上海市口袋公园常态管理机制研究

徐佩贤 石 杨 李向茂

（上海市绿化管理指导站，上海城市树木生态应用工程技术研究中心，上海 200020）

口袋公园为市民提供了更多家门口的休闲游憩场所，但其管理问题也随之而来。以上海市口袋公园为例，调查建设现状，分析其管理面临的主要问题。研究发现，上海口袋公园存在分布不均衡，少数口袋公园景观面貌欠佳，建设主体和养护主体多元化，养护费用差异明显，志愿者参与程度低，不文明游园行为屡禁不止等问题。提出提升建设质量、完善配套设施、明确管理办法、创新社会参与4个适用上海口袋公园管理优化的应对策略。

口袋公园；管理机制；常态管理；上海市；城市公园；品质提升

口袋公园起源于美国，自20世纪60年代以来，美国出台了口袋公园相关标准和导则，让口袋公园的建设变得更加规范。美国国家游憩与公园协会（NRPA）在1983出版的《公园、开放空间、绿道》中首先明确了口袋公园在美国城市公园分类中最小城市公园类型的地位，2013年发布《为提供健康活动——口袋公园建设导则》，对口袋公园的概念特征、功能作用、设计准则、建设管理等方面进行表述。美国公园管理运行模式有三种，包括公共模式、公私合作模式和以市场为主导的公众模式。英国口袋公园建设主体往往是汇集多方资源，招纳企业以及私有资本进行合作，政府起监管作用[1]。日本《城市公园法》规定了城市公园设置标准、公园设施设置标准等，公园环境维护主要靠游人的自觉。新加坡主要用严格的法规制度管人，举办各种活动让公众参与到公园建设过程中[2]。国外成功的经验离不开高素质的公民、健全的法律法规、成熟的管理模式和管理技术等。

国内关于口袋公园的研究和建设起步较晚，设计、建设、管理的理论体系不够完善，与西方发达国家还存在一定的差距。近年来，全国各地新建、改建了许多集生态、文化、休闲、健身等功能于一体的口袋公园，提升了人民群众的获得感、幸福感。相关理论研究仍较欠缺，多数先发城市的口袋公园建设存在规划、设计、管理等问题[3]。仅北京、上海、江苏等少部分省市制定了口袋公园建设技术导则或指南，缺少建设标准。目前，国内口袋公园的管理主体较为单一，主要依靠政府。口袋公园建成后的管理和维护特别重要，一旦管护不到位，口袋公园就会变成家门口的“垃圾场”。国内很多城市针对口袋公园制定了管理办法和指导意见[4]，但是尚未健全相关管理法规体系。

上海作为世界级特大型城市，人口众多，土地资源短缺，建设大型公园难度大[5]。为了给市民提供更多家门口的休闲游憩场所，贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，上海充分利用城市中的碎小空间，建设口袋公园，以解决高密度城区人们对公园的需求[6]。上海口袋公园是指依城市道路、商业街区或居住区等建设的，具有景观赏识、游憩服务、文化展示等功能，并能彰显上海城市风貌特色的小型开放绿地[7]。这些口袋公园利用城市中的小空间，见缝插绿，为上海市的绿地系统“打补丁”，在总体结构上很好地弥补了大型绿地分布不均的现状[8]，增加中心城区人均公园绿地面积，与建筑空间共同形成紧密合理的城市肌理，形成“小、多、匀”的绿地空间布局，很好地保持了绿地系统的稳定性[9]，也充分彰显了上海城市风貌特色。口袋公园质量的优劣，直接关系到人民群众的幸福体验，管理部门要加强管理，建立常态管理机制，即日常性的、长期保持的管理机制，确保每座口袋公园都能经过匠心打造和精心管理，让群众用得舒心。

本研究立足上海市口袋公园现状调研，系统了解口袋公园建设现状，分析面临的主要矛盾及其成因，提出口袋公园常态管理的对策建议，可有效提高绿化市容行业发展决策水平，更好地推进口袋公园管理工作，提高口袋公园的整体品质，为市民营造具有特色景观的生活休憩绿色空间，满足市民日益增长的美好生态环境需要。

1 研究对象与方法

上海从2018年开始全面建设口袋公园，本研究对象为2018年至2022年新建、改造、提升的390座口袋公园。

收集整理上海截至2022年年底建成的口袋公园以及纳入城市公园名录的口袋公园名称、地址和面积等信息。实地勘察口袋公园景观面貌和养护管理情况，对不同年龄段的游人进行观察和访谈。通过召开咨询会，咨询各区绿化养护管理部门、绿化建设和养护企业，了解口袋公园建设主体、养护主体、养护等级、养护经费、养护监督考核方式以及养护管理上存在的主要问题。

2 结果与分析

2.1 建设成效

（1）建设数量和面积。截至2022年底，上海新建、提升改造390座口袋公园，总面积约149.5 hm2，单座平均面积约3 833 m2。全市各区口袋公园建设情况见表1。

表1 全市各区口袋公园建设统计表Tab.1 Statistical table of pocket park construction in all districts of the city

从建设数量上看，崇明、闵行、奉贤建设口袋公园数量较多，长宁、嘉定建设口袋公园数量较少。从建设面积上看，闵行、崇明口袋公园建设面积较大，长宁口袋公园建设面积最小。从各区口袋公园占比率（各区口袋公园总面积与行政区面积的百分比）上看，黄浦、虹口占比率最大，达到了0.2%以上；其次是普陀和静安，达到了0.17%以上；浦东、金山、青浦口袋公园占比率最小，不足0.01%，这与实际调研情况相符。总体上，中心城区口袋公园占比率大于郊区口袋公园占比率。

（2）纳入城市公园名录情况。部分口袋公园在景观面貌、配套设施、服务功能等方面成效突出，陆续纳入城市公园体系。纳入城市公园体系的口袋公园与一般的口袋公园相比，有几个突出的特点：一是设计合理，主题特色突出，景观效果好，季相丰富，与周围环境协调。二是苗木品质优良，株型美观，种植规范，园林附属工程施工规范，土壤疏松。三是服务功能更加完善，如因地制宜地设置座椅、亭廊，有些还建有厕所和娱乐健身设施。四是养护管理更为精细，如植物修剪规范、设施维护整洁、完好。

截至2022年底，有172座口袋公园纳入城市公园名录（表2），总面积约77.9411 hm2，单座平均面积约4 531 m2。浦东、普陀、徐汇等区纳入数量较多，嘉定、金山、青浦、松江、崇明等区纳入数量较少。

（3）建设上存在的主要问题。大部分口袋公园能遵循布局合理、特色突出、生态优先、以人为本的实施原则，景观面貌整体良好，养护比较到位，植物选择和配置也比较合理。仍有少部分口袋公园存在以下问题：景观面貌较差，缺乏主题特色；植物配置不合理、群落单一；配套服务设施和活动场地设置不合理；施工质量较差；养护面貌较差。

上海市口袋公园几乎都配备了座椅、照明等基本的配套服务设施和活动场地，少数口袋公园配备了遮阳避雨设施、健身器材、娱乐设施。调研发现游人对口袋公园的服务功能要求比较强烈，非常具有个性化，比如游乐健身设施、厕所、管理用房、驿站、停车场所以及其他各类配套服务设施。

2.2 口袋公园管理现状

（1）建设主体与养护主体。建设主体主要有区绿化管理部门、街镇以及社会单位等。建设主体与养护主体可以分为以下几种情况（表3）。

建设主体单一，以徐汇、静安、普陀、长宁为代表，口袋公园全部由区绿化管理部门负责建设。若涉及单位附属绿地的，则由单位出地，区里出资进行建设。建成后的养护统一由区绿化管理部门负责。

建设主体多头，有区绿化管理部门、街镇和社会单位，以浦东、闵行、松江、奉贤为代表。区绿化管理部门负责建设的，后期养护主要由区里负责，松江除外，松江绿化管理部门建设的部分口袋公园，后期养护移交给街镇负责。街镇负责建设的，在后期养护上，又分为三种情况：一是全部由街镇出资养护，如浦东；二是街道和区里共同出资养护（各出资一半），如闵行；三是部分口袋公园由街道出资养护，部分移交给区绿化管理部门养护，如奉贤。建设主体为社会单位的，用地性质为企业的单位附属绿地，由企业出资建成后，移交给区绿化管理部门负责养护，如崇明。

（2）养护等级和养护经费。绝大多数区口袋公园养护等级为一级公园绿地养护标准，普陀区有部分口袋公园提至特级养护标准，青浦区有少数口袋公园为二级公园绿地养护标准。

从养护经费上看，静安、徐汇、虹口、普陀等区养护费用较高，约为30 ～40元/m2；长宁、浦东、杨浦、松江、黄浦等区养护费用中等，约为20～30元/m2；闵行、青浦、宝山、崇明等区养护费用较低，约为10 ～20元/m2。由街镇养护的口袋公园养护费用更低，不足10元/m2。养护费用太低在一定程度上影响了口袋公园的养护面貌。

（3）管理监督和考核。调研发现各区对口袋公园都建立了完善的监督和考核机制，制定了详细的日常、月度、季度、年度等考核办法。

以徐汇、静安、虹口为代表的区，采取三级考核机制（养护监理、科室考核、专家考核），对养护不达标的企业采取惩罚措施，主要有口头警告、扣养护经费、扣保证金、末位淘汰等，这对养护企业起到了很好的约束作用，确保养护质量达标。

以浦东为代表的区，绿化、市政、环卫和排水考核放在一起，奖惩措施都有，但是绿化占比25%，因此，这对口袋公园养护考核的把控力度不够大。

以松江、闵行、奉贤、崇明为代表的区，没有养护监理，考核主要任务落在科室人员身上，由于口袋公园数量多，面积大，巡查难免不能全覆盖。对于区绿化管理部门养护的口袋公园，有惩罚措施，但是对于街镇出资养护的口袋公园，区绿化管理部门针对巡查出现的问题，给街镇出问题整改单，但收效甚微。存在考核没有抓手、街镇说了算的现象，严重影响了口袋公园的养护质量。

（4）志愿者参与程度。志愿者参与程度普遍较低。各区都有组织志愿者参加管理口袋公园的行动，但是大部分区收效甚微，主要是志愿者参与程度不够高，有时只在某个特定的时期执勤几个小时，起不到较好的作用。也有少数口袋公园志愿者工作比较突出，如徐汇的乐山花园，志愿者为周边居民，在劝阻、巡查方面发挥了积极有效的作用。

2.3 管理难题

（1）不文明游园行为屡禁不止。口袋公园中存在较多的不文明游园行为，如外卖员晨会、遛狗、电瓶车进入、绿化踩踏、植物偷盗、噪音扰民等，这些不文明游园的行为严重影响了市民游园体验，经劝阻后，仍有发生，给管理带来较多的压力。

（2）缺少管理用房。有些口袋公园面积较大，所处的位置很重要，人流量也大，需要养护人员时刻都在。由于缺少管理用房，给养护人员带来不便。

（3）保洁和保安费用太少。口袋公园没有围墙，24 h开放，游客量大，游人对植物和设施的损坏以及对绿地管理的需求增加。上海市园林绿化养护定额中保洁和保安的养护费用太少，完全不能满足口袋公园对保洁和保安的实际需求。

（4）安全管理责任不清晰。口袋公园内经常举办艺术、体育、音乐、文化、旅游等各类活动，存在如何备案、谁来审批活动以及用电用火的问题。

3 口袋公园常态管理对策与建议

3.1 合理布局，提升建设质量

上海市各区口袋公园占比率差异巨大，黄浦、虹口口袋公园占比率最大，达到了0.2%以上，浦东、金山、青浦口袋公园占比率最小，不足0.01%。各区可在对城市公园绿地现状布局进行评估的基础上，充分利用闲置地、腾退地、边角地等，还可与绿道、游园、防护绿地、广场用地、附属绿地等相结合，科学规划，合理布局，有针对性地提升口袋公园空间可达性与数量规模方面的供给水平，进一步提高口袋公园的均衡度。

美国NRPA组织于2013年发布的《为提供健康活动——口袋公园建设导则》中提出“舒适的空间和优美的景色”这一设计准则[10]。本次调研发现部分口袋公园建设质量还存在一些问题，主要表现在设计和施工上，景观面貌、施工质量、安全性等方面还需提升。通过调研发现《上海市口袋公园建设技术导则》尽管对指导口袋公园的建设起到了非常积极的作用，但由于缺少更加全面细化的建设技术，亟需深化研究。建议尽快编制《口袋公园设计标准》，明确口袋公园的设计原则、设计要求、植物主题、植物选择与配置、植物质量要求、土壤要求、园路及铺装场地设计、建筑物及构筑物设计、照明设计、智能化系统设计等，详细指导口袋公园的设计，提高口袋公园建设的科学性、规范性、特色性，确保每座口袋公园都能充分发挥其最大效益，为市民提供更多优质的公共活动空间。

钱凡[11]认为新时期的城市绿地建设，尤其是存量绿地的改造更新，需要更加专业的设计团队，为城市提供更加有意义的绿地空间。行业主管部门应加强对园林景观设计师、工程施工技术人员、养护技术人员的培训，定期举办园林绿化方面的技术培训，如植物的基本修剪技术、病虫害防治、种植条件等方面的培训，积极推广园林绿化新技术、新应用，促进行业人员专业技能的全面提升。

3.2 完善配套设施，拓展服务功能

陈婷等[12]通过对杭州上城区口袋公园进行满意度评价，结果显示丰富口袋公园的功能是改进的重中之重，除美观性外，口袋公园还应具备休闲娱憩等附加属性以满足使用者需求。Kaczynski等[13]提倡用尽可能多的不同活动来吸引不同的使用者。口袋公园面积有限，不能像大体量公园的功能那样齐全。口袋公园服务功能还需要根据所处的地理位置，不同年龄段的游人，综合考虑，灵活设置，尽最大程度满足不同年龄、不同类型人群需求。

口袋公园是城市公共空间的一部分，其活力的营造决定了公共生活的品质，极大地影响着城市生活的质量[14]。人们对城市公共空间和多样化生活的需求日益增长，口袋公园“既要中看，又要中用”，应着重突显人性化、便民化理念，在功能上要多元配置，提供多元共享的绿色公共空间，不仅彰显城市品格，还提升了口袋公园的活力。

适应智慧城市发展需求，鼓励新技术、新材料的使用，积极采用智能化技术，增设多样交互设施，提供更加便捷智慧的使用体验。

在满足游人基本的休闲基础上，深入挖掘口袋公园的文化资源，适当考虑场景打造，增加科普、展览、讲解、义卖等活动[15]。鼓励各街镇、社区在口袋公园中开展市民喜闻乐见的各类公益性文体活动。活动安全管理实行谁主办、谁负责的原则。

3.3 明确管理办法，强化责任

调研发现口袋公园在管理上存在的问题与管理现状相关，如部分口袋公园建设主体和养护主体为街镇，绿化考核无抓手或起不到奖惩的作用，导致养护面貌差；尽管口袋公园养护经费参照上海市绿化养护概算定额一级标准核算，由于各区财力水平不同，下拨的养护费用差异较大，较多区普遍反映养护费用不足，无法满足精细化养护要求；各街道养护资金投入没有统一标准，差异大，与园林绿化养护概算定额相比，投入更少；市民不文明游园行为屡禁不止等等。相对于发达国家完整的管理法律框架，中国尚缺少一部城市公园的主法[16]。亟需研究制定可操作性强的《上海市口袋公园管理办法》，从规划、建设、管理、资金、责任追究等方面进行规定，强化每个过程的责任管控。

《上海市口袋公园管理办法》中应明确管理权属，适用范围不仅包括区绿化管理部门建设的口袋公园，还包括街道和社会单位所建设的口袋公园。明确由绿化行政管理部门统一负责口袋公园管理的指导、监督、协调，明确区绿化中心（区绿化所）、各街镇、各社会单位等多元化的管理主体在口袋公园中的责任和义务。监督考核机制要落到实处，对考核成绩不佳的，要有抓手去督促、改正、提升。建立口袋公园电子档案资料数据库，“一园一档”，科学管理。

《上海市口袋公园管理办法》建议由多部门（绿化、发改、财政、规土）联合发文，对养护费用给予足额保障，落实专业养护单位开展日常养护工作，确保口袋公园养护面貌。

吴承照等[17]认为城市公园社会协同管理非常重要。各区应加强与属地公安、城管、社会宣传等部门联动以及资源统筹，强化属地化管理责任，切实加大管理、投入和监督力度。层层落实林长责任，依托“一网通管”平台，持续开展绿化日常网格巡督查工作，确保责任落实到位，并形成长效机制。避免口袋公园建设与移交管理衔接不到位、不及时，防止管理出现断层、夹生现象，有效杜绝口袋公园“脏乱差”问题。

3.4 创新社会参与，共建共享共治

口袋公园的建设，需要社会力量广泛参与，大家既是受益者、共享者，也是参与者、贡献者，多方群策群力，共同推进口袋公园建设。叶萌[18]通过对北京石景山区4所开放式公园管理运行现状进行研究，提出发挥政府主导和放大社会参与的效应，促使公园摆脱进退维谷的“等靠要”局面。

在设计口袋公园时，可以采用多种方式邀请周边居民、商户的参与，仔细倾听公众的意见，认真了解使用者的意愿和需求，并将需求纳入口袋公园的设计中，使其获得良好的归属感和体验感。口袋公园建成后，要进行公众满意度调查，了解口袋公园的真实使用情况，以便后期维护和改善。

在政府的引导、相关指引下，拓宽建设和养护管理资金渠道，探索个人捐助、企业出资或公益慈善机构支持等多源资金建设渠道，通过激励机制，吸引个人、社会企业、公益基金会、社会团体等认建认养动植物、捐赠设施、供给相关服务等。

创新管护，建立健全志愿者服务，推行“园长制”。充分调动游客特别是晨练、晚练人员，口袋公园周边社区居民及其他各类志愿者的积极性。由口袋公园管理者、游客及周边社区居民组建志愿者管理队伍，明确职责、分工到人，负责义务巡查和管理，劝导不文明行为，及时制止毁绿损绿、破坏景观设施的不文明行为，并定期召开工作会，总结经验，改进管理。

鼓励游人自我管理[19]，积极宣传引导市民在口袋公园开展步行、健身、休憩等文明游园活动，不乱扔垃圾，不随地吐痰，不破坏植物和公共设施，自觉遵守《上海环境噪声污染防治办法》《上海市养犬管理条例》《上海市公共场所控制吸烟条例》等规定。

4 结语

上海可供建设的大面积存量绿地越来越少，为满足市民对绿色生态产品的要求，口袋公园建设的社会意义显得格外重大。口袋公园是城市开放空间中使用频率最高的部分，彰显了城市的温度与内涵，口袋公园建设无疑是一个长期的、动态的过程。如何建设和维护好让公众满意的口袋公园，形成良好的常态管理机制，是对城市精细化管理的重要考验，需要政府和公众一起努力。

注：文中表格均由作者自绘。