宅基地使用权信托流转的法律问题研究

闫子晴，邓春景

（河北农业大学人文社会科学学院 河北，保定 071033）

引言

信托制度最早起源于英国，相较而言，我国引入信托制度的时间要晚一些。在我国，现如今在农村实行土地经营权信托流转模式具有代表性，该信托流转模式主要是为了减少抛荒土地，来提高土地的集约化和规模化，从而来能够有效地实现农业现代化。到目前为止，我国在土地信托方面还未形成较为完备的法律体系，主要是由于《信托法》《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律都还未对土地信托的具体操作等相关规定予以明确。相对于土地经营权信托流转已在全国相关试点初见成效，我国宅基地使用权的信托流转还处于零实践阶段。长久以来，农村宅基地闲置问题严重，其中主要表现为宅基地隐形交易大量存在、小产权房以及“空心村”现象，通过尝试使用各种宅基地流转方式都未能有效解决以上存在的问题，这严重制约了当下乡村振兴的建设步伐。根据中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告（2017）》显示，2000—2010年，我国农村人口减少了1.33 亿人，但农村居民用地却增加了3045 万亩。除此之外，我国每年新增农村闲置住房5.94 亿平方米。对此，中国共产党中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出，要适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，这体现出实现土地资源优化配置已成为宅基地改革的主要目标，而要实现这一目标就需要加快宅基地使用权的流转，但现有的较为传统的流转方式无法高效地解决农村宅基地大量闲置的问题，现在宅基地使用权中引入信托流转方式或许是一条可行之路。

1 宅基地使用权的性质

在研究宅基地使用权信托流转法律问题之前，首先应当明确宅基地信托流转的客体的性质，即宅基地使用权的性质。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出了宅基地“三权分置”政策，该政策确立了未来宅基地制度改革的方向，同时也引起学界的热烈讨论。学界有学者认为在流转中将宅基地使用权分解为纯身份性质的宅基地资格权和纯财产性质的“宅基地使用权”，从而形成“三权分置”的三权格局，也就是宅基地所有权、宅基地资格权和“宅基地使用权”。其中宅基地所有权属于村农民集体所有、流转“宅基地使用权”后的宅基地资格权由农户拥有或保留，受让方取得“宅基地使用权”。学界中除了上述的三权分置的观点外，还存在许多其他宅基地“三权分置”观点，这其中主要包括：“宅基地所有权、宅基地使用权和次级宅基地使用权”“宅基地所有权、宅基地使用权和宅基地租赁权”“宅基地所有权、宅基地成员权和宅基地使用权”“宅基地所有权、宅基地使用权和宅基地经营权或宅基地租赁权”等。本文所提出的信托流转中的宅基地使用权所适用的是具有纯财产性的“宅基地使用权”。

2 宅基地使用权信托的可行性分析

2.1 域外土地信托为其提供理论依据

土地信托制度最早由英国学者提出，但美国和日本在土地信托的发展更加成熟且处与较高水平。美国的土地信托制度主要包括土地开发融资信托、土地保护信托和社区土地信托。日本农地经营呈现出以农户为基本单位、经营分散化的特点，这点与我国相似，依据信托财产管理方式的不同，日本农地信托包含出售型信托和租赁型信托。通过分析两国的土地信托模式，来论证我国宅基地使用权信托流转的可行性。

美国土地开发融资信托主要是帮助开发者筹集资金来开发土地；土地保护信托模式是注重对尚未被开发的自然资源的爱护，实现对土地资源的保护；社区土地信托模式是由社区信托公司来筹集资金，从而购入土地和房屋修建。其中社区土地信托模式在房屋市场内占据主导地位。通过对比分析，我国宅基地使用权信托以农地规模化、产业化经营为目的，这与美国土地保护信托关注土地保护和资源可持续利用的诉求较为契合，这点符合我国对生态环境和耕地资源保护的政策。

日本是亚洲最早引进信托制度的国家，其农地信托主要包含出售信托和租赁信托的两类，其中出售信托的主要功能是融资和信用提升，而租赁型土地信托与出售型最大的区别在于委托人在土地信托完成后不丧失土地所有权。通过对比并结合我国的宅基地的“三权分置”改革措施发现，我国的政策要求确保土地公有制性质不改变，坚持农民集体土地所有权，这点同日本的租赁型土地信托较为相近。

通过上述分析，美国的土地保护信托模式的保护耕地资源特点和日本的租赁型土地信托模式的委托人不丧失土地所有权特点，这两点较为符合我国宅基地改革的政策，同时这也为我国宅基地使用权信托流转提供了具体操作的可行性。在具体操作过程中，宅基地使用权人与信托公司可以依据双方协议签订信托合同，宅基地使用权人把信托财产交给信托公司管理，信托公司按时向宅基地使用权人支付土地信托取得的收益。该流转过程不仅体现了融资功能，也体现出通过信托流转能够缓解闲置宅基地的问题，进而实现对土地资源的保护。

2.2 土地经营权信托模式为其提供实践经验

我国在土地经营权信托的运作过程中，土地承包经营权人基于对商业信托公司的信任，将土地经营权转移给信托公司。信托公司在接受信托财产后，招募符合条件的农业管理经营者，与其建立委托关系，将细碎的土地统一规划并交给委托人即符合条件的农业管理经营者。信托公司和农业管理者分别利用自身的优势来管理土地，在此基础上实现对农村土地的优化配置。

在中央政策的推动下，土地经营权信托流转在实践中形成了多元化的模式，其中较具代表性的有由地方政府主导的“湖南益阳”模式和由信托公司主导的“安徽宿州”模式。“湖南益阳”模式中的委托人为农户，这更能体现农户的意志，使其能得到充分有效的保护。该模式的信托受托人是由政府设立的农地信托公司，该信托公司在政府的意志下管理运营所涉土地并组织有意愿的生产经营者以招标方式获得土地租赁权。现如今，在该模式的良好运行下，当地的农业生产取得了良好的经济效益和社会影响，并且进一步实现了农业生产规模化，改善了农业基础设施。更为重要的是，农民的收入水平得到了提高。而在“安徽宿州”模式中，其土地信托的受托人为专业化信托公司。该种模式主要的是依据市场化原则，通过运用结构化混合型的经营策略，信托公司为委托人提供包含土地和资金信托的双重信托服务，并且制定了详细且可行的信托计划，其中该计划主要涉及流转的土地面积要达到5400 亩，农户达到450 户以及远期流转土地面积达到5.4万亩。

将土地经营权和宅基地使用权信托流转对比发现：虽然土地经营权信托与宅基地使用权信托在法律关系客体上存在本质区别，土地经营权信托法律关系的客体是土地经营权，宅基地使用权信托法律关系的客体是宅基地使用权，但是二者在性质上均属于财产权信托，都是以依法可以流转的财产权设立的信托，这都同属信托公司业务“八项分类”中的一类，两者可以互相参考与借鉴，现已进入实践阶段的土地经营权信托能够为宅基地使用权信托提供实践经验，从而可以证明其能够采用信托方式流转是可行的。

3 宅基地使用权信托流转的法律主体问题分析

3.1 宅基地使用权信托的委托人

根据《信托法》的规定，委托人是指信托财产转移给受托人前的所有人，此规定应用于宅基地信托中，其委托人必须是宅基地使用权转移给受托人前的财产所有权人。因为不同的委托人对其所能行使的权利是不同的，所以对于谁应确定为委托人这个问题是至关重要的。借鉴于当前已进入实践领域的土地经营权信托流转模式，关于其委托人的确定在学界中存在较大的争议，其中主要有四种不同的观点：第一种观点认为应由单个农户作为委托人，信托公司与单个农户签订合同并进行集合信托的管理，此种方式可以使农地经营的规模化问题得以缓解；第二种观点认为在农地集合信托或委托农户较多时，可以通过建立委托人会议制度的方式，从而以促进农户获得统一意见；第三种观点认为应当由村委会或政府部门作为委托代理人来行使农地信托流转的权利，从而能够缓解单个农户谈判能力局限的问题；第四种观点认为需要提高土地信托的效率，所以应由农村集体经济组织代表农户行使委托人的权利。

将以上四种观点应用于宅基地使用权信托流转中的委托人来进行分析：第一种观点是由单个农户作为委托人分别和信托公司签订信托合同，这种方式会增加交易的成本，从而会导致信托公司无法高效地进行宅基地使用权信托工作；第二种观点是在农户中建立委托人会议制度，对于委托人来说这种方式能够充分体现他们的意志，但对于受托人而言，这种方式属于单一信托而不是集合信托；第三种观点是由村委会或政府部门作为农户的委托代理人来行使宅基地信托流转的权利。通过采用这种方式，虽然村委会或政府部门作为委托代理人，但是其仍旧以单个农户身份与信托公司签订农地流转合同，所产生的一切后果仍旧是由单个农户来承担，这样一方面还是无法实现信托公司的高效工作，另一方面会增加农户的法律风险；第四种观点是由农村集体经济组织代表农户行使委托人的权利，这样虽然能够缓解单个农户谈判能力不足的问题，但是农村集体经济组织作为集体资产的权利人可能会无法充分表达农户的意志，更为重要的是，所产生的后果可能无法有效地实现农户的利益。

基于上述对宅基地使用权信托的委托人四种观点的分析，本文认为第四种观点较为合适，即由农村集体经济组织代表农户行使委托人的权利。理由如下：首先，《民法典》第926条规定了间接代理制度。农村集体经济组织接受农户的委托成为间接代理人，两者形成间接代理关系。通过间接代理，农村集体经济组织以自己的名义行使委托人的权利，这样既可以降低宅基地使用权信托流转的交易成本，又可以弥补单个农户谈判能力的不足；其次，在农村集体产权制度改革背景下，《民法典》确立了农村集体经济组织的特别法人地位，从而使其特别法人地位更加得到巩固。与此同时，全国87.2%的农村已经建立了农村集体经济组织，随着进一步的发展，可以预见将来在全国范围内的农村都将会建立起农村集体经济组织。因此农村集体经济组织作为宅基地信托的委托人在全国范围内是具有普遍适用性的。

3.2 宅基地使用权信托的受托人

受托人在三方法律主体中是处于核心地位，其在充分发挥土地资源效用的过程中起着不可或缺的关键性地位。信托中的受托人在经营管理信托财产的过程中能够发挥其融资和风险防控的功能，所以其行为具备金融性特征。因此土地信托中的受托人不可避免地也应当具备金融性交易工具的专业技能和必要的风险防控机制，更为重要的是，不仅要具备还应当得到相关市场交易部门的有效监管。根据《信托法》第24 条的规定，受托人应当是法人和具有完全行为能力的自然人。除此之外，中国银行业监督管理委员会也制定了相关规定，其中包括设立信托公司所应具备的门槛条件为实缴注册资金最低为3 亿元，同时还规定了如果采用批准的方式，那必须经过相关部门的监督管理委员会的批准，也就是说须在获得金融许可证后方可建立。根据受托人是否以信托为业，可以将其划分为商事信托与民事信托，其中对商事信托的受托人法律规定只有依法设立的信托公司才具有受托人资格，而在设定民事信托受托人的规定中，具有完全民事行为能力的自然人和法人都可以成为受托人。

目前我国土地经营权信托流转存在四种模式，分别是“浙江绍兴”模式、“湖南益阳”模式、“安徽宿州”模式和“江苏无锡”模式，其中“浙江绍兴”模式的受托人是农业经营大户，其在性质上属于民事信托；后三种模式的受托人均属于商事信托，都是由信托公司来作为受托人，但具体分析这三种模式下的受托人也略有不同，其中“湖南益阳”模式中的受托人是由政府设立的信托公司，而“江苏无锡”模式和“安徽宿州”模式中的受托人均为商业性信托公司。根据《信托法》第30 条的规定，信托的受托人对于信托财产负有亲自管理的义务。除此之外，根据《农村土地经营权流转管理办法》中规定了土地经营权流转的受让方需要具有一定的农业经营能力。基于以上两个规定，对于到底谁应当作为土地经营权信托的受托人饱受争议，现在学界中主要存在以下观点：第一种观点认为土地经营权信托流转的受托人应为具有农业生产经营能力的信托公司；第二种观点认为可以探索双重受托人结构，也就是说商业性信托公司和由政府设立的土地信托公司共同作为信托流转的受托人，这样既可以实现其亲自管理的义务，又可以发挥市场主体的活力；第三种观点认为，土地信托流转的受托人应当为信托机构，该信托机构的性质既可以是由政府主导而设立的信托公司，也可以是商业性信托公司；第四种观点认为商业性信托公司作为土地经营权信托流转的受托人，既可以是依据法律规定而设立的信托公司，也可以依据特别立法而设立的信托公司；第五种观点认为土地经营权信托流转的受托人只能由商业性信托公司担任，该观点主要是借鉴美国和日本等农地信托发达国家的经验，认为受托人应当具备专业的资质和雄厚的资金等良好条件，而这些条件商业性信托公司都具备。

将以上五种观点应用于宅基地使用权信托流转中的受托人来进行比较分析得出，商业性信托公司能够以发行金融产品的方式将资金引入到农村宅基地领域，进而给闲置宅基地注入资金，吸引更多的资本下乡，既可以盘活闲置宅基地又可以更好的建设乡村，并且也符合中央“工商资本下乡”的政策精神，同时也能有效地规范工商资本。结合上述的分析，本文认为宅基地使用权信托的受托人应该且仅能由商业性信托公司来承担，尽管当下的社会需求是要遵从受益人利益最大化原则，应将宅基地使用权交给具有经营管理能力的公司来开发利用，以此来盘活宅基地为农户带来经济效益。虽然商业性信托公司因不具备宅基地经营管理能力而无法直接来管理闲置的宅基地，但本文认为应对受托人的亲自管理义务加以缓和，因为《信托法》第30条中有明确规定，原则上受托人应当自己处理信托事务，但另有规定或有不得已事由的，可以委托他人代为处理，所以在宅基地使用权信托流转过程中，不应受制于受托人的亲自管理义务，可以对受托人的亲自管理义务加以缓和。

总而言之，在宅基地使用权信托流转中，由于宅基地问题较为复杂和专业，一些商业性信托公司不具备专业的宅基地知识储备来对其进行合理有效的开发，所以不应当固守受托人的亲自管理义务的原则，应当对其予以缓和，鼓励更多的信托公司去学习宅基地方面的知识。

3.3 宅基地使用权信托的受益人

在三方当事人的信托关系中，受益人是十分重要的当事人，有受益人的存在才属于有效的信托。《信托法》中的第43 条明确规定了自然人、法人或者依法成立的其他组织都可以成为受益人。在土地经营权信托流转模式中，谁可以成为受益人也存在着争议，这其中主要存在三种观点：第一种观点认为比较认同《信托法》的规定，可以成为受益人的范围较为广泛，其中包括农户、法人以及依法成立的组织，甚至信托机构也可作为其共同受益人；第二种观点认为受益人应为农户和村集体经济组织，但其中农户应作为主要的受益对象，村集体经济组织从中抽取部分利益以作为报酬；第三种观点认为受益人只能是农户，这样才可以有效的保护农户利益，实现受益人的利益最大化原则。

通过将上述观点应用于宅基地使用权信托流转中，本文较为认同第三种观点，只有农户才可以成为宅基地使用权信托的受益人，主要是由于农户作为弱势群体，应当首先实现对其利益的有效保护。村集体经济组织虽然可以与农户形成间接代理关系，但是其行为所产生的一切后果是由农户来承受的，如果将其列为农户的共同受益人，那可能会无法实现农户利益的最大化。因此，在宅基地使用权信托流转中，应将农户确定为宅基地使用权信托的唯一受益人。

为了有效保护受益人的整体利益，本文应当建立宅基地使用权信托流转受益人大会制度和设置信托监察人制度。首先，通过建立受益人大会制度可以有效缓解监督乏力的问题。具体而言，宅基地使用权信托中受益人大会制度应主要包括三方面内容，分别为宅基地使用权信托受益人大会的如何行使其职权、召集和决议。其次，设置宅基地使用权信托监察人制度可以促进监督权被有效地行使，以真正实现对农户利益的有效保护和更好地维护受益人整体利益，进而离实现乡村振兴的目标更近一步。而对于信托监察人的选任问题，本文认为由村民委员会担任宅基地使用权信托的监察人较为合适，主要是因为村民委员会具有一定的专业优势，其对宅基地的经营管理更为熟悉，能够维护受益人即农户的合法权益。

4 结语

要想充分实现对宅基地使用权的流转，就必须要解决宅基地上福利性与市场化之间的矛盾。在农村社会保障完善达到一定规模之前，必须要以某种方式持续不断地向农村居民提供生活保障，而不能够是土地的一次性变现。只有通过使用宅基地使用权能够产生一定的经济收益，才能够吸引到人才和资金，否则难以形成有效率的流转。宅基地使用权信托制度是实现宅基地流转较为可行的方案，为此，准确分析并构造宅基地使用权信托法律关系的主体，对委托人、受托人以及受益人进行法律界定，这能够推动宅基地信托实践活动，实现宅基地使用权自由流转，让宅基地可以合理地完成持续不断地向农村居民提供生活保障的任务，又可以为需要土地的人提供土地供给，从而加速实现社会主义新农村建设。