新时代区县人大监督的实践成就、现实难题及优化对策

曹刚 林伯海

内容摘要：党的十八大以来，人民代表大会监督职权得到进一步加强。区县人大在行使监督权过程中不断创新听取审议工作报告方式，持续加强财经监督刚性，精准运用专题询问，探索完善国有资产管理监督模式，取得突破性进展。但与此同时，仍然存在监督主体担当精神不足、监督对象接受人大监督不够自觉、监督方式不够精准有力、监督环境有待进一步优化的实践难题。迈步新征程，需要从划清区县人大监督的责任及绩效标准、正确处理人大同党委、“一府一委两院”的辩证关系、增强人大监督压力输出效果、完善人大监督方式的运行机制、提升人大代表履职素养、推进社会主义民主法治教育六个方面加强和改进，强化其担当作为，保证人民当家作主。

关键词：新时代；区县人大监督；责任制；全过程人民民主

人大监督是以权力制约理论、人民主权理论、无产阶级监督理论以及全过程人民民主理论为理论基础的无产阶级代议制监督形式，根本目的在于保证以人民意志为表征的宪法法律得到完整全面准确地落实，维护人民根本利益。县域作为中国行政体系中的基本行政单元，区县人大监督权履行的质量，关系人民群众对国家权力机关履职行权和中国特色社会主义民主政治的感知及认同，须特别重视。迈入新时代，党中央高度重视人大监督作用的发挥，就加强和改进人大监督工作提出了一系列新要求，有力推动了区县人大立法监督、执法监督和司法监督职能的发挥，区县人大监督工作取得了突破性进展，但也面临新的难题与挑战，需要进一步创新。

一、新时代区县人大监督实践成就

（一）创新听取审议工作报告方式

听取和审议“一府一委两院”的工作报告是国家权力机关开展工作监督的基本方式和主要途径，是人大监督方式中运用最为频繁的监督手段。新时代区县人大着力优化人大常委会会议审议意见的提出、审议和落实流程，努力提高人大常委会会议质量和审议意见落实效果。为了调动常委会组成人员和人大代表发言积极性，人大常委会会议设置了分组讨论环节。在会议召开前，按照讨论事项的复杂性和专业性，将常委会组成人员分为不同小组。在宣读完毕需要讨论的事项后，各组人员在不同会议室展开分组讨论并记录发言情况。讨论结束后，由常委会主任向大会报告新收集的意见、建议，经大会集体表决同意后纳入审议意见（草案）， 以常委会的名义转交政府办理。另外，一些区县人大在以往只是简单把听取审议结果区分为“满意”“基本满意”或“不满意”的基础上，探索“定量+定性”的打分模式，既给出分数，又给出等级，充分展现出代表对“一府一委两院”某项工作的折叠态度，增强听取审议报告的监督压力。此外，进一步加强审议意见督办。一方面，加强与“一府一委两院”关于审议意见转交、办理的沟通协调，定期提醒并监督意见办理。另一方面，强化责任落实，对事关全局的重要工作，由分管领导带队、责任委室组织，及时跟踪督办并进行“回头看”。对不能按时完成和完成效果不佳的责任单位，随时诫勉谈话。

（二）财经监督刚性不断增强

党的十八大报告吹响了人大加强政府全口径预算决算审查监督的时代号角，党中央印发了人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见，国家两次修订了预算法，明确和细化了预算的范围、编制、执行、调整、监督及决算的审查，为推进新时代预算决算审查监督提供了制度支撑。区县人大近年来重点对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、政府债务、重大财税改革和支出政策等事项开展全口径、全过程监督。组建财经咨询专家库，借助“外脑”提升人大預算审查监督能力。搭建预算联网监督平台，动态监督财政、审计、国资、金融、统计运行状况。建立健全政府债务管理情况向人大定期报告制度，审查监督政府性债务。践行资金使用绩效考核理念，完善绩效指标体系，开展绩效指标管理评价并向社会公开。以问题为线索、以绩效为导向，统筹委员、代表、专家和职能部门力量，充分发挥“审、评、议、导、督”作用，开展“穿透式”预算审查监督。落实财政部门定期报告资金执行情况制度，对执行不力的单位主要负责人进行约谈，对逾期未使用的资金坚决回收，对绩效评价效果不好的予以通报。加强人大监督和审计监督的协调联动，完善审计查出问题向人大常委会报告机制，侧重审查重点部门、重点项目，对审计发现的突出问题限时整改。

（三）精准运用专题询问监督方式

专题询问自2010年由全国人大常委会首次开展以来，受到党和国家高度重视。2015年全国人大常委会制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。2021年，第十三届全国人大第四次会议又首次将其作为制度正式确定下来。由于其主题更加突出、对象更加明确、氛围更加严肃、成效更加显著，近年来受到区县人大的青睐，区县人大先后制定了本地区专题询问办法并踊跃开展。为了提升监督实效，区县人大高度重视询问的前期组织、现场提问和跟踪督导。会前，同党委、“一府一委两院”相关负责人深入沟通，认真选择询问主题、确定询问对象，运用专题座谈会、实地走访等多种方式深入调研，掌握基本情况。提前筛选整理询问的问题，制作询问提纲。会中，精心组织询问人员询问、追问，安排参会人员对相关部门应询的态度和处理方式开展测评。会后，及时收集整理询问意见并以审议意见书形式交由“一府一委两院”办理。相关部门限期整改，完毕后向常委会提交办理落实情况书面报告。在这期间，人大常委会分管领导带队适时开展专项监督。这一方式的精准运用推动解决了一大批制约地区经济社会发展和老百姓民生改善的痛难点问题。如成都市龙泉驿区就通过专题询问把该区几处闲置的国有资产分别建成了康养基地、科创园区，每年增加国有资产收入500多万元。

（四）探索完善国有资产管理监督模式

2017年，党中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，对政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度化、规范化、程序化作出了全面部署。2019年，全国人大常委会又要求建立健全国有资产管理情况报告和监督制度。在此背景下，区县人大深入调研本区域行政事业性国有资产、国有自然资源、县级国有公司资产的管理及利用情况，陆续建立并落实本级政府向人大常委会报告国有资产总量、结构、变动、收益及负债的管理情况制度，加强人大对国有资产管理情况的监督，进一步推进了国有资产管理朝着公开透明化方向发展。部分区县人大在政府提交综合管理情况报告的基础上，还规定本级政府要在一届任期内将所有类型的国有资产管理情况分别作专项汇报。为了科学合理评价人大对国有资产管理情况的监督成效，区县人大正在尝试建立国有资产管理及利用监督考评体系，试图通过科学合理的考评制度，全面深刻掌握国有资产管理质效，发现存在的问题及影响因素，进一步优化国有资产的管理方式，促进国有资产保值增值。总之，到目前为止，政府向本级人大常委会定期报告国有资产管理情况的制度已经在所有县级行政区域得到全面落实，财政部门定期报告国有资产管理情况、人大常委会监督检查国有资产的管理情况已经成为常态，针对国有资产管理的人大监督力度持续增强、成效不断显现。

二、新时代县级人大监督建设存在的问题

党的十八大以来，区县人大监督取得上述突破性进展，成效更加显著，为推动地方经济社会发展和民生改善贡献了重要的人大力量。但不可否认，目前区县人大监督工作的开展情况和取得的实践成效仍然与宪法法律设置的民主法治建设愿景和新形势下人民群众对人大发挥更加强有力的监督作用的期待仍然存在一定差距，具体反映如下：

（一）监督主体担当斗争精神不足

人大监督是代表本区域内全体人民监视、检查、督促由其产生的国家机关的工作及其工作人员是否按照人民意志行使权力的法定职权。人大监督的根本性质要求监督主体要具备勇于担当作为、敢于斗争碰硬的精神品质。但受人大代表整体结构和人大常委会组成人员局部结构不合理的影响，人大常委会组成人员中“船到码头车到站”“小富即安、小成即满”的消极思想仍然存在，人大代表斗争精神不够、工作动力不足、工作标准不高的现象时有发生。

（二）监督对象接受人大监督不够自觉

“一府一委两院”接受人大监督是政权组织形式的根本安排，但个别部门对人大常委会的审议意见、人大代表的建议、批评和意见不重视，办理不认真，不是创造有利条件着手解决，而是怕困难、讲客观，忽悠搪塞、敷衍应付，重答复、轻落实。前期对监督意见不予理睬，临近办结日期才突击联系沟通。整改落实不进行系统思考、综合谋划，“头痛医头、脚痛医脚”，同类问题“年年提、年年改”。

（三）监督方式运用不够精准有力

区县人大监督方式的运用总体呈现程序性监督多、实质性监督少，柔性监督多、刚性监督少的特点。一方面，监督方式以听取审议报告、执法检查、调研、视察为主，少用或不用质询、特定问题调查等刚性监督方式。另一方面，监督方式的运用针对性、彻底性不够，没有做到“该用必用、严格运用”。专题询问询问人数少、询问时间短、公开力度不大，预算联网监督平台没有与本级财政、金融、国资系统完全互联互通，审议意见大而化之、笼统模糊。由此导致人大监督看着程序严谨规范、代表人多势众、活动声势浩大，但实效“捉襟见肘”。

（四）监督环境有待进一步优化

目前，国家层面关于区县人大监督的法律法规还比较笼统，对监督方式的使用和衔接还没有形成完整严格的制度链条，对人大常委会的法律责任也没有明晰。由于没有上位法的支撑，区县人大监督制度没有实质性的完善。而更为关键的则是全面的现代民主法治文化环境的缺失，包括常委会组成人员在内的人大代表及人民群众仍然受落后政治文化因子支配，区县人大监督缺乏坚实的社会力量支撑。

三、新时代区县人大监督的优化对策

（一）划清区县人大监督的责任及绩效标准

区县人大要建立健全区县人大监督工作责任制，明晰区县人大监督的政治责任和法律责任，加强对人大监督的责任约束。当监督工作不能得到人民的认可时，难以使“责任即从法律规定转化为实际状态”①。要完善并落实代表履职记录、绩效考核、向选民报告的管理及公开机制，加强选民对人大代表的了解和监督，激发监督主体担当斗争精神和内生动力。

（二）正确处理人大同党委、“一府一委两院”的辩证关系

区县人大要始终坚持党的全面领导，严格执行“三重一大”请示报告制度，与“一府一委两院”建立随时沟通但违法（规）必究的“亲”“清”工作关系。及时就监督选题的确定、监督对象的选取、监督计划的制定推进、监督意见的落实反馈，与党委、“一府一委两院”交流协商，争取党委和“一府一委两院”对人大监督工作的支持和配合，消弭偏见和抵触，推动人大监督工作有威、有为、有力开展。

（三）增强区县人大监督压力输出效果

国家要“赋予监督主体实体性的监督权限，以及适度的、刚性的、有效的监督手段”②，健全“一府一委两院”在接受人大监督过程中存在的程序性违法和结果性违法的责任承担机制，为人大监督装上“铁齿铜牙”。区县人大要全面发展全过程人民民主监督模式，拓展区县人大监督工作公开的广度和深度，丰富人民群众参与人大监督的路径方法，增强人大监督的人民性、政治性、合法性、权威性、强制性。

（四）完善区县人大监督方式的运行机制

“人大监督权的行使特别需要的是监督程序法”③。人大要细化监督方式的运行程序，形成从启用、组织到惩戒的完整监督链条，用制度的环环相扣为人大监督的步步推进增添动能。同时，要深入探索协同监督模式，多元组合现有法定监督方式，积极尝试人大监督同其他监督类型的协作样態，推动各类监督形式各取所长、有机贯通、同向发力。

（五）提升区县人大代表履职素养

区县人大要从源头上把关，合理优化人大代表结构，着力提升人大代表中具有专业知识背景或工作经验，学历、素质、履职热情较高代表的比例。强化人大代表监督履职意识，加强区县人大代表履职培训，提升人大代表履职素养。全方位搭建代表履职平台，做好代表活动组织，加快“智慧人大”建设，保障代表履职需要，让人大代表愿监督、敢监督、善监督、能监督。

（六）推进社会主义民主法治教育

社会对国家权力的监督需要是代议制运行的源泉动力，人民群众的监督意愿是人大监督的根本驱动。要构建“大宣传”格局，持续开展民主法治教育，荡涤传统落后的政治文化“阴霾”，推动人民群众树立牢固的现代民主法治意识。发展全过程人民民主，拓宽人民群众参政议政渠道，增强群众“四自”能力④，提升人民群众参与公共权力运作的政治素养。

结语

习近平总书记指出：“全面建成社会主义现代化强国，人民是决定性力量。”⑤踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，加强和改进区县人大监督，要坚持以人民为中心，以健全监督制度为前提，以增强监督刚性为基础，以探索联动贯通为关键，以发展全过程人民民主为重点，以提升监督实效为根本，通过构建全方位、立体式人大监督新格局，不断提升把人大监督的制度优势转化为基层治理效能的能力和水平。

注释

①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2012：54.

②简小文.习近平关于人大监督的重要论述研究——兼论我国宪法法律监督权与人大监督制度的完善[J].经济社会体制比较，2020（01）：3.

③程竹汝.授权与监督：论完善人民代表大会制度的几个问题[J].学术月刊，2005（06）：40.

④“四自”能力即自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。

⑤习近平在十四届全国人大一次会议上发表重要讲话[EB/OL].中国人大网.http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202303/a645007f36b14822894db0d1deac4a1e.shtml.