刑事法律援助制度的结构优化——以认罪认罚案件中的有效辩护为视角

吴 羽

(华东政法大学 刑事法学院,上海 201620)

目前,我国刑事法律援助制度体系形成了法律援助辩护律师和值班律师的二元结构。值班律师制度肇始于2006年河南省修武县试点的“法律援助值班律师制度”项目,2016年推行认罪认罚从宽制度改革试点,值班律师制度有了快速发展。2018年修订的《刑事诉讼法》正式规定了值班律师制度;2022年《法律援助法》又明确将值班律师规定为一种特殊的刑事法律援助形式。我国值班律师制度的快速发展并非纯粹归于刑事法律援助制度的演化,而是双重因素推动的结果:一是我国日益加强对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障;二是值班律师制度作为认罪认罚程序改革的配套机制。据统计,2020年,全国法律援助机构组织值班律师提供法律帮助74万件,其中参与认罪认罚案件就达68万件[1],这表明我国值班律师制度具有服务于刑事诉讼制度改革的显著目的。

从立法规定来看,我国值班律师具有双重职责:一是在看守所、检察院、法院等场所为犯罪嫌疑人、被告人提供及时、即时、临时、初步的法律帮助服务,这可以理解为值班律师的一般职责或固有功能;二是在认罪认罚案件中为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助服务,这可以理解为值班律师的,特殊职责或“附加功能”(1)参见《刑事诉讼法》第36条、第173条、第174条。。然而,在实践中面临的问题是,值班律师既难以有效提供及时性的法律帮助服务,在认罪认罚案件中也难以提供有效的法律帮助服务。对此,近年来学界重点关注值班律师的特殊职责。为提升认罪认罚案件中的有效辩护,不少学者主张强化值班律师的诉讼权利,即通过对值班律师的“辩护人化”改造,使其在认罪认罚案件中能够提供有效的法律帮助服务。那么,解决认罪认罚案件中有效辩护问题,值班律师“辩护人化”是“应然的制度选择”吗[2]?进而言之,应当如何厘清法律援助辩护律师和值班律师之间的功能定位?故此,从进一步健全我国刑事法律援助制度以及保障认罪认罚案件有效辩护的角度出发,需要对上述问题进行探讨和回应。

一、值班律师的“辩护人化”及其原因

(一)值班律师“辩护人化”的发展进路

值班律师“辩护人化”的主张是在深入推进认罪认罚从宽制度改革的背景下提出的。究其原因,认罪认罚从宽制度的正当性基础是犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚,而认罪认罚自愿性的重要前提是获得律师的有效帮助,这既是理论共识[3],也为有关规范性文件所确认,如2019年最高人民检察院《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第10条之规定。值班律师在认罪认罚案件中应积极进行会见、阅卷以及量刑协商等诉讼活动,才能为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。《刑事诉讼法》规定,“犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师”,但对值班律师是否享有阅卷、调查取证等诉讼权利未作出明确规定。实践中,值班律师往往没有充分的会见时间,一般也不会直接开展阅卷、调查取证工作。在试点期间,即使一些地区的值班律师被赋予了阅卷权、调查取证权,但值班律师鲜有开展阅卷和调查取证[4]。在大多数情况下,犯罪嫌疑人、被告人认罪之后,值班律师才参与进来,因此难以进行充分的量刑协商,其主要作用表现为见证签署具结书,成为诉讼过程中的“见证人”角色,其作用更多属于形式意义,帮助犯罪嫌疑人、被告人的功能未能充分体现出来[5]。

有鉴于此,为了解决值班律师法律帮助功能虚化的问题,提升法律帮助效果,确保认罪认罚从宽制度改革的顺利进行,有学者主张对值班律师进行“辩护人化”改造[6],或者采取折衷的方案,即值班律师在侦查阶段为“法律帮助者”身份,在审查起诉和审判阶段为“准辩护人”身份[7],还有学者提出“缩小版辩护人”“值班辩护人”等主张。上述方案大多立足于对值班律师自身的改造,即通过强化和保障值班律师的会见、阅卷等诉讼权利,使值班律师能够实质性地参与认罪认罚程序。因此,《法律援助法》也在《刑事诉讼法》的基础上进一步明确了值班律师享有阅卷、会见的诉讼权利;2022年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》,专门规定要“实质发挥值班律师法律帮助作用”。

强化值班律师的诉讼权利具有合理性,在客观上有助于保障认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人的权利,也能在整体上推动我国刑事法律援助制度的发展。然而,通过值班律师的“辩护人化”解决上述问题却会带来理论上和实践上的困境。理论上而言,值班律师“辩护人化”意味着值班律师的“法律援助辩护律师化”,这将导致值班律师与法律援助辩护律师在功能上的重合,“值班律师与法律援助律师之间势必会呈现某种趋同化倾向”[8],进而模糊二者之间应有的功能差别。值班律师最大特征是“值班”,为犯罪嫌疑人、被告人提供“一次性”的法律帮助服务,而不像法律援助辩护律师那样采取一对一式的“一帮到底”的辩护服务,因而无须赋予值班律师全面的辩护权。同时,值班律师“辩护人化”也给实践工作带来一定困惑,如“辩护人化”的值班律师与法律援助辩护律师在选任、培训、监督、评估、补贴等方面是否遵循相同的标准,还是应有所区别?如果遵循相同的标准,值班律师与法律援助辩护律师区分的意义何在?如果遵循不同的标准,当“辩护人化”的值班律师提供着与法律援助辩护律师相同的法律服务内容时,却只能获得较低的补贴,显然也不尽合理,上述情形均是法律援助管理工作中需要面对的突出问题。

(二)值班律师“辩护人化”的原因

在认罪认罚案件中,值班律师“辩护人化”主张的提出主要存在如下两个方面的原因:一方面,值班律师“辩护人化”的主张是未能立足于刑事法律援助制度体系化建构的路径。近年来,认罪认罚案件中值班律师法律帮助功能不佳的问题广受关注,对该问题的研究大多集中在如何实现值班律师的有效法律帮助,着重于探讨值班律师的身份或其法律帮助权的性质。但《刑事诉讼法》《法律援助法》都明确了值班律师的身份定位,即值班律师并非“辩护人”,值班律师的法律帮助服务与法律援助辩护律师的辩护服务是两种不同形式的法律援助服务,这表明值班律师与法律援助辩护律师应保持功能上的区分度,值班律师“辩护人化”是与其法律帮助功能的立法初衷相悖的[9]。值班律师制度是一种特殊的刑事法律援助形式,它应当发挥独特的功能,而不应取代现有刑事法律援助制度,现有刑事法律援助制度因自身的不健全所引起的问题,合理的解决方案应从完善现有刑事法律援助制度着手。

另一方面,值班律师“辩护人化”的主张是由于法律援助律师辩护率较低,值班律师成为满足认罪认罚案件中最低限度法律援助权的权宜之策。在我国,犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的可以通过两种途径获得法律援助:一是申请刑事法律援助,但犯罪嫌疑人、被告人通过申请获得法律援助的比例相对较低;二是通知辩护,即根据特定的案件或者当事人,由法律援助机构依法指派律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务,但《刑事诉讼法》规定的通知辩护的范围仅限于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑的案件以及其他特定主体的案件。我国刑事案件律师辩护率低的主要原因是法律规定的通知辩护的范围过窄。例如2014-2016年,浙江杭州全市刑事案件一审审判阶段辩护率分别为36.5%、35.2%、30.9%[10]。审判阶段的律师辩护率尚且在30%多,审前阶段的律师辩护率通常更低。而在一些经济不发达、律师资源短缺的地区,律师辩护率更不理想。由于律师辩护率较低,在推行认罪认罚从宽制度改革时只能委由值班律师提供法律帮助服务,意在“采值班律师制度之形,实现有效辩护之实”[11],所以在一定程度上强化值班律师的功能,是兼具必要性和可行性的[12]。换言之,如果我国刑事法律援助制度较为健全,通知辩护的范围覆盖于大多数刑事案件,尤其是认罪认罚案件主要发生的审查起诉阶段,也就不存在值班律师“辩护人化”的论争,因为相较于值班律师,法律援助辩护律师可以确保辩护服务质量。

二、值班律师与法律援助辩护律师的功能界分

值班律师是在传统刑事法律援助制度建立之后才出现的一种特殊的法律援助服务形式。从域外实践来看,值班律师最早产生于英国,其警察局值班律师采取当面或通过电话的方式向被拘留的人提供法律咨询[13];加拿大的值班律师是为急需获得法律服务的人员及时提供免费律师咨询服务[14]。在刑事司法程序早期阶段,犯罪嫌疑人无论是自行委托律师还是获得法律援助都需要一定的时间,在这段辩护人空缺的时段,“值班律师就像医院的急诊律师一样,向病人提供最紧急的建议帮助”[15]。值班律师的服务对象为所有犯罪嫌疑人、被告人,这是一种普惠式的法律服务,不应设定前提条件,同时这也是一种及时性的法律帮助服务,是将刑事法律援助延伸至刑事司法程序早期阶段的一种制度设计。

正是基于值班律师及时性法律帮助的功能定位,其无法取代法律援助辩护律师的地位,因为值班律师通常采取轮流坐班形式,报酬较少、风险较高,使其不能或不愿“深度”介入案件[16]。从法律服务的时间节点上看,犯罪嫌疑人、被告人在没有委托辩护人或者获得法律援助之前,由值班律师为其提供及时性的法律帮助服务,一旦犯罪嫌疑人、被告人委托了辩护人或者获得了法律援助辩护律师的帮助,值班律师的法律帮助服务也随之结束,这是其法律帮助的性质和特点所决定的。因此,值班律师制度主要是弥补传统刑事法律援助制度在刑事司法程序早期阶段的短板。如果传统刑事法律援助制度非常健全,且能覆盖刑事诉讼的所有程序阶段乃至早期阶段时,则无需建立值班律师制度。例如,美国的公设辩护人制度能够为当事人提供早期代理,而早期代理一般是指律师在犯罪嫌疑人被逮捕24小时之内介入刑事案件;日本的发展方向是更加敞开法律援助的大门,如果能够实现就没有必要建立值班律师制度[17]。

我国在最初开展值班律师制度试点工作时,值班律师主要是为在押人员提供法律咨询等法律帮助服务。尤其是2008年看守所出现非正常死亡事例和2012年刑事诉讼法的修改,值班律师制度作为保障看守所在押人员合法权益的有效措施在各省推行[18]。2018年刑事诉讼法修订增加值班律师时,人们对值班律师的职责定位存在很大的分歧:一种观点认为,应实行值班律师“辩护人化”,建立值班律师全流程提供法律帮助的工作机制,如在法庭审理阶段出庭辩护等;另一种观点则认为,值班律师的职责是在值班当日给当事人提供一些法律咨询和法律帮助,应区别于一般的律师辩护人,最终值班律师被定位为提供法律帮助服务[19],并将其与一般的律师辩护人予以区分,这实际上否定了值班律师“辩护人化”的主张。对此,《法律援助法》也将值班律师的法律帮助单列为法律援助服务的形式之一,其主要职责也体现了法律帮助的特点,如提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等。值班律师的法律帮助补贴标准与法律援助辩护律师的办案补贴标准也有所区别(2)参见《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》(司发通[2019]27号)第3条第1款。。故此,值班律师提供的法律帮助服务具有简易性的特点,这类服务与案情关系并不紧密,更多的是为被追诉人“答疑解惑”,与办案机关不产生实质性的关系,其帮助行为基本上不影响案件结果,这表明值班律师不是提供传统意义上全面的辩护服务[20]。当然,立法赋予值班律师会见权、阅卷权等诉讼权利意在保障值班律师能够提供实质的、有效的法律帮助服务。因为即使值班律师提供初级的法律帮助服务,尤其是对案件处理提出意见时,也需要通过会见、阅卷才能有效的完成。然而,值班律师不会见、不阅卷、不进行量刑协商的现象仍普遍存在[21]。可见,值班律师制度原本是提供及时性法律帮助服务的制度设计,其在认罪认罚案件中难以提供有效辩护就不难理解了。

概言之,值班律师不是一种新的律师种类,其在刑事法律援助制度体系中的主要角色是“急诊律师”,意在解决刑事司法程序早期阶段没有辩护人的问题,这无疑拓宽或延伸了传统刑事法律援助的服务范围。所以,只有当传统刑事法律援助服务无法覆盖于刑事司法程序的早期阶段时,才有必要建立值班律师制度。由此,犯罪嫌疑人、被告人所享有的完整的律师法律服务权就由刑事辩护服务和法律帮助服务构建,前者由委托辩护人、法律援助辩护律师提供,后者则由值班律师提供。这也是为何值班律师与法律援助辩护律师在服务对象、服务内容、服务顺位等方面都存在差异[22]。在刑事法律援助制度体系中,传统刑事法律援助制度居于主导地位,属于刑事法律援助的基本形式,并由法律援助辩护律师提供全面的辩护服务;值班律师制度处于辅助或补充地位,属于刑事法律援助的特殊形式,并由值班律师提供及时性的法律帮助服务,二者各司其职、各具优势,互相补齐对方的短板。就此而言,法律援助辩护律师是委托辩护人的一种补充,而值班律师又是法律援助辩护律师的一种补充。

三、刑事司法程序早期阶段法律帮助服务的实现

当前,人们已充分认识到审前阶段律师帮助的重要性不亚于审判阶段的律师帮助,犯罪嫌疑人到案的早期阶段更需要律师的帮助,即犯罪嫌疑人被拘留后到被批捕前是争取撤销案件、不起诉的关键时间[23],实践中犯罪嫌疑人、被告人的命运大多在审前阶段甚至侦查讯问完成时就已确定[24]。对此,联合国毒品和犯罪问题办公室发布的《刑事司法程序早期阶段获得法律援助:决策者与从业者手册》认为:“刑事司法程序的早期阶段,即警察羁押或拘留的前几个小时或前几天,对于刑事犯罪相关被逮捕人或被拘留人至关重要。”但是,在人们普遍关注值班律师在认罪认罚案件中的特殊职责时,却或多或少地忽视了值班律师的一般职责。值班律师制度的发展方向不应是进行功能上的覆盖,即通过不断强化其诉讼权利而向法律援助辩护律师的方向发展,而应是补足刑事法律援助制度体系中的短板,即着力发挥值班律师在刑事司法程序早期阶段的法律帮助功能,尤其是保障在押人员获得及时性的法律帮助。对此,有研究指出,以犯罪嫌疑人被拘留到案为时间参照点,在222件抽样案件中,法律援助律师介入时间距犯罪嫌疑人到案之日平均约为185天[25]。可见,在犯罪嫌疑人到案后的较长一段时间内是没有律师帮助的一种状态,他们只能自行辩护,值班律师恰恰可以解决刑事司法程序“最初一公里”没有律师帮助的问题。显然,刑事案件律师辩护全覆盖应当是有效辩护的全覆盖,必然也包含及时性的法律帮助服务。如果律师不能在刑事司法程序早期阶段为犯罪嫌疑人提供法律帮助服务,这样的刑事辩护制度既不能称为全覆盖,也很难显示效果。

实践中,值班律师未能充分发挥及时性的法律帮助服务,主要存在三个原因:第一,派驻在看守所的值班律师常常在监所之外值班,而非监区之内[26],这客观上使值班律师无法为犯罪嫌疑人提供及时的法律帮助,值班律师往往是为犯罪嫌疑人的家属提供法律咨询服务,其功能类似于“律师值班”。第二,不少犯罪嫌疑人并不知晓其享有获得值班律师提供法律帮助的权利,从而进一步弱化了值班律师制度的固有功能。第三,值班律师的会见权是其有效发挥及时性法律帮助服务的重要保障,立法赋予了犯罪嫌疑人约见值班律师的权利,但除非是适用认罪认罚程序或是符合法律援助条件,犯罪嫌疑人并不能根据自己的意愿直接咨询值班律师[27]。因此,为了保障值班律师及时性法律帮助功能的实效,应明确办案机关权利告知义务、保障值班律师的会见权、阅卷权等,同时还应在两个方面予以完善。一方面,扩展值班律师法律帮助适用的程序阶段。司法实践中,对犯罪嫌疑人的第一次讯问往往发生在派出所,犯罪嫌疑人在派出所时的权利保障实有必要,因而可以考虑将值班律师的法律帮助服务延伸至派出所。例如,建立对犯罪嫌疑人第一次讯问时值班律师在场制度,此时即使值班律师在场时是一般的见证者,也能起到防止非法取证现象发生的作用。另一方面,健全值班律师为符合条件的犯罪嫌疑人申请法律援助的操作流程。值班律师应充分发挥及时性法律帮助服务的特点,为犯罪嫌疑人获得法律援助辩护律师提供帮助。同时,可以探索在一定条件下值班律师转为法律援助辩护律师的衔接机制。当然,我们也不能忽视值班律师在检察院、法院为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供及时性的法律帮助服务。

四、认罪认罚案件中有效辩护的实现

在认罪认罚案件中为犯罪嫌疑人、被告人提供的辩护服务属于常规性的全面辩护服务,这是作为“急诊律师”的值班律师所无法胜任的。虽然认罪认罚案件多为轻罪案件,但如果没有获得律师的有效辩护,就无法确保犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性和真实性,因而存在冤假错案的风险。重罪冤假错案虽广受关注,但轻罪冤假错案也会极大地减损司法公正。因此,如何强化认罪认罚案件中辩护实效是亟待解决的现实问题。如前文所述,认罪认罚程序中有效辩护的实现不能只是围绕强化值班律师诉讼权利的角度寻求出路,而应立足于刑事法律援助制度体系化建构的立场。基于此,认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的,应由法律援助辩护律师为其提供辩护服务。

从域外实践来看,认罪案件由辩护律师提供辩护服务是通常的做法,且由于刑事诉讼中大多被追诉者为贫困者,实际上认罪案件主要由法律援助辩护律师提供辩护服务。例如,德国主要的辩诉交易者是法院和辩护律师[28],其《刑事诉讼法典》第418条第4款规定,“预期判处至少6个月自由刑时,为尚无辩护人的被指控人就地方法院进行的简易程序指定辩护人”[29]。在美国的辩诉交易中,若被追诉者无委任律师,应告知其有权聘请律师或由公设辩护人辩护[30]。日本《刑事诉讼法》第350条也规定:“对适用即决裁判程序将要表明是否同意时,因贫困或其他事由不能聘请辩护人的,法官根据其请求,应当为犯罪嫌疑人指定辩护人。”[31]因此,只有当刑事法律援助的范围越大,犯罪嫌疑人、被告人在认罪案件中才越有可能获得律师的辩护服务,刑事诉讼中法律援助范围的不断扩大也就成为必然的趋势。

就我国司法实践而言,与其推进值班律师的“辩护人化”,不如进一步扩大通知辩护的范围,将认罪认罚程序中的辩护职能逐步由值班律师过渡至法律援助辩护律师。近年来,我国犯罪结构发生明显变化,即轻罪案件不断增多,如判处不满3年有期徒刑及以下刑罚案件,从2000年占53.9%升至2020年的77.4%[32]。所以通知辩护的范围扩大至判处3年以上有期徒刑的案件具有可行性,这并不会导致刑事法律援助案件的激增,且有助于应对判处3年以上有期徒刑认罪认罚案件增多的发展趋势。值得说明的是,《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》已将犯罪嫌疑人没有委托辩护人,且具有可能判处3年以上有期徒刑的案件纳入审查起诉阶段律师辩护全覆盖的范围,此类案件由法律援助辩护律师为犯罪嫌疑人提供辩护服务。如果今后条件允许,通知辩护的范围应扩大至判处1年以上有期徒刑甚至是所有徒刑以上的案件,即实现真正意义上的刑事法律援助全覆盖[33],这意味着更多的犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚案件中能够得到法律援助辩护律师提供的全面的辩护服务。当然,仅仅提升法律援助律师辩护率是不够的,从有效辩护的角度出发,仍需强化包括法律援助辩护律师在内的辩护人的辩护职能,如设立刑事辩护准入制度、建立审查起诉阶段讯问犯罪嫌疑人时律师在场制度、构建无效辩护制度等,同时还应确保辩护律师尽早地介入刑事司法程序,及时参与控辩协商。

在认罪认罚程序的辩护职能由值班律师过渡至法律援助辩护律师之前,基于保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性,仍应在一定程度上强化值班律师的诉讼权利,尤其是切实保障其独立的会见权和充分的阅卷权,否则值班律师无法对检察机关的量刑建议提出实质性的意见。然而司法实践中,有的办案机关以办案时间急迫为由,限制值班律师行使会见、阅卷等诉讼权利;有些值班律师怠于或不愿意履行其法律帮助职责。因此,有必要通过现代科技手段解决办案时间紧迫的问题,同时调高法律帮助服务的补贴以提高值班律师的工作积极性。随着我国法律援助辩护律师率的提升,再逐渐降低值班律师的实质性参与,使其回归提供最为初级的法律帮助服务[34]。

从某种意义上说,值班律师“辩护人化”是颇具本土特色的改造方案,无论是强化值班律师的诉讼权利,还是扩大通知辩护的范围,二者殊途同归,其目的均为保障犯罪嫌疑人、被告人权利。然而,值班律师“辩护人化”是刑事法律援助制度不尽完善的权宜之举,非长远之策。值班律师承担类似“急诊律师”的角色,一旦对值班律师进行“辩护人化”改造,值班律师还要充当“日常律师”的角色,这将导致其在刑事法律援助制度体系中功能定位的错乱,进而不利于刑事法律援助制度结构的科学性和合理性。对此,我们应遵循的路径是:先由刑事法律援助制度的体系化建构决定值班律师的功能定位,再由值班律师的功能定位决定值班律师的职责内容,而不是反向地从认罪认罚案件的有效辩护需求来改造值班律师。理想状态之下,在刑事法律援助制度体系中,值班律师应着重在刑事司法程序早期阶段为犯罪嫌疑人提供及时性的法律帮助服务,而认罪认罚案件由法律援助辩护律师为犯罪嫌疑人提供全面的辩护服务。因此,当前应以认罪认罚从宽制度改革为契机,不断扩大通知辩护的范围,构建值班律师与法律援助辩护律师协调发展的格局,同时进一步强化法律援助辩护律师的诉讼权利,实现刑事案件律师辩护的有形全覆盖向有效全覆盖的转向,不断充实和完善结构优化、更有效率的刑事法律援助制度。