乡村振兴背景下河南省土地承包权退出的现实困境及补偿机制探索

袁 静

（河南农业大学经济与管理学院，河南郑州 450046）

党的二十大报告对全面推进乡村振兴作出了重要部署，同时提出“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”，这为土地承包权退出提供了根本遵循。随着我国社会经济的快速发展，大量农户进城就业，农户兼业化的现象较为普遍，以至于大量耕地粗放经营甚至撂荒[1]。因此，推动进城落户农民有偿退出土地承包权成为发展农业规模化经营的重要途径。在此背景下，探索研究土地承包权退出机制具有重要意义[2]。

为进一步健全农村土地产权制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，指出明晰土地产权，并将所有权、承包权、经营权分置并行，创造性地提出了“三权分置”。土地“三权分置”适应当前农村的发展情况，不仅有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，而且有利于促进土地资源合理利用，提升农村基本经营制度的活力，对构建农业新型经营主体，促进土地适度规模经营具有重要意义[3]。

土地承包权退出是“三权分置”改革的核心内容，其区别于土地承包经营权退出。2016年10月，国务院印发《全国农业现代化规划（2016—2020 年）》，提出“在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点”。土地承包权退出本质是集体成员对部分成员权利的放弃，推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民对集体资产股份享受收益和自由支配权。2021 年中央一号文件又提出“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法”的改革目标，探索研究进城落户农民土地承包权有偿退出机制成为当前农村土地制度改革的重要内容。立足河南省作为农业大省的实际情况，具体问题具体分析，深入了解实施农村土地制度改革，稳步探索农户土地承包权退出机制。

1 河南省农村土地制度改革的现实困境

党的十九大召开后，为应对经济转型下的新发展需要，实现农业现代化，提高效益，我国农业模式调整需努力做到优化产业结构，转变农业发展方式。应对当下的情况，必须加快推进土地承包权退出制度的改革。在构建土地有偿退出机制方面，河南省主要存在以下困境。

1.1 农户兼业化现象较为普遍

河南省是我国人口大省，农村人口数量稳居全国第一，高达4 304.05万人，其中有1 300多万农民常年在外务工。同时，河南省作为我国农业大省之一，在保证粮食供给、保障国家粮食安全方面具有重要作用。河南省经济发展的特殊形式，形成了大多数农民在外出务工的同时依然选择保留农村承包地，只在种粮和收获季节返乡的现状，从而造成农村土地低效率经营甚至撂荒。大多数农民宁愿将土地转租给自己的亲朋好友，或维持低效耕作甚至撂荒，导致农村土地大量闲置，也不愿退出土地承包权。因此，推动稳定非农就业且长期不在农村的农民自愿有偿退出土地承包权，有利于推进河南省农业高质量发展的进程。

1.2 农村土地产权问题

2014 年起，河南省在全省域开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，截至目前已全部完成，为农村土地有序流转提供了机遇。然而，在土地碎片化管理的基础上，确权颁证将原本属于集体的单一产权分解为小产权，从而将土地碎片化的管理问题变成土地产权的碎片化[4]。土地产权碎片化不仅会增加土地流转的租金，还会增加土地承包权退出政策的实施成本，也会使集体土地的监督管理陷入困境。

1.3 退出补偿机制不合理

农民退出土地承包权能否获取相应的补偿，是决定土地制度改革成败的关键，所以要合理制定农民退地补偿机制政策，分配的合理与否关系到农民承包地退出的满意程度，需要根据各地实际情况提供合理的方案[5]。当前，农村土地承包权退出补偿主要为经济补偿，大多是参考当地的征地补偿标准确定的。然而，河南省作为农业大省，农村地区总体经济发展水平相对落后，大多数农村集体经济组织生产经营能力较为薄弱，缺乏补偿资金来源。为减少农民的收益损失，应以更科学、完备、统一的政策补偿标准规范土地承包权退出的补偿机制。

1.4 配套政策制度体系欠缺

目前，相关部门对农村土地承包退出的管理还未形成一条完整的结构链，仍存在审批流程繁琐、后续监管效率低、政策不合理等诸多问题[6]。在政府实施土地承包权退出政策时，大多数农民对土地承包权政策不太了解，对补偿机制和后续工作流程的认识相当模糊。缺乏相应的管理部门指导土地承包权的退出，导致农民在土地承包权退出过程中，相关手续办理繁琐。农民退出土地承包权后，没有专门的组织解决出现的问题，后续监管不到位，这使得河南省土地承包权退出“售后”问题无法统一协调[7]。由于大多数农民教育水平低，缺乏就业培训，许多农民很难在短时间内找到合适的工作。此外，土地承包权退出后，各地在耕地保护、生态保护、农民就业、教育和医疗保障等方面的工作仍有待改进。

2 调研结果

本次调研的地区包括河南省的5个县（市），分别为安阳市滑县、新乡市原阳县、商丘市永城市、开封市兰考县、洛阳市栾川县。课题组于2022 年9—12 月对所选地区进行实地调研，每个县（市）随机选择3个乡镇，每个乡镇随机选择2 个自然村，并在自然村内随机选择约20 户农户进行调研，共计发放问卷600份。通过对问卷数据的筛选和处理，共回收有效问卷520份，农户具体地理分布情况见表1。

2.1 农户对土地产权的认知特征

根据“三权分置”改革的相关内容，农户土地产权认知主要包括土地的所有权、土地的承包权和土地的经营权3个方面。

调研结果显示，认为自己拥有土地所有权的农户有68.5%，认为自己不拥有土地所有权的农户有31.5%，说明大多数农户将土地视为个人所拥有的财产。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地应属于村集体所有，可见多数农户对农村土地所有权的归属存在错误认识。在土地承包权和土地经营权方面，有83.9%的农户认为自己拥有土地承包权，仅有16.1%的农户认为自己不拥有土地承包权，另外有79.4%的农户认为自己拥有土地的经营权，20.6%的农户认为自己不拥有土地的经营权。这表明，农户对自身拥有土地承包权和经营权的意识较为强烈。事实上，根据农村土地制度“三权分置”改革的内容，农户依法享有土地的承包权和经营权。

2.2 农户土地退出意愿

在对农户土地承包权退出意愿的调查中，农户对土地承包权的退出意愿低于对土地经营权的退出意愿。如表2 所示，愿意退出土地承包权的农户比例为29.1%，但愿意退出土地经营权的农户占比为40.1%，比愿意退出土地承包权的农户高11个百分点；不愿意退出土地承包权的农户比例为60.8%，远远高于50.5%的不愿意退出土地经营权的农户比例。从契约的角度看，土地承包权的退出具有长久性和整体性，是一种彻底的“弃地”，具有不可逆性。而经营权退出实际上是部分产权的流转，根据合约的内容及执行力情况，经营权退出具有时限性与可逆性。这就表明，相对于一次性退出承包地的行为，农户更愿意通过流转土地的方式获取额外收入，同时说明当前缺乏合理的土地有偿退出机制。

表2 农户土地退出意愿与认知

2.3 农户土地有偿退出方式选择

研究农户选择有偿退出土地承包的补偿方式也非常重要。如果补偿方式和农民心理预期相近，农户会认为补偿方式较为合理，更愿意考虑退出土地承包权，农户对土地退出补偿方式的选择情况见表3。选择“以承包地换现金补偿”退出方式的农户数量最多，有258 个农户，占样本农户的49.6%；120 个农户选择了“以承包地换社保”的退出方式，占样本农户的23.1%；62 个农户选择了“以承包地换城镇住房就业”的退出补偿方式。

表3 农户土地退出补偿方式选择

从农民对土地承包权退出补偿方式的选择结果来看，农户最愿意选择“以承包地换现金补偿”的退出方式，其次是“以承包地换社保”的退出方式。这表明，由于农户的收入普遍较低，更希望通过退出土地承包权获取直接的经济效益，因此会选择“以承包地换现金补偿”的退出方式。同时，由于当前我国农村“老龄化”现象较为严重，农村老年人口基数较大，许多高龄农户不得不选择以地养老的方式作为生活保障。因此，政策制定方面要考虑不同群体农户退地之后的不同预期，以期满足不同群体农户退地之后的不同需求。

3 建议

河南省作为我国粮食主产区之一，担负着保证国家粮食供给需求和保障国家粮食安全的重任。随着我国乡村振兴战略的积极推行和农业现代化的快速推进，河南省需加快传统农业模式的创新升级，而这些都离不开对农地资源的优化配置，都需要加快促进形成以适度规模化为特点的土地集中生产。当前，以土地流转推动的新型农业经营主体发展正面临诸多困难，要尽快完善农村土地承包权的有偿退出机制，可从以下4个方面考虑[4]。

3.1 构建多元土地退出补偿机制

政策制定方面，需要考虑不同群体农户在退出土地中的补偿诉求存在差异性。结合对河南省部分县（市）的实地调查情况，土地有偿退出机制的设计必须充分了解农户对土地的真实诉求，也要考虑到不同农户家庭的实际情况，在充分尊重农户意愿的基础上，构建多元化土地退出补偿机制。

3.2 制定细化配套的政策制度

目前河南省关于土地承包权退出的政策法规较为模糊，考虑到农民主体与政府在土地利益竞争中的地位差异性，农民的权利更应该得到重视。考虑到影响农民退出意愿的因素错综复杂，具有多重性、不稳定性等特征，相关政策明细的制定、适用不能“一刀切”。河南省要结合本省实际情况，参照《中华人民共和国土地承包法》等法律，根据实际情况制定和出台相应的土地承包权退出机制政策，为有效促进土地资源利用保驾护航。

3.3 发挥市场主体的作用

当前土地承包权退出仍以政府为主导，市场这只“看不见的手”尚未发挥其真正的作用。当前承包地退出多数由村集体经济组织具体执行，村集体经济组织资金力量较为薄弱，经济风险承担能力不强。因此，应充分发挥市场主体的作用，以更优厚、更大补偿力度的政策引导支持农户自愿有偿退出承包地。同时，在市场化程度不断提高的今天，承包地退出的运行机制也一定离不开市场的主体作用，要积极探索多元市场主体参与土地承包权退出的路径。

3.4 建立健全农村社会保障体系

城乡不一致的社会保障体系导致资源分配不均，不利于农民退地进城，不利于新型城镇化发展。特别是在农村老龄化程度进一步加剧的情况下，农村社会老年群体的养老需求对农村社保制度提出了更高要求，相当一部分非农就业能力不强的农民也依赖于土地才能够生存。因此，加快建立健全农村社会保障制度，加大农村社保的投入力度，提高农村社会福利，是解决农民退地后顾之忧的关键之一。

4 结语

为解决农村土地撂荒现象严重的问题，须构建完整的土地承包权退出机制，促进长期离农的农户退出承包地，提高农村土地资源的利用效率，从而促进土地的适度规模化经营。当前阶段，河南省农户土地承包权退出意愿整体偏低，农户兼业化现象较为普遍，同时缺乏相应的土地承包权退出配套政策体系。因此，应建立相应的土地承包权配套政策体系，构建多元化的土地承包权退出补偿机制，并加大农村社会保障体系的投入，从而解决农户退出承包地的后顾之忧。