浦东新区法规再出新压实责任护生态

文 刘天韵

6月20 日，市十六届人大常委会第三次会议表决通过了《上海市健全浦东新区生态环境保护制度若干规定》（以下简称《规定》），于2023 年8 月15 日起施行。这是新一届上海市人大常委会根据全国人大常委会授权和新修订的《中华人民共和国立法法》制定的第一部浦东新区法规，也是继《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》后，又一部围绕绿色生态制定的浦东新区法规。

党的二十大报告深刻指出，人与自然和谐共生是中国式现代化和人类文明新形态的重要内涵。近十年来，我国在经济总量持续增长的同时，污染物排放持续大幅度降低。实践表明，保护生态环境不仅不会阻碍经济发展，而且会为经济发展增添新动能。生态环境保护和经济社会发展是辩证统一、相辅相成的，绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力。上海一直积极贯彻党中央、国务院决策部署，坚持生态优先、绿色发展，紧紧围绕建设“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，从严压实生态文明建设的政治责任，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。承担着“社会主义现代化建设引领区”的核心使命，浦东新区也正在按照总书记的要求，积极构建和谐优美生态环境，坚决打赢打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量，有力推动高质量发展，不断增强人民群众的幸福感、获得感和满意度。

加强源头预防 助力实现“双碳”目标

2020 年9 月，我国明确提出2030 年前实现碳达峰与2060 年前实现碳中和目标。党的二十大报告提出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，为推进碳达峰碳中和工作提供了根本遵循。浦东正在坚持绿色发展、实现“双碳”目标上，政府开启“引擎”、建立平台、企业发挥创新动能，向“双碳”目标齐发力，争当绿色领跑者。

在前期立法过程中，人大代表专程前往国网上海浦东供电公司张江科学城能源服务中心调研。在服务中心内，在一块大屏上点选一家浦东重点企业，其碳达峰、碳中和状况一览无遗；同时，陆家嘴、张江、临港等区域能源碳评估也正在生成……智慧能源“双碳”云平台大屏成为实时显示浦东全域1210 平方公里“双碳”运行情况的“全景式地图”，而这得益于浦东新区人民政府与国网上海市电力公司合作签署协议并上线的浦东新区能源数据平台。作为上海首个区级能源数据平台，该平台将助力浦东在高质量实现绿色发展、能源安全、“双碳”目标上发挥示范引领作用。

为健全生态环境保护源头预防制度，《规定》创新性提出了制度机制，推动大气污染物源排放清单与温室气体排放清单协同编制；完善碳排放管理制度，将碳排放纳入环境影响评价范围；优化环境影响评价办理机制，创新环境影响评价审批和排污许可审批同步办理等。

坚持过程控制 防范化解各类环境隐患

自2014 年宣布“向污染宣战”以来，我国空气质量得到了大幅改善，雾霾治理取得阶段性胜利，现在开始将重心转向“看不见”的污染物。在全国两会、“十四五”规划和2035 年远景目标纲要中，“新污染物”成为频频被提及的热词。国家虽然未颁布与新污染物相关化学物质环境管理的专门法律法规，但2022 年5 月国务院发布了《新污染物治理行动方案》，开始系统地开展有毒有害化学物质环境风险筛查和评估，并将对首批列入重点管控清单的化学物进行限制和禁用。

在制定法规的征求意见座谈会上，有的居民代表提出，新污染物中的一些化学物质与生活密切相关，它们普遍存在于药品、化妆品、杀虫剂、清洁剂等工业和日用产品中，即使数量非常少，也可能会带来长期潜在的负面生态和健康影响，如水生动物和人类的内分泌紊乱、产生抗生素耐药性等，影响非常大，强烈要求在浦东新区法规中对于新污染物的管控作出规定。此外，不少基层立法联系点也提出，除了与工业生产相关的污染，还需要在浦东新区法规中进一步防治农业面源污染。

为健全生态环境保护过程控制制度，《规定》明确要求探索推行农田退水规范化管理，加强农业面源污染防治；推动建立持久性有机污染物等新污染物管控机制，加强针对新污染物全过程的管控和治理；进一步强化了企业的环保主体责任，加强对企业环境信息披露的管理等。

环境有价损害担责 健全生态环境损害赔偿制度

在以往的一些生态环境损害事件中，公共环境利益损失往往得不到足额赔偿，受损的生态环境亦得不到及时修复，从而导致“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

在推进生态环境损害赔偿工作过程中，浦东新区生态环境局坚持制度构建与案例实践同步开展，探索将应急处置与生态环境损害赔偿建议流程有机结合，引入多方主体参与损害赔偿磋商，着力推进责任人自行修复，在开展案例实践过程中，完善生态环境损害赔偿制度。

作为“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”环境治理体系的重要一环，《规定》进一步吸收以往案例的好经验、好做法，推进生态环境损害赔偿制度与相关制度衔接，明确了街镇与各主管部门在生态环境损害赔偿工作中的职责分工；明确了依法登记的环保公益性组织可以应邀以磋商第三人等身份参与生态环境损害赔偿工作；明确了探索生态环境损害鉴定电子化评估方式、探索建立生态环境公益基金制度、探索认购碳汇等替代性修复方式；此外，还就现场采样、非现场技术监测等作出探索性规定等。

加大责任追究 用最严格制度保护生态环境

入夏以来，许多居住在城市的居民开窗时经常会发现，交通噪声、餐饮噪声、施工噪声、装修噪声、商业宣传噪声、广场舞噪声……这些噪声无处不在，声声入耳，令人心情烦躁，屡禁不绝，有的甚至会升级为邻里冲突和群体投诉。市民们盼望相关单位加强监管，开展常态化治理，引导大家自觉遵守法律和道德规范，共同营造安静的宜居环境，还公众安宁权。

对于土壤、水、固体废物等具有持续性的环境违法行为，相关法律法规有按日连续处罚的规定。但对于噪声污染而言，因为没有按日连续处罚的规定，环境执法人员面临两难：如果对于居民关于噪声污染的投诉只认定为一个违法行为予以处罚，明显“便宜”了违法企业；如果认定为多个违法行为予以处罚，法规依据似又不明，因而心存顾虑。在实际工作中，环境执法人员大多不得不持“谨慎”态度，即对持续性的环境违法作为一个违法行为予以处罚，对特定企业的持续性噪声污染违法行为，至多每个月处罚一次。环境处罚人员的相关顾虑在《规定》中得到了解决。

为进一步加强生态环境违法行为的责任追究，《规定》强化了生态环境执法的相关保障措施，对生态环境领域广为关注的问题加大处罚力度；对环境数据造假也进一步提高处罚标准；对噪声排放超标问题增设按日连续处罚规定。