石油招投标项目进场交易合规风险识别与控制

郑刚 于雪婷 陈柯屹

[摘 要]文章梳理了石油招投标项目进场交易的业务内容和实施流程，分析了其相较于一般招标项目的差异性和实施特点，基于COSO内部控制五要素，分析了石油招投标项目进场交易业务流程的管理现状，指出了主要存在的管理问题。在此基础上，文章对照石油招投标项目进场交易的合规控制目标，识别和评估目前管理工作中可能存在的关键风险点，提出了管理的优化措施与建议，具有一定的现实意义。

[关键词]石油招投标项目；公共资源交易；风险控制

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）14-0028-03

石油是国民经济的“血液”，具有极高的战略价值与经济价值。物资供应作为石油工程生产建设的基础，是保障石油生产建设项目顺利投产、提高质量和降低成本的根本。随着我国市场经济的深入发展及营商环境的不断优化，以中石油为代表的国有企业逐步转型升级，不仅强调招标采购的“公开、公开、公正”，而且将招采工作作为“深挖第三利润源”的重要指标，对这一供应链前端环节提出了“降本增效”的管理目标与要求。因此，如何在合法合规的前提下，规范、有序、高效地开展石油招投标项目进场交易，避免因实施流程的失误与偏差而出现的“时间成本”和供应“梗阻”，成为响应企业管理要求的重要前提。文章在分析石油招投标项目进场交易业务内容和管理现状的基础上，对照石油招投标项目进场交易合规控制目标，识别目前管理工作中可能存在的关键风险点并作出科学评估，提出具体的管理措施与建议。

一、石油招投标项目进场交易的业务内容

（一）石油招投标项目进场交易的运行机制及特点

石油招投标项目进场交易的运行机制是指石油招投标项目在公共资源市场化交易活动中，各个主体之间通过协作、约束和监督，推进项目运行、完成计划需求采购的环节与方法。运行环节涉及以集团公司各生产建设单位为代表的招标主体，以国有建筑企业、集体和私营建筑企业为代表的投标主体，以及以下属各招标代理机构为代表的招标实施主体[1]。

以中石油某生产建设单位在西藏自治区公共资源交易平台实施的招标项目为例，招标主体单位自行提出采購计划/需求、编制招标方案，由招标代理机构把控方案的风险点并及时提醒，然后由招标主体单位管理职能部门、地方住房和城乡建设局审批方案后，正式委托招标代理机构完成后续的招标流程。

招标代理机构承担了项目招标实施的具体工作，包括与地方公共资源交易中心沟通协调、编制招标文件、组织现场踏勘、组织公开评标、公示中标结果及发布中标通知书等。从招标代理机构的视角出发，与一般招标项目相比，石油招标项目进场交易有其特殊之处。

1.进场交易项目多为依法招标项目

2021年9月，国家发展和改革委发布的《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见（征求意见稿）》进一步明确了公共资源交易平台的发展方向，“平台覆盖范围不断拓展，由工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等，逐步扩大到适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权、环境权等各类公共资源”。由此可见，进场交易是国家及地方行政监督部门对施工总承包、工程监理等依法必招项目提出的开展招标业务的前提要求，其作为市场经济配置的重要手段，交易的社会性、科学性和系统性成为市场健康发展的重要驱动力。

2.招标方案由多方审查，同时受多方管理规定约束

在实际开展项目的过程中，代理机构需与招标主体沟通，了解生产建设计划，明确招标范围与评标办法，提出合规的资格条件设置建议，分析风险点，收集地方特殊的管理规定，积极与地方监管部门协调方案审批进度，以更好地推进项目落实落地，避免“程序漏洞”导致的重复招标。

由此可见，招标方案需要经过招标主体、地方监管部门的审批及代理机构的审核，过程由代理机构协调沟通。多方审查的优势在于严格制定方案，但是容易出现管理尺度不一、权责不明、沟通效率低下等风险和问题，导致方案监管出现漏洞。

3.地方政策差异大，缺乏针对性强的实施指导和说明书，项目实施效率低

经过多年的探索与实践，国家颁布了80余部涉及公共资源交易或政府采购的行政性文件，地方制定的配套规范性文件约3000余部，规范了公共资源交易行为。其在约束交易主体、优化营商环境、宏观至管理条例、微观至业务流程等方面，都做出了明确的说明和指导。然而，受地方政策差异性影响，不同地区对招标公告的设置条件、审核条件及招标文件的编制标准都有截然不同的管理要求。这些要求分属地方不同管理部门，从招标实施主体的角度出发，难以在短时间内与地方各交易管理部门实施有效对接，形成信息壁垒，或导致公告与文件反复修改和审批，或导致交易结果不符合规范，严重影响招标效率。

4.代理机构缺乏有效的内部审查监督机制

在实施常规项目时，集团公司下属各招标代理机构依托中国石油招投标交易平台、招标业务管理平台等电子系统，通过标准化管理，规范全流程电子化招标流程，厘清风险防控的权责界限，促进了石油招标采购的公平、公开与公正。项目的合规性与工作人员的专业能力、职业素养休戚相关，然而，进场交易项目实施完全脱离了代理机构使用的电子系统，脱离系统内所有审批手续，代理机构内部缺乏有效的审查监督机制，即工作人员可独立承接进场交易项目，任意使用公章和法定代表人的签字盖章，不受内部监督管理的约束，这会导致项目交易存在较高的管理风险。

（二）石油招投标项目进场交易的管理现状

从招标代理机构的视角出发，基于COSO内部控制五要素，分析石油招投标项目进场交易业务流程的管理现状[2]，发现主要存在的问题有以下几方面。

控制环境：进场交易项目决策、执行和监督人员职责不清晰，操作人员内控意识不突出；进场交易项目业务操作流程不够细化；缺乏有效的激励机制。

风险评估：缺乏系统的、科学的风险评估手段；缺少针对性强的风险预警机制和风险防控管理办法；缺乏可操作性强的风险应对措施。

内控活动：相关资产配置不完善。

信息与沟通：未搭建政策信息抓取平台，了解地方政策信息不及时、不全面；工作人员之间、工作人员与招标主体、工作人员与地方监管部门未建立高效的沟通机制，工作人员协调的时间成本高，效率较低；三个主体之间的电子系统存在壁垒，项目实施过程信息跟进不及时。

监督：监督管理制度不够健全；电子系统存在壁垒，机构内部管理部门无法及时有效地监管项目。

二、石油招投标项目进场交易合规关键风险点的识别与评估

结合石油招投标项目进场交易的实施特点及控制目标，识别招投标项目在进场交易过程中的关键风险点，评估风险点对今后顺利开展进场交易项目的重要意义[3]。

（一）石油招投标项目进场交易关键风险点的识别

1.行为规范风险

进场交易项目的规范运行与管理，可以为项目各方主体提供公开透明、公平公正的竞争环境，提高资源配置的效益与效率，因此招标人、招标代理机构、投标人及评审专家的行为应规范，符合法律法规的规定。

在实际交易过程中，招标人行为规范风险具体表现为：招标人主体责任落实不到位，未严格执行招投标相关制度，必须进场交易项目未进行进场交易，在招标过程中为投标人“量体裁衣”等。招标代理机构行为规范风险具体表现为：未按照招标代理合同履行职责，未按照进场交易要求及时准确地操作，对交易流程不熟悉等。投标人行为规范风险具体表现为：提供虚假资料，与招标人、评委等私下接触等。评审专家行为规范风险具体表现为：未客观公正评标，未按照规范流程评标等。

2.保密风险

石油招投标项目在进场交易过程中涉及项目报建备案、项目登记、开评标场地预约、招标文件报审、开标、评标等多个环节，每个环节涉及不同的工作人员，各环节中都存在涉密风险，具体表现为招标人或招标代理机构泄露潜在投标人情况、评审专家泄露评标情况等。

此外，基于目前信息化时代的飞速发展，信息技术也渗透到了各行各业中，石油招投标项目进场交易采用全流程电子招投标，电子文件的安全性也受到了极大的考验。确保电子文件的安全性是保密工作的重中之重。在交易過程中，电子文件面临的风险主要有人为因素和技术因素。人为因素包括相关人员有意或无意对电子文件造成的破坏、泄露或者遗失，而技术因素包括系统故障、病毒感染或恶意篡改等[4]。

3.法律风险

进场交易的项目受各省行政法规和地方规章的管辖，因此相关人员需要对当地进场交易制度法规及实施流程有充分的了解，否则容易出现无法通过报审的问题，影响项目招标时效。在交易过程中，使用公共资源交易平台填写信息及进行各流程节点的操作要避免发生错误，如项目的预算金额填写不准确、审批的部门选择错误、预约的开评标场所错误、信息发布出现错误等，出现此类错误不仅会影响时效，严重者还将被信用扣分，情节严重、造成严重后果或者恶劣影响的还会面临行政处罚。目前，部分省市陆续发布公共资源交易市场主体不良行为管理办法，以便监督和管理各主体的行为。代理机构在进场交易过程中涉及的不良行为可以参考XX市公共资源交易市场公示的部分代理机构不良行为认定标准。

（二）石油招投标项目进场交易关键风险点的评估

利用矩阵法评估已识别的风险点，大致分为三个阶段。

对风险进行分类，统筹考虑风险发生的可能性和严重性，按照矩阵法分析，如图1所示。

根据分析结果，将风险分为高风险、中风险及低风险三类，再对每一类风险的可接受程度，分为不可接受、视情况接受和可接受三类。

评估每项风险后，结合风险可接受程度分类，选择合适的应对措施和控制策略，有效降低或者排除风险，保障石油招投标项目进场交易过程的安全高效。

三、石油招投标项目进场交易合规控制措施

（一）制度管控

石油招投标项目在实施进场交易的过程中，从制度层级应严格执行招投标法、规范性文件、各省行政法规和地方规章、企业管理规定等，招标文件内容和过程节点应对标执行，从程序上杜绝违规风险。

招标人应发挥地区优势，主动做好项目报审或备案，为招投标项目入场办理好政策手续。

集团公司内部招标代理机构应不断健全完善业务工作制度，优化进场交易工作流程，切实规范工作程序、工作流程与运行机制，形成各行政地区具有针对性的工作指南和操作手册，提升风险防控能力。

（二）加强团队建设

集团公司内部招标代理机构应对招标从业团队在思想意识、业务能力和法律风险等方面培训，根据政策和管理要求的变化进行再教育。切实加强“阳光招标”团队品牌建设，开展“以案促改”、利用身边事教育身边人等切实有效的党风廉政教育活动，增强团队的底线意识；深入推进进场交易业务培训，有效提升团队的能力素质；不断鼓励团队成员考取各种专业技术证书，形成正能量的激励机制，创造良好的工作氛围，打造忠诚干净担当的石油企业招标团队。

（三）常态化开展风险排查与防控工作

按照廉洁风险、法律风险、电子交易平台风险与具体案例分析相结合的工作制度，深入分析研判进场交易的关键风险点，确定不同等级风险点，形成对应防控措施，汇总形成《风险防控清单》，不断规范招标团队和各方交易主体的行为，提升风险防控能力，全力营造风清气正的招投标氛围。

参考文献：

[1]施慧.国有企业工程项目内部控制设计研究[D].云南财经大学，2014.

[2]尚超.我国行政事业单位招标业务内部控制研究[D].南京审计大学，2017.

[3]鲁小兵.国有制造企业如何高效合规地开展公开招标[J].中国招标，2022（12）：135-136.

[4]王璐.石油工程物资采购招标中存在的风险及控制[J].中国物流与采购，2022（11）：61-62.