规则进一步完善和临时上诉仲裁实践中发挥建设性作用,持续观察对于MPIA裁决的认同度和未来可预期的更多MPIA仲裁实践,并以MPIA为抓手促进上诉机构改革方案的共识凝聚。