烟草专卖零售许可证后续监管问题及对策讨论

张雨薇

摘 要：随着国务院开展简政放权、放管结合等工作，烟草行业也从以往宽进严管的状态下转变为一网通办的监管模式，烟草行业的整体管理面临着极大的挑战。首先，烟草专卖零售许可证的准入门槛降低使获得许可证的企业和个人越来越多；其次，在激烈的市场竞争环境下，许可证擅自转让以及违规现象也屡见不鲜。如何顺应时代的发展和进步，在降低许可证准入门槛的基础上提高许可证的后续监管能力，对推动烟草专卖零售管理水平有着极为重要的意义。因此，本文认为需要针对烟草专卖零售许可证后续监管中存在的问题进行分析，制定有效的解决和管理办法，以此来规范许可证的办理和应用，加强烟草专卖零售的整体管理水平。只有解决了许可证监管中存在的问题，才能为更好地开展烟草行业监督工作打好基础。

关键词：烟草专卖零售许可证；后续监管；解决对策

烟草专卖零售许可证的后续监管是专卖市场监督管理的重要组成内容，同时也是烟草行业专卖监管和整体管理的重点与难点。在实际工作中，烟草专卖零售许可证的监管存在着管理不到位、忽视后续监管、只许可不监管等问题，零售用户随意转让许可证或非法使用许可证的情况层出不穷，因此导致许可证的后续监管成了烟草专卖行政部门管理中最薄弱的一环。随着我国各地区经济的发展，各地区的烟草制品零售店通过合理的布局后，对于零售店的限制要求明显放宽，新办证的零售客户越来越多。为了更好地为零售户提供服务，不仅需要做好严格的事前把关以及加强审批等工作，后续管理也非常重要。

一、烟草专卖零售许可证后续管理的应用价值

我国制定的《烟草专卖许可证管理办法》中关于许可证的后续监管也给予了明确的规定，必须要按照烟草专卖的相关法律法规、规章制度开展管理，检查烟草专卖零售许可证的登记情况是否符合实际情况、零售许可证在注销或变更的时候是否按照相关流程进行、烟草专卖行政主管部门是否开展了相应的检查与监督管理工作。其中还需要注意的一点使许可证的登记情况是否与实际情况相符，这也是烟草专卖零售许可证后续监管中最容易被忽视的内容。当前，烟草专卖零售许可证的后续监管中经常会出现證照不符、人证不符、证址不符的情况，还有“僵尸户”的情况也不利于后续监管工作的开展，通过调查分析烟草专卖零售许可证后续监管中存在的问题不难发现，许可证的后续监管对于推动烟草行业的整体发展和进步有重要意义。

同时，本文认为烟草专卖零售许可证作为一种认可，是重要的资源，后续监督管理可以将“僵尸户”清除而腾出名额，将有限的资源分配给资质符合、有能力、有需求的零售户，通过合理分配烟草零售点，也能为消费者以及零售户的合法权益提供保障。

针对烟草专卖零售许可证加强后续监管有利于维持市场的稳定，同时也是建设零售终端的重要手段。因此加强对烟草专卖零售许可证的后续监督管理，就要从本质上落实相应的法律法规，加强对市场环境的监督，以此来达到净化市场的作用。

二、烟草专卖许可证的后续监管中的难点和存在的问题

1.烟草专卖许可证后续监管中的难点分析

自改革开放以来，我国构建了关于烟草专卖的相关制度，对于烟草专卖零售许可证存在着事前审批、后续监管的情况。为了顺应国家简政放权的要求，政府降低了烟草专卖许可证的准入门槛，更多的人获得了烟草专卖零售的许可证。若是监管部门无法及时转变以往的管理思维，那么必然会导致许可证逐渐失去价值，也削弱了烟草专卖制度关于卷烟市场的管控，更会对国家以及消费者的利益造成影响。对于烟草专卖零售许可证的监督管理中的难点进行分析，主要包括以下两点：第一，烟草专卖零售许可证出借以及转让问题。烟草专卖零售许可证是烟草零售市场准入的合法证明，同时在相关文件中，明确指出烟草专卖零售许可证不可进行买卖、出租、出借等不同形式的转让。有许可证的经营者、企业类型、经营地址发生变化的时候，烟草专卖零售许可证就要重新进行申请。但是部分许可证的经营者对于相应法律法规不够了解，为了追求利益而忽略法律的约束，认为歇业后重新申请许可证就不能再进行办理，因此就进行了私下的许可证转让从而获取一笔转让费用，烟草专卖管理人员在进行走访检查的时候，受转让者也会用各种理由搪塞，从而逃避检查、蒙混过关。许可证的出借是由于经营者不想继续经营从而放弃许可证，以此来找到其他人通过卷烟销售利润分成的方式，将许可证借给合作者，不仅转让了烟草的经营权，还能从中获得一部分利益，在烟草管理专卖人员检查的时候，会谎称是合作经营，从而避免受到法律的制裁。第二，烟草专卖零售许可证出租问题。出租许可证一般会连同经营场所一并进行出租，租赁者每年要上交一笔出租费用，在许可证需要延续审核的时候才会进行办理，遇到烟草专卖管理人员的检查，租赁者经常会称其为雇佣者或亲戚帮忙管理，只收取经营者支付的薪水，因此来蒙混过关。

2.烟草专卖零售许可证异地经营问题

根据烟草专卖相关规定可知，获得了烟草专卖零售许可证的人员，需要按照许可证规定范围和期限内进行烟草专卖品的生产以及经营。其中，许可范围包括申办许可证时候经营场所的相关范围，专卖制度制定前，烟草专卖零售店的布局不够完善，办理许可证过于随意并且核查材料也不够完整，给许可证的后续管理也带来极大的影响，而今随着时代的发展和市场的完善，烟草零售点的合理布局也越来越完善，核查资料和照片也越来越完善。烟草专卖零售许可证异地经营问题主要发生在城乡接合部或农村地区，随着城市的发展与进步，一些许可证经营场所被拆除，经营者并未按照要求进行歇业或许可证变更，而是将经营场所转移到了其他地方，这就导致了许可证异地经营问题的发生，尤其是在我国烟草零售点进行合理布局之前办理的许可证。由于经营场地登记的比较宽泛和模糊，而且经营者的法律意识较差，很多经营者都会抱着侥幸心理转移经营场所而且并未及时向烟草管理人员报告，擅自更改经营场地形成了许可证异地经营的事实，而由于一些许可证办理时间较长，原始档案丢失，就算保留了原始档案，但是在办理的时候记录内容不够完善，缺少现场照片和方位图，使烟草专卖管理员的调查取证遇到了很大的困难。

三、烟草专卖许可证后续监管问题形成的原因

1.认知不到位

由于无法及时摒弃传统的轻管理、重审批的思维模式，只认为办理好许可证就可以；后续监管工作仅流于表面，监管工作开展中也无法按照流程进行操作，长此以往，管理人员的思维意识被固化，导致烟草专卖零售许可证管理中存在很多问题，给许可证的后续监督带来了不小的难度。

2.调查取证难度较大

由于出租、出借、转让许可证的双方为同盟，双方联合起来不会将事实汇报给管理人员，烟草专卖管理人员在检查以及走访的时候，无法陈述出借、出租以及转让的实际情况，在需要进行许可证审查和延续的时候，持证者还会主动帮助受转让者办理各种手续，因此给调查取证的工作带来很大难度。并且调查取证工作涉及人员和部门非常多，烟草专卖管理人员经常会有想调查管理但力不从心的问题。

3.烟草专卖法律法规宣传不足

由于一些许可证经营者的法律意识薄弱，认为只要办理许可证就可以了，但是对我国关于烟草行业的生产、销售和运输中的相关制度不够了解，因此许可证出借、转让、出租以及异地经营的情况非常突出。烟草部门相关法律法规宣传力度不够，导致许可证经营者对于什么行为可行、什么行为不可行等不够了解，给许可证后续监管工作造成困扰。

4.现有烟草专卖管理人员数量不足

烟草专卖管理人员要管理的零售用户有几百家，由于管理对象较多且还需要兼顾市场检查、新办核查等工作，因此在零售用户管理上过于力不从心，无法做到精准的管理，甚至无法保证逐一走访调查，发现问题也无法及时纠正，加大了市场管理难度。

5.未能发挥诚信互助小组的作用

诚信互助小组是一个零售用户自发组织、自我监督的团队，但是烟草专卖监管部门及相关人员不重视诚信互助小组构建的意义，也就无法积极地指导零售客户及时发现市场中异常信息，导致烟草市场发生异常信息的时候，烟草市场监管部门和管理人员无法及时掌握，错过了调查取证的最佳时机。

6.后续監管要求不完善

第一，一些停业整顿用户会通过歇业再新办许可证的方式来逃避处罚，甚至有的经营者会申请歇业，然后使用统一营业执照再办理许可证。第二，降低市场准入门槛后，经营者只需身份证和经营执照信息就可以办理新的许可证，申请通道畅通无阻。还有一些随意“开关门”的经营用户，由于准入门槛较低，经营户对于许可证不够重视，因此对于是否按照流程办理等不甚在意。

四、烟草专卖零售许可证后续监管的有效措施

1.加强日常监督管理，落实后续监管的职责

第一，对于证照不符、人证不符以及证址不符的情况要集中进行处理。加强各个管理辖区许可证使用的检查与管理，将管理责任合理分配落实到个人，关注零售用户许可证的使用情况，及时完善许可证后续管理档案台账。证照不符及许可证变更以及许可证转让等都要做好登记，按照法定流程和手续做好许可证的变更、延续、停歇业以及注销工作，保证零售户能够规范的使用许可证。第二，要加强发证前的宣传，也要加强对新办证零售户的后续监管。监管部门通过网络、微信等平台开展烟草专卖零售许可证后续管理相关法律法规、政策的宣传。对于新办证的用户，烟草市场的管理人员在发证后要积极走访，收集零售户经营的具体信息，检查办证时材料的真实性，确定实际经营者与持证人是否一致，排查是否存在隐瞒情况、是否存在用欺骗方式获取许可证的情况。第三，构建许可证劝退机制，解决由于城市规划导致的无证户的问题。中小学周边零售点，要重点进行逐一指导和检查，告知零售店要保护未成年人利益，若是有违法行为则会撤销许可证并且承担相应的法律后果，与零售用户签订承诺书，加强法治宣传并且做好定期监管，对有迁离中小学周边异地经营意愿的零售户要进行优先办理。

2.加强各部门团结合作，提高管理效能

第一，积极与公安部门、市监部门的团结合作，构建执法协作机制，定期实施许可证清理整顿工作，对于无证户、钉子户等不规范使用许可证的用户要进行突击检查。第二，加强与烟草内部销售、物流等部门的团结合作，制定多岗协作制度。要积极发挥专卖管理人员、营销客户经理、物流送货员以及送货驾驶员等人员在许可证后续管理中的作用，通过这些人员收集、反馈以及监督零售户是否有许可证转让、地址搬迁、证照不符的情况，送货员和驾驶员送货完成后，要注意检查一户多证、证照不符、证址不符等违法使用许可证的行为，然后通过网络平台反馈给专卖人员，对于许可证转让、出租、出借等行为进行相应的查处，通过与物流以及内部销售人员的合作，保证烟草市场的稳定、健康发展。

3.构建完善的许可证后续监管考核机制

第一，构建三岗协作及考核机制。要利用办公管理平台和网络平台，在全市范围中构建规范的三岗协同工作平台、市场动态信息收集网络平台，根据许可证后续监管分工针对三岗人员进行考核，构建线上线下双驱动考核模式。第二，许可证后续监管要被纳入到日常考核中。以片区为单位将零售户许可证的监管落实到个人，确定专卖市场管理人员、客户经理以及送货人员在许可证后续监管中的作用，通过定期检查和抽查的方式，保证许可证后续管理工作能够落到实处。

4.采用互联网监管方式，提高监管效率

目前，江西省已全面推动现场执法终端，零售用户的许可证登录信息，例如姓名、名称、经营地址等都可以在终端中查询到，实地核查的结果也能实时上传到终端上，实现了对许可证的后续信息化监管。后续建议在执法终端上构建相应模块，稽查员在检查中对持证用户的信息核对时若是发现了持证人员信息与登记信息不符，就可以通过执法终端填写信息变动情况，然后上传信息，并且与行政许可系统做好对接，对存在变化的持证户，系统可以做好标记，然后第一时间提醒管理人员。由此可知，通过信息化管理手段，有效提高了许可证后续监管的效率。

5.创新管理措施，借助信息系统计分制开展后续管理

对于烟草专卖零售许可证的管理，也可以借助信息系统计分制进行管理，为每个持证户划分等级，制定扣分标准，执法人员在检查的时候若发现经营户存在违规的行为，就要按照系统内响应扣分标准进行扣分降级，并联动营销部门进行停限供处理。这种手段也能让经营户认识到许可证的重要性，加强对日常经营行为的自我管理。

6.完善许可证清退机制，减少监管的压力

在日常监管工作开展中，监管部门要定期实施许可证清理整治工作，关于人证不符、证照不符、证址不符的情况要给予惩罚，责令经营者歇业整顿，整改不到位或取消资格的都要立刻进行许可证的注销。监管部门要根据经营者的不同情况，构建主动退出、劝导退出和强制退出等不同管理机制，构建有序的许可证退出机制，减少许可证的数量也能为后续监管工作缓解不小的压力。

五、结语

后续监管不能仅仅只在事后才开展相应管理，后续监管也是一个全过程的管理，是在事前、事中和事后都进行针对性的管理措施，以保证监管到位。事前准入机制的完善能够拦截防范风险；通过事中动态化管理能够实现共同管理，从而分担管理中的压力；事后完善则可防微杜渐，进一步提高管理水平。通过全面、多方位的合作管理才能规范烟草行业，保证烟草行业的监管顺应时代的发展，保障我国经济效益。

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