市级基层立法联系点运行中遇到的问题与思考

汪德华

基层立法联系点是立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主的生动实践。建立基层立法联系点是党的十八届四中全会作出的决策部署。党的二十大报告再次明确提出：“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”2022年3月11日，修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。”2023年3月13日，《中华人民共和国立法法》修改增加规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”相对于国家立法，地方立法特别是设区的市级立法在人们心中的地位低，其重要性还未引起人们足够的重视。所以，作为为市级人大及其常委会立法工作服务的市级基层立法联系点的重要性，相应的也未引起人们足够的重视，其大部分工作被县级人大常委会所代替，运行起来还存在一些问题和困难，作用还没有充分发挥出来。如何破解这些问题和困难，本文试作一些探索和思考。

一、市级基层立法联系点运行中遇到的问题

与国家级、省级基层立法联系点相比，市级基层立法联系点起步迟、层级低、构架小、覆盖面窄，但是更贴近基层、贴近群众，运行起来除遇到各级基层立法联系点共性问题外，还有其个性问题和困难，主要有职能定位问题、阵地建设问题、经费保障问题、队伍建设问题、考核机制问题、作用发挥问题等等。

（一）职能定位不明。目前市级基层立法联系点职能定位不明确、不统一。有的只是单独的一项，即听取、收集、上报法律、法规草案的意见建议，大部分延伸到听取立法工作全过程的意见建议，还有的拓展到收集监督意见、反映社情民意、办理民生实事等。

（二）阵地建设不足。市级基层立法联系点没有独立出来，没有编制、没有专门的办公场所和办公设施，大部分都是和单位的综合部门、法务部门、综治部门合署办公。名称不统一，有的统一授了牌，有的甚至连牌都没有统一制作。工作流程和相关制度不完善。信息采集点少，采集网络不健全。有的没有建立相关台账，规范化管理程度不高。

（三）经费保障不力。制度机制的运行需要经费作保障。不像国家级、省级基层立法联系点那样设在较高层级的单位、组织，有的甚至设在市级人大常委会，其工作经费不成问题。一些市级基层立法联系点设在乡镇、街道、村（居）委会等基层单位，原有的工作经费就不足，再附加一项新的工作，其工作经费就更加捉襟见肘。有的由于市级财政困难，无力保障基层立法联系点的工作经费。因为财政政策的原因，市级财政也不能直接拨款到基层立法联系点。有的地方采取报账形式，市级人大常委会每年给基层立法联系点提供一定的工作经费，由各基层立法联系点统一到市级人大常委会报账，但由于报账审批程序繁杂，规定的工作经费往往很难用得到。

（四）队伍建设不强。一是岗位不稳定，一些工作联络员随着单位人事变动而频繁变动，工作联系不畅。二是主体意识不强，有的分管领导和工作联络员把立法联系点工作当副业，敷衍应付。三是专业素养不高，有的工作联络员、信息采集员的法律素养、文字综合能力和组织协调能力不适应工作需要，影响工作效率和效果。

（五）考核机制不全。市级人大常委会没有出台科学的考核机制，对基层立法联系点进行考核，基层立法联系点也没有制定具体的考核办法，对各联络站、信息采集员进行考核。没有建立相应的激励机制和合理的退出機制，基层立法联系点的推动力不足。

（六）作用发挥不显。有的联系群众不广，有的收集意见不全，有的意见建议质量不高，有的意见建议没有做到“原汁原味”，有的工作联络员、信息采集员闭门造车，以自己的意见代替群众意见，有的甚至不收集意见，有的只做法律法规草案征求意见工作，对其他立法工作的意见建议则不去征集，基层立法联系点“直通车”作用没有发挥出来。

二、加强市级基层立法联系点建设的思考

加强市级基层立法联系点建设是贯彻落实党的二十大精神的重要举措，是践行全过程人民民主的必然选择，是科学立法、民主立法、依法立法的客观需要，是加强地方立法、促进基层治理的内在要求。

（一）明确职能职责。新修订的《中华人民共和国立法法》明确了基层立法联系点的法律地位和作用，但是对其职能职责却没有明确。从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关规定精神来看，基层立法联系点是用来听取对立法工作的意见和建议，涵盖整个立法工作。从新修订的《中华人民共和国立法法》相关表述来看，国家级的基层立法联系点，用来“深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见”；省、市级的基层立法联系点，用来“深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见”，只明确听取对法规、条例草案的意见，而没有规定听取对立法工作的意见。笔者认为，从基层立法联系点字面意思和立法精神来分析，其职能职责应该是为立法工作服务，听取对整个立法工作的意见，包括对立法规划、立法计划、立法起草、立法审议、立法评估以及立法宣传等各个环节的意见建议。具体职责是：（1）听取、收集对立法建议项目的意见建议；（2）听取、收集对法律法规草案的意见建议；（3）收集法律法规实施中的问题，服务立法后评估；（4）组织开展立法宣传。当然也可以收集对规范性文件实施中的问题，收集对监督工作中的意见建议，还可以反映其他社情民意，但这些不是主责主业。

（二）加强阵地建设。可以与代表之家、代表联络站以及其他基层联系点联合建设，整合人力、物力、财力，实施场地、设施、设备、人员共享。阵地建设要规范、实用，要求“九有”：有统一的牌匾、有办公场所、有办公设施、有分管领导、有工作联络人、有完善的制度、有信息采集点、有信息采集员、有登记台账。基层立法联系点名称要统一，统一授牌，重点点可由常委会领导挂牌。

（三）完善运行机制。建立信息采集和反馈制度，明确信息采集的方式、流程、综合、上报和反馈相关内容。建立考核机制，对基层立法联系点的工作进行科学量化，对其工作成效进行综合考核，如对信息采集数量和质量、信息采集面的宽窄、立法宣传形式与效果以及阵地建设、制度建设、队伍建设等进行考核，考核结果作为保留或取消的主要依据。建立动态管理机制，定期不定期对基层立法联系点的工作进行考核、评估，对工作不力、整改不到位的予以及时取消。建立意见建议采纳激励机制，对基层立法联系点的意见建议在立法调研报告中予以反映，对采纳的意见建议予以物质奖励或通报表扬或颁发荣誉证书，提高基层立法联系点和人民群众参与立法的积极性。

（四）建立保障机制。保障必要的人员，分管领导和工作联络员要相对固定，工作联络员要具备一定的法律知识和文字综合能力。加强对工作联络员、信息采集员等人员的业务培训，提高履职能力。提供必要的办公设施、设备，加强信息化建设，提高履职成效。保障必要的工作经费，将工作经费列入预算，同时制定经费管理使用办法，规范经费的管理使用，提高经费保障水平。

（五）织密联系网络。为把立法根基广植于人民群众之中，拓宽全过程人民民主渠道，可以建立立法联系人制度，将讲政治、守纪律、热爱公益事业、有一定法律素养、有为民情怀的人聘请为立法联系人，直接对立法机关负责。这样，既可以破除经费和场地的困扰，又可以解决基层立法联系点工作联络员稳定性不足的问题，同时还可以确保意见建议的“原汁原味”。立法联系人的职责与基层立法联系点的职责相同，考核亦可参照基层立法联系点的要求进行，同时要加强对立法联系人的业务培训，保障工作补贴和培训经费，充分调动其工作积极性，实现基层立法联系点与立法联系人的优势互补，从而提高立法的民主性和科学性。