数字法治政府建设论纲：逻辑、困境及对策

林威光

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430074）

习近平总书记在2022年世界互联网大会上指出：“当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。”［1］当数字化浪潮与法治政府建设相遇，数字法治政府建设势在必行。数字法治政府建设蕴含什么发展逻辑，存在哪些现实困境，这些困境背后的法理症结是什么，又该如何着手应对。上述疑问均成为政府治理及行政法治领域的重大课题。深入研究上述问题，具有重要的理论和现实意义。

一、数字法治政府建设的发展逻辑

辩证唯物主义哲学中的联系观、发展观和矛盾观，是阐述事物与周遭环境关系、分析事物产生及发展规律、判断事物自身性质及所处阶段的科学思维工具。遵循上述哲学观的指导，我们发现，数字法治政府建设的理念与实践，在人类文明演进、国家发展战略、社会现实需求中均能找到支撑依据。

（一）符合人类文明的演进趋势

大历史学派创始人美国历史学家大卫·克里斯蒂安曾依据生产生活方式，从宏观层面将人类历史分成三个阶段，即“采集狩猎时代”“农耕文明时代”“工业文明时代”。［2］依据克里斯蒂安的思想体系及主要论述，加之近几十年来为公众所公认的“信息文明时代”的到来，这4个人类历史的演进阶段揭示了数字法治政府从无到有的必然历程（见图1）。

图1 数字法治政府的由来

在采集狩猎时代，人类因时迁徙，居无定所，人口增长缓慢，以获取现成的天然产物为主要的生产生活方式，以部落社会为主要特征的文明发展阶段尚未能够形成国家或政府。对农作物的成功驾驭，将人类带入农耕文明时代，人们的生产开始依附于土地，并根据四季时令耕耘，相对确定性的生活成为文明发展的契机，“而在田间耕作产生以前，要有极其特殊的条件才能把五十万人联合在一个统一的中央领导之下，这样的事大概从来没有过”［3］，私有制、阶级、政府逐步出现。当然，彼时的政府，充满“封建”“皇权”“家天下”等色彩。

随着生产力进一步发展，工业文明时代逐步到来。工业革命的浪潮推动政治制度变革，社会契约、民主授权、分权制衡、问责等法治的基本思想被融入新型政府的建设中，阳光政府、法治政府成为文明国家对现代政府的共识。中华人民共和国成立后特别是改革开放后，法治政府理念在我国得到充分实践和发展，即以依法行政为依托，逐步提升政府法治化水平，并逐渐形成“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国新理论和新要求。

随着计算机、互联网、云技术的发展，全球进入信息时代。如何在信息时代实现政府治理体系和治理能力的现代化，成为包括中国在内的世界众多国家共同关心的问题。一方面，政府通过对数据的掌控和使用，更好地实现对国家和社会的治理，呈现出一种全新的政府形态；另一方面，对数据的不当或超前使用，又会极大影响现有法律秩序，使得法治在新兴技术手段面前处于不确定或不安定状态。为回应时代难题，数字法治政府建设理念及实践应运而生。

总之，人类文明的演进，遵循从弱连接状态到强连接状态、从弱组织形态到强组织形态、从低度信息化向高度信息化的发展历程，这种根植于不同社会发展阶段的国家治理形态，是由当时的社会生产力水平决定的。［4］从经济基础决定上层建筑的角度看，数字法治政府建设是人类文明演进到当前阶段的必然产物。

（二）契合国家发展的战略趋势

2017年10月，党的十九大报告提出“贯彻新发展理念，建设数字中国”［5］，党的十九大后，在国家发展的大政方针中，“数字（化）”成为继“法治（化）”之后的又一高频词汇。现代政府是现代国家的重要组成部分，强调数字中国，自然蕴含对政府管理模式转型的期待。2019年10月，党的十九届四中全会明确提出：“推进数字政府建设，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”2021年3月，“数字政府”被写入政府工作报告，随后，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要），明确“提高数字政府建设水平”的要求和方法，具体包括“公共数据开放共享”“政务信息化共建共用”及“数字化政务服务”三大部分，我国数字政府建设呈现出规模化的加速发展趋势。

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出，“全面建设数字法治政府”具有划时代的开创性意义：一是数字法治政府这个三元素概念在官方文件中被首次提出；二是该文件对“全面”进行阐释，包括信息化平台建设、政务数据共享及“互联网＋”监管执法三个方面的具体要求。2022年4月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第25次会议上强调：“全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行。”同年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），进一步明确“全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，消除技术歧视，保障个人隐私，维护市场主体和人民群众利益”“推动政府治理法治化与数字化深度融合”。在国家发展战略和大政方针的支持下，在国家治理体系和治理能力现代化的征程中，数字法治政府建设必将持续保持高质量发展。

（三）切合社会需求的现实趋势

“人类已经步入风险社会，预防重大风险是当代中国治国理政‘底线思维’的要求。”［6］借助现代治理机制和治理方式，人类应对风险的能力显著提高，但同时又面临治理带来的新类型风险，即“我们在风险社会中认识到本来用来解决问题的手段反而引起了新的问题”［7］。这让传统治理方式在风险社会面前显得力不从心。传统社会中的风险，如战争、饥荒、瘟疫及自然灾害等，由于受到地域阻隔及人类活动范围的限制，难以引发全球性灾难，不同风险间相互引起的关联性较弱，所引发的灾害不易突破自然环境的一般设定，灾难的破坏程度也相对较低。而现代社会在全球化和工业化的推动下，风险的不可预见性增强，波及范围变广，所引起灾难的程度也急剧增大。［8］而数字法治政府建设，恰能切合上述社会现实需求。一方面，以数字为手段，提高政府决策的科学性以及对社会管控的精准性，有效对冲风险的偶发性及灾害的破坏性，保障社会秩序的基本稳定。另一方面，以法治为底线，凝聚人心，为人类社会脱离“治乱循环”的无序发展寻找确定性。

二、数字法治政府建设面临的现实困境

（一）客观困境：数字、法治及政府三者尚未有机融合

数字法治政府建设需要实现数字、法治及政府三者的有机融合。这既要求政府依托新兴科技释放行政效能，运用互联网、大数据、人工智能等科技手段更好地管理社会，又要求在治理的过程中不能脱离法治轨道，实现政府治理数字化与法治化的深度融合。然而，实现上述目标绝非易事（见图2）。

图2 数字、法治及政府并非天然统一

首先，就数字和政府的融合而言，数字政府建设仍存在不适应和阵痛。数字政府理念源于美国前副总统戈尔的“数字地球”［9］，在“泛数据化”的全球浪潮中成为新兴的政府组织及治理形态，在我国的发展大致经历了“政府网络建设—电子政府—智能政府”三个阶段。［10］然而，我国数字政府建设至今，仍存在三方面亟需解决的问题。一是“信息孤岛”问题。数字政府建设初期存在各地区各部门自建平台的“野蛮生长”现象，缺乏标准化的“顶层设计”，致使当下不同地域和部门间数据归统不便、衔接不畅的问题尚未得到完全解决，形成“信息孤岛”。同时，政府组织结构存在纵向上的“科层制”和横向上的“属地管辖”“业务主管”，进一步加剧了上述困境。［11］二是数据安全问题。进入“泛数据化”时代，数据成为政府提高自身治理水平、推动经济社会创新发展的关键生产要素，政府在利用数据为自身赋能的同时，也面临数据安全的挑战。一方面，数据的流动特性打破了数据安全管理边界，弱化了管理主体风险控制能力；另一方面，针对数据的劫持、窃取、攻击等活动持续泛滥，并呈现出跨国化、高科技化、产业化等特性。［12］三是商业化问题。我国数字政府的建设方式之一是与阿里、腾讯等第三方科技公司合作。此做法的优点是高效便民，如基于政府与腾讯微信公众平台的合作，社保、交通、税务及教育等政务服务被放入“政务超市”，居民可以像逛淘宝一样“办政事”，［13］隐患是营利性第三方的参与，可能会无形中淡化政务平台的公益性。

其次，就数字与法治的融合而言，基于二者在性质方面的差异性，其融合具有一定的挑战性。数据具有数量上的无限性，变动性强，不确定性大；法治通过位阶规则、时效规则等立法手段，实现了规则适用上的唯一性，确定性大。试图通过框架清晰的“法治”去规制无限且不确定的“数字”，出现规制不周延或规制遗漏的概率更大。

再次，政府在数字化和法治化的双重发展任务下，存在一定的重数字化、轻法治化的失衡发展倾向。一方面，在实践过程中，片面强调通过数字技术为政府管理赋能，有时甚至出现轻视对政府使用数字技术的管控和规制的现象。另一方面，在规范构造上，中央及各地政府通过意见、规划、方案等内部行政文件的方式，先行推进本级及下级政府的数字化转型，难免冲击到既有规则，甚至造成“数字技术有时走在规则之前”的情况。［14］

（二）主观困境：经历两个阶段的思维跃迁

在数字法治政府建设过程中，每一位参与者在主观上都必须经历两个阶段的思维跃迁，即先要从“经验依赖”转向“数据驱动”，再从“数据驱动”回归“人性尊严”（见图3）。这两轮思维跃迁最终使人类实现认知升级。由于人的思维惯性极大，加之人性中心主义与数据中心主义之间具有本质差异，难免造成两轮思维跃迁的困难。

图3 两个阶段的思维跃迁

第一阶段的思维跃迁，从“经验依赖”转向“数据驱动”。传统政府治理多注重人的经验，在经验依赖思维下，对事物的判断从既往经验出发，由结果逆向推导原因。在该思维指导下作出的制度设计和行为决策，优点是具有相对稳定性，便于人们接受；缺点是在面对新生事物时，存在迟缓性、顽固性、滞后性等缺陷。而数字法治政府治理有赖“数据驱动”，在数据驱动思维下，一切社会关系、组织行为甚至自然现象都可以被数据化。该思维的优点是通过高密度、多维度的分析计算，对目标的未来形态及演化趋势作出准确高效的跟踪与预判，提高决策的科学性；缺点是过分理性，可能会与人的直觉相冲突而不便于被接受。传统型政府转向数字法治政府的过程也是公众的思维从“经验依赖”转向“数据驱动”的过程。这一过程注定不可能一蹴而就，甚至因为传统思维的惯性而放缓。

第二个阶段的思维跃迁，从“数据驱动”回归“人性尊严”。完成第一阶段向数据驱动思维的跃迁并不是一劳永逸的。在信息基础设施尚未健全时，数据驱动思维能促进人们提高认知的超前性和决策的进步性。可一旦信息基础设施建设完备，若仍停留在数据驱动思维，就会给社会治理带来三方面隐患：一是管理者独立决策的能力弱化，过度依赖智能辅助决策，易造成非智能设备或无智能辅助情境下的决策怠惰或决策失误。二是被管理对象的主体性地位弱化，忽略被管理对象的个性和个体差异，使得少数群体或弱势群体在数据决策中更容易成为被牺牲的对象。［15］三是造成算法歧视，算法决策是基于数据分析的决策，若算法通过大数据分析发现某一群体的“违法率”偏高或“诚信率”偏低，算法决策就会倾向于在下一轮的行政执法或行政给付中，给与该群体“特殊关注”或“区别对待”，这在无形中违反了平等原则。［16］

因此，当信息基础设施建设完备后，数据驱动思维就应进一步跃迁，即逐步回归人性尊严思维。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条、第三十八条规定的“国家尊重和保障人权”“公民的人格尊严不受侵犯”是对人性尊严的充分保护。回归人性尊严思维的困难在于，一方面，经历数据驱动思维的红利后，既得利益者是否愿意回归；另一方面，人性尊严理念是资产阶级工业时代的产物，与信息时代的相关需求肯定有出入，如何构建信息时代下对人性尊严的信仰与规则，亦是数字法治政府建设中必然要面对的。

三、数字法治政府建设困境的法理分析

从法学理论的角度看，数字法治政府建设遭遇的现实困境，是由于法治化的理论构想遭遇到客观现实的阻碍，致使制度构建到达实践末端时影响力已大为衰减。通过基本价值、公众权利、政治学三个维度的分析，这些法理症结得以清晰呈现。掌握这些法理症结是提出优化建议的前提。

（一）价值冲突之维

在国家发展的宏观层面，存在改革与稳定的冲突。数字法治政府建设引发政府组织和行为模式“从管理型政府到服务型政府”“从包揽型政府到协作型政府”“从半公开的分散政府到透明的整体政府”的重大变革。［17］变革越是剧烈，越容易引发不稳定因素。

在社会治理的中观层面，存在便利与安全的冲突。数字法治政府在利企便民、实现公共服务泛在可及的同时，数据泄露与滥用、隐私窥探、系统崩盘等问题也在不断挑战安全价值。在规范层面，便利与安全均是法学理论及法律规定中的重要价值。便民高效是行政法基本原则，是建设服务型政府的题中之意，我国《宪法》第二十七条规定，国家机关及其工作人员要密切联系群众、为人民服务，就理应包括对公众便利需求的回应与满足；正如党的二十大报告所强调的，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提，［18］我国《宪法》序言第六自然段、第二十八条、第四十条、第五十四条所构成的“安全条款”，将“安全”上升为宪法价值，并从国家职权和公民义务两个角度对风险防范予以宪制回应。在现实层面，便利与安全均是近年来我国社会治理领域需要解决的急迫问题。

在行政管理的微观层面，存在效率与公正的冲突。数字法治政府在提高行政效率、降低管理成本的同时，亦会造成公权力的控制密度失衡进而威胁公平价值。一方面，追求效率是现代行政的表征。我国《宪法》第二十七条规定，国家机关“实行精简的原则”“不断提高工作质量和工作效率”，正是对效率这一现代价值在根本法层面的回应。另一方面，有研究表明，对公平感的追求是刻在人类基因深处的天性，人会因追求公平感而作出在“理性人”看来更不值得的牺牲。［19］人的这一天性使公平上升为人类社会的普遍道德，进入法治社会后，公平也成为实质法治的重要组成部分。上述两个价值的冲突，无疑增大了数字法治政府建设难度。

（二）权利悖论之维

平等权悖论。技术发展促进公共服务的“普惠化”，公众享受公共服务的成本愈发降低，如农村居民仅通过一台智能手机，就能在各类“政务小程序”中享受与城市居民同等的公共服务。但与此同时，技术在飞驰前进，也会拉开一定的“技术鸿沟”，把老年人、残疾人、文化程度不高等所谓“技术弱势群体”甩在身后，他们在数字政务面前愈发陷入不平等状态。此外，通过大数据计算对某类人群打上标签的“数据歧视”，更是加剧了平等危机。

参与权悖论。技术打破“自上而下”的科层制管理模式，推进公众政治参与及表达“扁平化”。［20］个体能借助平台直接与相关部门对话，并得到官方的及时回应。舆论规模的形成时间日益缩短，有时微博热搜所反映的民意，就能成为第二天政府重大决策的讨论内容。然而，信息平台的建设是一个技术性极强的复杂工程，基于“技术鸿沟”，公众中的大部分人无法参与到信息平台建设中，亦难以防范平台创建过程中可能渗入的设计者的主观偏好。公众虽能在平台上各抒己见，却很可能在平台构建这一“初始环节”就已缺席，造成公众参与权悖论。

自由权悖论。数字法治政府建设使公众能更全面地知晓政府信息，更广泛地获得公共服务，更便利地对政府实施监督，使公众的自由权得到更充分的保障。但同时，新型监管手段也使得公共的传统自由收缩，由此陷入自由权“保障－收缩”并行的悖论中。

（三）治理张力之维

上述价值冲突和权利悖论蕴含着政治学体系中两个基本要素——治理的“合法性”与“有效性”之间的张力。具体而言，“合法性”用来衡量特定的存在、现象或行为是否符合评价主体的价值认同或规范标准，“有效性”用来衡量实现目的的手段是否符合客观需要、能否达到预期效果。［21］

在传统政府时代，社会更新迭代的节奏相对缓慢，治理方式的量变速度不易突破每一代人的基础认知，治理方式的质变可以通过几代人来吸收消解，有效的治理手段会被逐步合法化，治理“合法性”与“有效性”之间的张力并不明显。但数字法治政府时代，新业态、新现象、新机遇层出不穷，倒逼治理手段加快更新步伐，部分法律法规的修订速率有时会不及治理手段的迭代速率，在公众认识层面也会陷入某种程度的怀疑或混乱：为什么合法的手段没效果，为什么有效的手段不合法。从而引发治理的“合法性”与“有效性”之间的巨大张力。

我国当下行政执法中大量引入数字技术手段的过程，正是近年来行政治理中“合法性”与“有效性”张力的一个缩影。一方面，数字技术切实增强了行政调查手段的“有效性”，无人机、监控探头、人脸识别及大数据分析提升了取证的深度和广度，使原本难以被发现的证据细节以更清晰的形式呈现在执法者面前。另一方面，行政执法与科学技术的融合，也同时挑战了现有法律强制性规定。一是挑战依法行政的规定，使现有规则用于制约权力滥用的相关规定或将失效。二是挑战执法主体的规定，全自动具体行政行为以及辅助决策系统使得智能设备越来越呈现出独立执法者的模样，现有规则中关于人类执法者的设定或将被突破。三是挑战过罚相当的规定，当前规定的“过罚比例”是以人力取证为背景设计的，基于人力取证在效率和强度上的局限性，必须配备能够弥补该局限性的处罚强度，才能达到威慑目的，而数字技术取证的“实力”远超人力取证，使得人力取证年代背景下设计的“过罚比例”必然被打破。可以预见的是，数字技术更新的速度远超法律更新的速度，致使行政机关在使用部分数字技术开展治理活动时，不可避免地徘徊于合法与非法之间的模糊地带。

四、数字法治政府建设的对策建议

针对数字法治政府建设的困境及其深层次法理症结，本文从三方面提出对策建议。首先，实践先行，积极拥抱数字法治政府的治理实践，在实践中发现并总结经验。其次，制度供给，将实践中有效的方法制度化，实现成功经验的移植推广和反复适用。再次，人才培养，实践探索和制度推进关键在人，提高人员素质和人才储备，是数字法治政府建设行稳致远的重要保障。

（一）拥抱数字法治政府的治理实践

目前，数字法治政府的治理实践已在全国范围内多点铺开，我们只有对这些治理实践中有别于传统政府治理的情况给予最大程度的宽容，才能总结出有益经验并加以推广。

在政务服务方面，探索自动化政务服务的法治路径。我国自动化政务服务的实践探索呈现多领域、局部分散实施的趋势。如在税务行政领域，山东、广东、重庆等地率先实现无需人工介入的全自动办税；［22］在行政审批领域，深圳的“秒批”模式一度成为全国智能审批的标杆。然而，上述实践仅停留在地方探索层面，尚未转向国家立法或修法阶段。相较之下，德国1976年《行政程序法》第三十七条、第三十九条就已规定“借助自动设备作出的行政行为”的成立规则。［23］2017年该法修改后在第三十五条创设了“全自动具体行政行为”，以规制实务中大量由机器作出的无裁量简单羁束行政行为。［24］这为我国自动式审批的法治化提供了借鉴。

在行政执法方面，实现科技执法有法可依。科技催生了多种新型执法手段和方式，如公安机关运用无人机技术实施的“地空联动”执法［25］，城管部门运用电子技术监控探索“非接触式”执法［26］，交警部门利用人脸识别技术“抓拍纠违”等［27］。这些高科技执法手段极大地解决了城乡治理“微领域”中的顽瘴痼疾，却因其有别于传统执法方式而遭到合法性质疑。对此，我国2021年《行政处罚法》在第四十一条增加的电子监控设备取证的规定，就是对科技执法有法可依的一个良好回应。未来，建议通过立法进一步明确科技执法的主体资格、适用条件、救济途径，实现创新执法手段与构建规章制度的协同推进。

在行政裁量方面，探索裁量辅助系统的可行性和法治化。行政裁量辅助系统的构想，是近年来智慧行政发展的代表之一［28］，从2009年南京市环保局开发“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”［29］，到2011年广州市工商局建设“智能化行政处罚案件管理系统”［30］，再到2014年南京市公安局推出“行政案件自动量罚系统”［31］，行政裁量辅助系统的实践在全国范围内逐步铺开。该系统的特点是，在编程阶段依据大数据类案分析，将违法行为细化为多种具体要素，并将这些要素对应的处理结果编入系统中；在执法阶段，执法人员仅需依据实际情况勾选对应要素，这些要素组合最终会导出裁量建议。基于以上成功实践，国务院办公厅分别于2018年和2022年出台“三项制度意见”和“行政裁量基准意见”①分别指《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）和《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）。，分别要求“研究开发行政执法裁量智能辅助信息系统”及“将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统”。但在实现行政裁量辅助系统法治化、设计相关规则的同时，也要把握好两点“底线思维”：一是要避免执法人员决策怠惰，防止执法中怠于裁量、机械套用或过度依赖智能裁量建议的情况。二是要避免数据吞噬人性，甚至由数据统治人类的本末倒置现象，防止数据歧视，杜绝基于大数据计算结果而对某一类群体先入为主的区别对待，维护人性尊严。

在社会管理方面，要积极应对“码上时代”的种种挑战。大数据、云计算等技术的运用，促成食品码、企业码、人才码、健康码等蕴含巨大信息量的智能身份标识的出现，基于这些智能身份识别码所形成的社会管理体系，被形象地称为“码上时代”。［32］以健康码应用为例，其通过政府制定标准、企业技术支持的“政企合作”形式推出，集个人信息处理、自动化行政、行政评价等多个行政管理的要素于一身，也是我国政府运用大数据治理应对突发公共卫生事件的一次成功尝试，由此带来的社会管理方式的革新，不仅不会消亡，反而会辐射到其他社会管理领域，推动“码上时代”更深刻地嵌入政府对社会的管理中。由此带来的种种管理挑战，是政府应当积极应对的。

（二）推进数字法治政府的制度建设

邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［33］进一步说，制度“是通过对经验的抽象和固化，来提高反复实施的可行性，防范实施该行为所产生的系统性风险”［34］。因此，必须坚定不移地推进数字法治政府的制度建设，“将数字化行政趋向的技术之治整合入国家权力运行的法律之治中”［35］。下文从制度建设的形式和内容两方面进行探讨。

就制度建设的形式而言，要实现人民意志、内部行政、社会规范三方面的有机统一（见图4）。

就人民意志而言，党中央及全国人大（在某些情况下也包括全国人大常委会）涉及数字法治政府建设的决定、决议、规划及纲要等，均是全国人民意志的体现。一方面，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，秉持群众路线，密切联系群众，代表最广大人民的根本利益。另一方面，全国人大及其常委会是国家的权力机关和民意机关，能充分吸收和反映全国人民的意志。就内部行政而言，中央及地方各级政府通过意见、命令、工作方案等内部行政的方式，向下贯彻数字法治政府建设的意志，推进各项工作，内部行政展现出自上而下的单向性特征，其优势是更加注重效率和执行力。就社会规范而言，依据约束力从强到弱排序依次是法律规范①此处的法律规范包括：法律、行政法规、地方性法规、单行条例和自治条例、规章。、党内法规、行业规范、群众公约，其中都有可能涉及数字法治政府建设的内容。社会规范的特征包括：一是外部性，相较于内部行政，社会规范必须包含一个向不特定对象公布的过程才能生效，且约束的对象更为普遍。二是双向性，不同于内部行政的单方面向下贯彻上级意志，社会规范需要一定数量的社会成员同意后才能生效，又在获得一定数量成员的同意后方可修改。三是相对稳定性，部分内部行政具有“先行先试”的韵味，但社会规范往往是各项条件成熟后的产物，稳定性较强，即使要修改，也体现出稳健与渐进的态势。

需要注意的是，内部行政与社会规范之间需要良性互动。这就要求各地、各部门在涉及数字法治政府建设的具体内容时：一是行政机关依法行政，行政机关的党委、党组依据党内法规开展工作；行政机关对内部文件开展法治审核，并适时将有益经验通过法定程序上升为社会规范。二是行政机关依据国务院相关规定②《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）。，在制定涉及企业利益的规范性文件时要充分听取企业、行业协会意见；基层政府依据中央《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约。三是各方依据中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》开展政治协商、人大协商、政府协商、政协协商、社会协商、基层协商等，充分实现各方意志的良性互动。

就制度建设的内容而言，根据“十四五”规划纲要以及《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》等文件的要求，应在信息化平台制度、政务数据共享制度及“互联网＋”监管执法制度三方面发力（见图5）。

图5 数字法治政府制度建设的内容方面

首先，信息化平台制度是前提。信息化平台建设是政府开展数字化治理的起点，是一个地区数字法治政府建设的基础性环节。平台的制度建设关系到平台的智能化水平和运行质量，更关系到公民隐私、数据安全甚至国家安全。因此，要把好平台的制度建设关。其次，政务数据共享制度是关键。其中的政务大数据体系及新技术行政管理规则的建立尤为重要，事关解决“信息孤岛”及数字政府法治化等一系列重要问题。再次，“互联网＋”监管执法制度是保障。监管与执法处于整个行政管理的下游及“输出”端，完善“输出”层面的制度建设，无疑能够为数字法治政府建设提供有力保障。

（三）注重数字法治政府的人才培养

2022年6月，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》指出“干部队伍数字意识和数字素养有待提升，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距”，这是当前数字法治政府建设过程中的一大短板。宜从人才和团队、绩效奖励、管理容错等方面培养相关人才，提升各方的数字法治素养。

首先，培养复合型人才和团队。数字法治政府建设，需要既深谙“数字技术”又精通“法治规则”的复合型人才和团队。为实现该目的，一是依托当前高校在数字法治教育方面的成果，重点开展法学、数学及计算机科学的交叉培养，提高相关毕业生的数量和质量。二是实现公职人员科技和法治素养的双向提升，在公职人员的招录条件上，向具有法学、数学及计算机科学等多学科背景的人员倾斜；在日常管理中，加强相关业务培训，增强干部的法学法治素养和数字数据素养；在遴选晋升过程中，亦特别关注上述复合型人才，让其多到相应的领导岗位或技术部门历练。三是扶持涉及数字法治政府业务的社会主体、团体及组织的孵育及发展，政府亦可以通过购买公共服务的方式，使用复合型人才所提供的服务。

其次，注重绩效和激励。管理学研究表明，在新习惯的养成上，激励比惩罚更有效，［36］故应以重“奖励”轻“惩戒”的态度推进人才培养。一是在部门绩效的设置上，要给数字法治政府任务的完成设置更高的绩效分值，倒逼相关部门重视对人才的培养，以及部门内具有专业背景人员的合理配置。二是在岗位升迁的设置上，给精通及胜任数字法治政府者更多向上级部门的晋升机会，以及下派到地方部门挂任“主官”的锻炼机会。三是各单位设置数字法治政府的宣传活动或技能竞赛，在单位内部创造正面的价值导向，让相关人才脱颖而出。

再次，构建干部容错机制。基于对新事物的谨慎以及对问责的畏惧，有些干部对数字法治政府的相关建设不免抱有消极和观望心态。有必要构建涉及数字法治政府建设的容错机制，给干部减轻干事创业的思想负担。一是在推进数字法治政府建设的新项目之前，先推出具体的“容错免责清单”，让干部知晓哪些事项是禁区，哪些事项可以变通，哪些事项鼓励创新。二是在项目推进过程中及项目结束后，对干部要采用“综合评价体系”，对造成损失的干部不应采取“一刀切”的惩罚方式，而应结合任务的新颖程度、事态的紧急程度、干部的主观想法等综合判断。

综上，从无政府到封建皇权政府又到法治政府再到数字法治政府，现代政府的应然样态日益清晰，这是人类文明演进、国家战略发展、社会现实需求这三股力量共同作用的结果。数字法治政府是新兴事物，必然面临一个从稚嫩到成熟的建设过程。在这一过程中，若不能处理好价值冲突、权利悖论及治理张力，必然会让政府在“数字化”与“法治化”的双重压力下举步维艰。未来，各方应从治理实践、制度建设及人才培养方面持续发力，推动数字法治政府建设向前发展。