美国“基于规则的秩序”的本质内涵及现实分析

刘雪莲　朱瑞

【内容摘要】  随着美国对华全面竞争延伸到海洋规则和秩序层面，其渲染的“基于规则的秩序”成为东亚海洋秩序场域突出的矛盾点。“基于规则的秩序”在现实的政策行为中表现为美国在东亚海洋秩序中的所谓规则化措施。美国海洋霸权的特性使其以全球规则体系为依托，这使得美国为护持霸权仍需依赖国际规则网络。在“印太战略”出笼后，“基于规则的秩序”的工具效应增强，对东亚海洋区域地缘政治结构、区域内外大国竞争、区域内国家外交选择都产生了重要影响。中国应坚持以国际法为基础的国际秩序，明确“规则秩序”与国际法的本质区别，提升在规则制定中的软实力，对未来东亚海洋秩序予以方向性引导，与东亚其他国家一起为构建公正、合理的东亚海洋秩序贡献力量。

【关键词】  “基于规则的秩序”  东亚  海洋秩序  美国海洋霸权

【作者简介】  刘雪莲，吉林大学行政学院教授、吉林大学东北亚地缘政治经济研究所所长（长春  邮编：130012）；朱瑞，吉林大学国际政治专业博士研究生（长春  邮编：130012）

【中图分类号】 D871.22            【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2023）04-0081-21

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202304005

“基于规则的秩序”（rules-based order）已经逐渐成为国际关系领域的高频词汇，尤其频繁见于中国周边围绕东亚海洋秩序的交锋中。从国际政治现实看，美国不断强化“基于规则的秩序”的话语表达，并将其作为施压中国的主要着力点和对华战略的重要议题，试图将中国定义为“规则破坏者”与“秩序挑战者”。拜登上任伊始，美国官方就在外交场合频繁声称“美国对华目标是支持二战后建立的基于规则的自由、开放体系，以应对中国经济胁迫行为及破坏基于规则的国际秩序的企图。” 其话语和行动的攻势与美国对华竞争升级交织显现，已成为秩序场域内的突出矛盾点。随着美国“印太战略”的实施，海洋因素被突出和放大，特朗普政府将中美“全面竞争”观念推行到海洋政策上，拜登执政以来美国则联合盟友进一步强化在中国周边海洋领域的机制化存在。在美国的强势话语塑造下，澳大利亚、日本、印度等大多采取与美国相似的政策叙事，对美国的惯用外交话语持较大程度的追随态度，甚至将“基于规则的秩序”这一概念置于宣言性战略政策的核心位置。而乌克兰危机的持续并没有减弱美国等一些西方国家在东亚海洋区域的动作，它们仍然将中国作为主要的竞争对手而加以遏制。

从国内学术界的既有研究来看，对于美国“基于规则的秩序”的研究有若干方面明确的观点。一是美国所主张的“基于规则的秩序”与以国际法为核心的秩序不同，其“规则”背后维护的是美国和西方的利益，是“非中性”的，缺乏普遍的规范性。 二是认为美国“基于规则的秩序”只是一个话语工具，实质上是为了维护美国霸权，同时以此遏制中国。 三是在与现实问题相结合的研究中，既有成果将美国“基于规则的秩序”更多放在中国周边特别是南海问题中加以叙述，主要侧重于秩序的建构。 但是，既有研究也存在不足，主要表现在以主观批驳为主，缺少在美国一些官方文献分析基础上的客观批判；在将美国的“基于规则的秩序”与东亚海洋秩序相联系的研究中，对事实描述多，对背后逻辑动因的分析则相对不足。

在国际形势发展变化和学术界既有研究成果的基础上，本文力图在研究上有所深入。首先，在文献分析的基础上，总结美国“基于规则的秩序”的本质内涵及其特征，以弥补既有成果单纯批判的不足。其次，将对美国“基于规则的秩序”的研究置于东亚海洋秩序视域内，思考东亚海洋秩序“规则化”问题何以凸显，探讨美国频繁渲染“基于规则的秩序”背后的隐含逻辑。最后，本文将提出中国的相应主张。

一、美国“基于规则的秩序”的本质内涵

国际政治研究中的规则概念由来已久。但当“基于规则的秩序”成为一个专有词汇被广泛传播时，作为秩序基础的规则就成为一个相当宽泛和缺乏清晰定义的复杂概念，在不同语境下有不同含义。正如新加坡前外交官比拉哈里·考斯甘（Bilahari Kausikan）所说，“基于规则的秩序”是一个“罗生门术语”（Rashomon Term）；它作为外交工具的价值在于模糊性，具体含义取决于使用者的观点；我们可能认为我们在就同样的事情进行沟通，但实际上我们通常只使用了相同的词语。 美国“基于规则的秩序”中包含的“模糊性”为概念建构中的权力竞争和话语策略提供了空间和可能。

“基于规则的秩序”最初出现在美国官方话语中，可追溯到20世纪90年代初期。当时美国领导的“自由主义秩序”取得“胜利”，“基于规则的秩序”被刻意隐去“自由主义”的西方色彩，成为其国际秩序全球拓展的外衣。而当前“基于规则的秩序”话语的频繁出现，则多与“自由”（liberal）一起被强调。这是美国制度性权力的延续，也是美国不可能放弃和改变的做法。但从具体语境来看，作为美国对华战略竞争中关于国际秩序的重要叙事话语，同样需要放在新的现实背景中进行内涵解构。在东亚海洋领域，美国“基于规则的秩序”的话语可以其官方文本为分析依据，从针对性目标、价值观集群、集体行动机制等方面进行内涵解读。

（一）针对性目标

當“基于规则的秩序”出现于美国官方文件时，往往以对挑战和威胁的识别和应对为导向，建构一种追求特定结果的互动关系模式。基欧汉（Robert O. Keohane）提出，规则涉及特殊的人为安排，规定了行为体的角色、约束行为体的行为并塑造行为体的预期。 随着国际体系结构的变化，实用主义的“基于规则的秩序”的针对性功能也伴随地缘政治经济动向而调适演变，从而满足秩序建构在特定地区的特定需要。美国经常在没有定义的情况下就“基于规则的秩序”进行讨论，以维持美国霸权下国际主要力量之间的均势结构。针对中国的稳步崛起，美国立足于在海洋方向制衡中国力量上升的目标，渲染地区或者全球层面面临更长期的挑战。在确定“基于规则的秩序”所面对的威胁时，美国国务卿布林肯曾公开指责中国在军事方面试图威胁航行自由，使南海地区军事化，在非军事方面采取技术、经济和信息等手段威胁美国及其盟友的共同利益和价值观。

从所指的对象看，“基于规则的秩序”在使用中具有政治属性，其内容和意义是人为塑造的，尤其体现在适用场域及其对秩序“挑战国”的针对性上。当前主要在“印太”空间中指向中国，在欧洲则指向俄罗斯。拜登政府2022年10月出台的新版《国家安全战略》更确认了对中国地位的独特界定，即唯一既有重塑国际秩序意图，又越来越有经济、外交、军事和科技力量来达成这一目标的竞争对手。 澳大利亚学者丽贝卡·斯特拉汀（Rebecca Strating）提出，在澳大利亚和其他一些视中国为海洋安全和经济秩序主要挑战者的国家看来，“基于规则的秩序”一词提供了一种谈论中国的方式，以及中国作为“修正主义”大国所构成的威胁，而不直接谈论中国。

（二）价值观集群

“基于规则的秩序”作为战略叙事能够在西方国家快速普及，吸引力首先在于它提供了一种身份话语。在美国与其盟友的众多联合声明中，“基于规则的秩序”逐渐成为联盟自由主义政治规范的代名词，包括自由、民主、市场经济、人权和法治等。由此可见，在美国的话语叙事里包含了两类不同的行为体，一类是被明确界定为“竞争对手”“威胁”“修正主义大国”的中国，另一类是与美国“志同道合”的盟友和伙伴。美国东西方中心（East-West Center）的《维护以海洋规则为基础的秩序》报告突出表明了这两种关键对象的存在，以及两者对于美国截然不同的意义。该报告强调美国需要建立一个灵活、有弹性的安全合作伙伴网络，以应对共同的挑战；表示“志同道合”的国家是澳大利亚、印度、日本和韩国等；认为这种“志同道合”的角色感掩盖了它们之间在国际规则和海洋秩序的认知和具体操作上的重要差异；声称对于反对所谓过度海洋主张的努力具有重要意义。 共同利益诉求与价值共识建构了身份认同，从而形成由美国持续主导的特定利益群体的“俱乐部”，自由民主价值观成为对成员进行选择性建构和排他性限制的重要标准，以便在地区秩序的核心领域能够保证其霸权意志的合法性。

以美国为中心的合作集群强调共同的民主。贝内特（D. Scott Bennett）强调国家间配对的背后是政治的相似性和共同的身份认同，认为民主、和平只是联盟、冷战等一些外在因素在民主国家之间创造共同利益的巧合。 例如，拜登和菅义伟于2021年发表的联合声明强调，对普世价值和包括自由、民主、人权、法治、国际法、多边主义和自由公平的经济秩序在内的共同原则的承诺，将我们团结在了一起。 可以看出，西方话语体系中“基于规则的秩序”的内核，仍是基于所谓自由民主政治内在扩张冲动，以捍卫美国及其盟友的既得利益为核心的西方秩序。

（三）集体行动机制

美国“基于规则的秩序”的运用更多聚焦于政策性领域，即将这一话语视为一种实用主义的政策方式，在实现手段上强调在泛化的规则框架下的责任分担。美国反复重申其关键要素“规则”，而又鲜有具体特指或加以限定，因此“基于規则的秩序”可以说是一个类型化的宽松定义。其中，“规则”的吸引力就在于提供了国际关系中国家行为的稳定性和可预测性。“基于规则的秩序”强调澳大利亚、印度、日本和志同道合的国家能够一道说服并在必要时胁迫规则破坏者，共同采取外交、经济和军事等手段，利用目前和未来可能利用的伙伴关系和小型地区联盟来加强和扩大这一秩序。在“美日印澳四方安全对话”（QUAD）领导人联合声明中就宣称，“在我们自己之间以及与我们的合作伙伴之间，我们将深化在多边机构中的合作；在这些机构中突出我们共同的优先事项，以改革和增强多边体系本身的复原力；我们将共同应对当前所面临的挑战，确保该地区保持包容、开放并受普遍规则和规范的约束。” 因此，“基于规则的秩序”概念本质上是一个集体行动的问题。通过能力和资源的聚合形成威慑是这一集体行动的核心路径，它强调与盟友、伙伴国和地区机构强化持续性合作的动力机制，而其效率取决于各国参与协调、维护规则的权威性及其共同解释的意愿。

“基于规则的秩序”以集体行动逻辑消除国际社会对单边主义的担忧。对于特朗普政府的“美国优先”，自由主义者普遍认为特朗普退出多个国际组织的行为损害了美国的战略信誉，削弱了美国霸权赖以维系的多边规则体系，造成了美国霸权合法性的流失。约瑟夫·奈（Joseph Nye）指出，特朗普的“美国优先”论及其在国际舞台上所采取的单边主义行为与其盟友和伙伴国家的期望大相径庭，澳大利亚与日本等盟友国家表达了对美国在未来国际秩序中作用的不确定性和观望态度，大大降低了美国的“软实力”。而拜登在“基于规则的秩序”的传播中则反复强调所谓美国已经回归。 为了避免软实力的下降，美国通过“重申与重塑美国的联盟”来竭力修复和强化其主导的治理体系所赖以维系的关系基础。

“基于规则的秩序”实质上是以美国为首的一些西方国家构建的“自由主义秩序”的自我调适。哈亚特·班加什（Hayat Bangash）指出了“基于规则的秩序”的三重意义，即维持美国对所谓自由世界的领导地位，围绕限制中国和平经济崛起进行战略转向，依照美国意愿构筑全球治理体系。

二、东亚海洋秩序中美国主导的“规则化”特征与表现

“基于规则的秩序”不仅是美国在东亚海洋领域的话语宣示，而且是其政策实践中不断强化的方面。当前美国在东亚海洋区域不断施行“规则化”措施，其目的就是要强化美国的主导地位，遏制中国崛起。根据徐崇利“以规则为基础”的国际秩序兼具“权力”和“关系”特性的观点，美国在东亚海洋领域的“规则化”措施可以从两个方面来观察。首先，是主导国基于权力对意图建构的秩序场域提供一些规则限制，作为维系行为体间利益、价值、责任契合的纽带，避免越界行为，从而为互动提供稳定性和可预期性。其次，是为在互动中的类属身份而制定的规则，表现为内部成员间的规则联合和对外部他者的规则压制。 具体来看，美国在东亚海洋秩序中的“规则化”措施主要体现在三个方面。

（一）美国竞争性小多边主义规则的建立

从东亚海洋领域来看，东亚海洋经贸和安全领域历来可作为“合法性流失”与“竞争性多边主义兴起”的典型例证。 规则的竞争性呈现在国家间互动关系层面，主要体现为在争夺权力时强调政治而非军事手段的运用；在行为模式上更多表现为通过一系列多边规则的建立，形成规则之间的制衡。特朗普执政后，美国主导的“多边主义”就表现出明显的形态畸变。从功能方面看，东亚地区自20世纪90年代起形成了以规则为框架的“东盟中心”多边对话机制。如中国与东盟国家合作共建“21世纪海上丝绸之路”倡议下的海洋互联互通与国际沿海经济带建设，“东盟十国+”的RCEP区域自由贸易协定正式生效，东亚海洋多边经贸对话出现适应性进化等，但这些多边对话机制受到了来自海洋方向的冲击。 自特朗普执政后，美国在很大程度上轻视或舍弃了对“东盟地区论坛”（ARF）等传统规则的改制和“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）新规则的创制实践，转而主要在国家安全战略中强调另外的海上经贸规则的搭建。例如，美国加强与日、印、澳、新等国家的合作，并对美韩、美日等双边贸易协定加以修订，和澳大利亚、日本一道发起“蓝点网络”（Blue Dot Network）投资计划，基于其在海外基础设施建设以及航道、经贸等方面的优势，从规则上与中国进行竞争。

新兴的“小型安全区域主义”是美国在东亚海洋方向追求的比较优势的重心，其底色是大国地缘政治竞争回归。 在地区安全上，美国组建排他性的“小多边”机制，尤以“印太”框架下的QUAD最为典型。拜登执政伊始，便将对话提级并举行四方领导人会议。这一小多边安全机制的复活、升级，无论是在成员还是功能上，相较比于“东盟+”规则体系，已经在原有东亚海洋规则框架下产生重叠与嵌套，在冲击东盟中心的同时又将中国排除在外，反映出竞争性地区主义发展导向在经济与安全上的双重不确定性。

美国以新议题设置为导向的规则外化

美国借助话语权优势和议程设置能力组建议题联盟，即“在特定情势下针对特定议题解决具体任务的合作方式”，其外在化的规则形式直接反映了美国对工具理性和实用主义的一贯运用。 从连续数年的《国防授权法案》（National Defense Authorization Act， NDAA）中可以看到，美国战略新议程的生成以及与之相应的政策安排与资金支持，有效反映了美国将热点议题外化为规则的战略优先级。在泛安全化时代，美国的东亚海洋安全议程不仅内含了经济安全维度，更聚焦其在新兴技术及其引发的产业生态变革中的绝对主导地位。例如，美国着力鼓动“五眼联盟”（FVEY）国家共同封杀中国的5G标准，确保其在大国竞争中的所谓科技与信息安全。拜登政府宣布建立“印太经济框架”（IPEF），着重突出数字经济、海外基建、供应链韧性等新兴议题，引导域内国家和盟友对“关键事项”的判断。 在传统军事安全方面，美國同样热衷于强化对热点问题的战略性表态，如策动盟友炒作所谓“南海航行自由”问题，在“印太”议程下对“太平洋威慑倡议”（PDI）等的资源投入，均表现出新瓶装旧酒式的规则再生成。美国主导超越传统关系框架之上的“议题联盟”，尤其体现了其作为规则生成者的话语性权力基础。就新议题的内涵而言，美国借重地区内传统联盟的平台优势，对场域内事关“未来军事和国家安全优势的尖端技术和能力”的战略优先级问题加以遴选和定义，并在新议题的重要性、紧迫性和优先度上进行集中阐释，在议程的框架性建构中突出具有标识性的概念作为议题核心，在数字科技、弹性贸易、基建、脱碳等重点领域设立标准，在东南亚、大洋洲、太平洋岛国等“印太”子区域内设立小范围、专门性海上倡议，迎合美国“小多边”在规则供给上灵活、多元的内容需要。

美国多节点网络结构的整合

美国主导下的“辐轴”体系持续影响着冷战结束后的东亚海洋政治生态。其离岸控制以同盟关系为基石，编织错综复杂的关系网络，有学者用“一二三四五架构”概括美国的“印太”布局。 在东亚海洋空间透视美国同盟伙伴体系可以发现，在遏华目标驱动下美国主导的联盟体系扩容正呈现“北约式的网络化联盟转型”趋向；“体系转型”本身作为一种调节机制，使美国安全联盟的内在扩张性得以平衡。 从整体上看，“印太”逻辑对于地区各个双边、多边关系的整合力最终体现在结构层次的变化上，并呈现部分之和大于整体的“一二三四五+”的系统效应。2017年四国海洋安全对话重启，2020年“五眼联盟”扩容构想出笼，2021年美国、英国、澳大利亚三国提出“历史性”联盟构想，以及2022年提出“印太海域态势感知伙伴关系计划”（IPMDA），所有这些都以原有的“亚太”同盟伙伴关系为基础，传统机制均被“扩大化”，这表明美国在组建“印太”版的准海洋安全联盟。

以美国为中心，联盟体系内彼此关联、相互影响的行为体以时空、物质、文化等纽带联结构成“网络”；“规则”为集合中的构成要素提供组织规律；关键国家作为网络节点，重在维系域内安全资源供给和利益分配的运转。 在“印太”区域内，美国加强与印、越、菲等国的双边海洋合作，强化在南海等关键海域的存在；在更大范围的“印太”维度上，推动北约、欧盟、G7等域外国家的域内存在，发挥集群性的地缘整合能力，巩固海洋安全类公共产品供给的垄断地位。

从总体上看，东亚海洋秩序下的“规则化”态势实质上呈现的是美国主导下的伪多边主义场景。其中，支配性实力、话语创设能力、同盟伙伴关系是美国一系列主动对华“规则化”操作的基础，也是东亚海洋领域“基于规则的秩序”作为显性矛盾发生的主要场景。

三、东亚海洋秩序中美国强调“基于规则的秩序”的逻辑动因

美国之所以强调“基于规则的秩序”，其背后存在着深层的逻辑动因，其中主要是由美国的海洋霸权特性和冷战后美国对海洋霸权秩序的护持等因素决定的，其逻辑的核心是美国霸权。

（一）美国的海洋霸权特性及其对东亚海洋的介入

布热津斯基在《大棋局》中曾述及美国霸权的特性，即作为主导性的海洋国家，美国不同于以往帝国追求对土地的直接占领，而是通过控制海洋来掌控世界，因而它需要的不是等级制的集权型统治，而是美国主导的全球规则体系。布热津斯基将这种统治方式称为新型霸权，这种新型霸权是由美国海洋霸权的特性所带来的。秦亚青指出，美国霸权从一开始就以国际制度为重点，因此可以说是一种制度性霸权。 显然，“基于规则的秩序”从美国霸权形成时就是美国所坚持的观念。

美国海洋霸权的特性包括两方面核心内容。首先，从经典地缘政治理论中可以发现，传统的主导性海洋强国在地缘政治追求上具有规律性。一是追求海洋方面的领先优势，也就是获得制海权；二是追求所面对的大陆的势力均衡，特别是战略重点国家之间的均势，以确保海洋强国的安全。因而美国在取得了海洋优势地位之后，其战略关注点就是亚欧大陆的力量均衡。其次，不同于以往欧洲帝国控制领土从而控制世界的统治形式，美国海洋霸权在特性上关注“规制性”和“开放性”，其主要以制度性权力和“航行自由”理念来维护自身地位以及对世界的控制。 美国海洋霸权与全球“规则”体系是共生的，这种“共生性”的根本前提是美国国家利益的全球化，以军事、经济、话语权、价值观等各个层面上他国难望其项背的实力优势和主导地位作为保障。

随着中国的日益崛起，美国开始将其战略着眼点转向东亚。在这里，美国固守海洋霸权国的理念。首先，美国要防止亚欧大陆出现一个可与自己抗衡的力量。2010年，时任美国总统奥巴马决定“重返亚太”，继而提出“亚太再平衡战略”，这实际上延续了二战后美国的地缘政治观念，即认为亚欧大陆仍是美国最重要的地缘政治目标，美国能否持久、有效地保持在亚欧大陆举足轻重的地位将直接影响美国对全球事务的支配，这是美国作为海洋霸权国家的经典思维。 而美国为维持在亚欧大陆的重要地位，其主要手段就是通过处于大陆周边的盟友来遏制亚欧大陆上崛起并可能威胁美国霸权地位的国家，也就是实行所谓“离岸平衡”，而当盟友力量不足以遏制崛起国时，美国就会将自身力量投入东亚。其次，美国要护持其霸权就要维护好自身在海洋领域的优势地位。奥巴马执政后期也开始关注东亚海洋区域的主导权问题；特朗普执政后提出“印太战略”，将美国战略着眼点进一步聚焦于海洋领域；美国利用海洋国家优势，联合其他海洋力量遏制陆地国家在海洋领域的力量扩张。实际上，美国担心中国先发展陆权，再发展海权，最终成为“陆权+海权”的世界强国，从而威胁美国的全球主导地位。

在东亚海洋区域内，美国高调宣示“基于规则的秩序”，实际上重点指向海洋争端，企图以此阻碍中国在东亚海洋区域的影响力构建，加强美国对这一区域的控制。从观念上看，这似乎反映了美国作为海洋霸权国对规制性和开放性的追求，但实质上是在美国国家利益驱使下的工具化运用。

（二）海洋霸权秩序护持下的国际规则网络依赖

二战结束后，海洋霸权国的硬实力和软实力构成了美国全球规则体系和地缘战略的现实基础。而从21世纪第二个十年起，美国霸权相对衰落引发的整体焦虑愈发明显，美国全球治理范式持续消耗着其权力和资源，霸权走向“虚弱”。美国霸权治理的实质是公共产品供给，一方面，持续不断的非传统安全治理需要物质成本支撑；另一方面，针对新一轮科技革命带来的“新公域”、新领域治理，美国欲加大投入以抢占垄断性优势地位。美国霸权相对衰落集中表现在经济地位的相对衰落与物质性投入的持续消耗之间的矛盾上。

在这种情况下，美国主导建构的规则体系在运行中的相对独立性凸显。在主导国处于绝对强势地位时，规则框架的约束力能够有效降低霸权体系的维持成本，使霸权意志的贯彻不必完全依赖单向强制。而在霸权国实力相对衰落的情况下，面对世界权力结构变革的现实，由于路径依赖的惯性作用和替代性秩序的缺失，规则体系仍能为美国海洋霸权利益的维护提供持续支撑。因此，硬实力相对衰落下海洋霸权秩序护持的现实困境促使美国更多投资于软实力并强化对规则网络的倚重。

在美国海洋霸权治理实践的演进中，“基于规则的秩序”的话语投放体现着美国战略优先级排序中的导向需求和选择机制。奥巴马政府在强化对多边规则网络软权力运用的同时，將构建规则的重点由全球范围转向东亚地区，聚焦“基于规则的秩序”服务于促进所谓自由经济繁荣的目的，并将捍卫“海洋自由”作为关键环节。拜登政府同样延续了民主党对于多边主义的依赖，布林肯表示，单纯捍卫我们现有的基于规则的秩序是不够的，我们应该改进和发展它，需要考虑到过去80年来的实力动态变化，我们必须确保让这个秩序具备解决新问题的能力。 对于规则秩序的强化和调整，反映了美国将多边主义作为战略工具，试图通过在关键问题领域和核心利益方面建构一个持久有效的规则体系和制度网络，在权力分配处于相对不利态势的时候，仍能维护它的海洋霸权利益和规则主导地位。

显然，“基于规则的秩序”的运用反映了当前国际秩序转型进程中的主要矛盾特征。韩国研究者安浩英（Ahn Ho-young）认为，“基于规则的国际秩序”受到挑战的原因是美国治下的和平（Pax Americana）即将结束。 在这种情况下，美国维护海洋霸权的意愿愈发强烈，对规则的依赖也更趋强化。

四、美国“基于规则的秩序”对东亚海洋秩序建构的影响

美国基于维护霸权地位的需要，对东亚地区的关注表现出长期的持续性和特定的指向性，而在原有东亚地缘政治结构上的“印太”构想从奥巴马政府时期就已初现端倪，“基于规则的印太秩序愿景”正反映了美国对于东亚海洋区域的地缘政治想象和对于空间控制主导权的一贯追求。

第一，美国“基于规则的秩序”破坏了现有东亚海洋规则秩序的雏形。现有东亚海洋规则体系具有很大的脆弱性。作为中国与东盟国家正努力推动建立的东亚海洋合作的规范性框架，东亚海洋秩序的基础规则在扩大共识与管控分歧方面取得了一定的积极进展，但规则的磋商有一个逐步的进程。当前泛化的“印太”及其议程网络整合，牵动域外国家在南海的军事存在和规则领域的介入。这有可能异化地区规范，干扰甚至消解南海周边国家在规则分歧中的现有认同。贺先青对美国官方政策文本的话语分析发现，美国对南海议题的主导性叙事多和“印太”有关，且与“秩序、航行自由、国际法、规则”等内容高度相关，呈现秩序权力化、知识滥用化、事实歪曲化的特征，美国通过舆论宣传建构中国“威胁性”形象并升级敌意螺旋。

第二，“基于规则的秩序”使中国周边的地缘政治结构复杂化。首先，东亚海洋区域的独立性被消解。从深层次的地区结构性关系看，美国“印太战略”框架下的“基于规则的秩序”重构了中国周边的地缘政治空间，从更广阔的区域范围上消解了中国对于东亚规则制定和秩序建构的影响。 如果更多域外的国家以域内身份参与到规则制定和秩序建构进程中，就会削弱中国在提供海洋公共产品上的作用，进一步挤压中美之间管控分歧的空间，使东亚海洋秩序的走向具有更大不确定性。其次，在东亚海洋区域内形成大国竞争的复杂态势。在美国对东亚的介入下，南海地区充斥着区域内外各种势力的控制权竞争。而美国所强调的“基于规则的秩序”在东亚地缘结构中的深度卷入，使海洋规则争议脱离原有地区框架，进入更加复杂的体系博弈格局，使更多国家聚焦东亚海域或更广泛意义上的“印太”海域关键议题，从而达到在区域建构中遏制中国的目的。以南海为例，因其属于地缘战略意义上的“边缘地带”，始终成为这一问题的前沿。

立足战略竞争与地区主导权，美国“基于规则的秩序”在议题内容上不断强化安全内涵，将地区内具有敏感性或原本有意识规避、淡化的高政治传统安全问题纳入机制框架进行商议，尤其是相关海域“军事化”话语描述加深了地区国家对安全局势的关切，美国通过议程设置获得优先讨论的地位，并引导盟友和伙伴国与其他域内国家按照美国主导的方式处理争议。在安全议题上，美国有意渲染、激化南海问题，借助敏感的海洋问题迫使当事国寻求安全捆绑，引导越、菲等国加强与美国的安全联系，从而与“印太”布局形成联动效应，造成地区内部争议当事方之间、声索国与非声索国之间关系的分裂倾向，使东亚原有的规则机制边缘化，从而实现在地区海洋问题上的分而治之。 因此，以“基于规则的秩序”为标志性话语的“印太”建构，与东亚原有的地缘政治结构相互作用，造成地缘政治环境的结构重组，使东亚海洋区域进入主体关系复杂化的地缘关系不确定时代。

第三，地区内国家的对外战略选择深受影响。在“基于规则的秩序”的传播中，对这一战略话语的模糊性的建构是国际社会的主要关切，影响着各国的态度与选择。在大国围绕地缘秩序展开的博弈中，美国期望改变其他国家的经济和政治体系，接受在美国主导的秩序等级中的地位，但多元权力中心的兴起和秩序观念的碰撞，使当前国际社会呈现不同的秩序愿景相互共存的状况。事实上，在东亚地区，许多国家并不希望在中国和美国之间进行明确选择，而是更愿意采取大国平衡策略，力求同时最大限度地获得美国的安全保障和与中国的经济关系带来的收益。

在东亚海洋领域，《联合国海洋法公约》始终为各国海洋行为和海洋关系提供普遍性要求和最基本遵循，是海洋秩序的“共识性规则”。而美国在对南海争议当事国的针对性战略拉拢中，主要策略是利用“分歧性规则”塑造局势发展。 卡内基国际和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace）的研究者史文（Michael Swaine）指出，美国主导的“印太”规则建构并不把世界当作一个合作的共同体，而是一个利益交换的场所，各国在其中争夺以自我为中心的优势。 在以中美为主线的对华战略竞争中，国际社会对于“基于规则的秩序”效用的期待，在于引导良性竞争和管控分歧，将大国竞争约束在国际法律规则的共识性整体框架之内，而不是以“基于规则的秩序”划界，将“基于规则的秩序”作为冷战期间“意识形态”斗争的替代品，树立敌人和“选边站队”。

五、针对美国“基于规则的秩序”的中国主张

在美国强化“基于规则的秩序”的情况下，中国必须认清其本质内涵，对美国在东亚海洋领域的“规则化”行为及其影响有清醒认识，同时为维护中国周边海域的安全和稳定，中国也必须有积极作为。

（一）坚持以国际法为基础的国际秩序

当前，对于“规则”的强调主导了美国关于重塑国际秩序的战略话语体系。“话语诋毁”和“规制”策略是美国综合调动战略资源、多维度对华遏制的主导性攻势之一。 针对美国“基于规则的秩序”的话语攻势，中国始终坚持以国际法為基础的国际秩序。

在美国智库关于《维护以海洋规则为基础的秩序》的报告中，特别提出了建议各国共同努力调整对国际规则的解释，试图掩盖与美国利益和行动密切相关的所谓航行自由的本质，通过确保其自身的海洋主张更加符合国际法，以增强其“基于规则的秩序”的话语影响力。 这表明美国正在不断调整对“基于规则的秩序”这一战略话语的运用，打造一套更为严密的规则话语体系，增加其合法性和影响力；并与各国协调在领土主权和海洋安全方面的立场，促使盟友和伙伴国家在产生新的规则和调整现有国际法的解释方面发挥更大的作用。然而，“基于规则的秩序”作为美国战略体系中的话语策略，其在价值理念层面是以西方为中心的，旨在通过对国际法的混淆，阻遏非西方国家的利益延展。虽然“基于规则的秩序”在话语上有时会有意识地援引国际法规则的权威性，在国际法规范的框架下进行传播，但其具体规则却是选择性建构，因此在本质上仍是缺乏实质性国际法内容的政治概念。

中国作为“基于规则的秩序”话语的针对性指涉对象，在话语传播过程中的反馈是国际社会关注的重要环节，对中国的国家形象和外交政策都会有很大影响。对此，中国坚持以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，对美国“基于规则的秩序”话语予以客观审视和理性批判。美国的“规则”并不等同于“国际法”，而是美国基于自身利益自由定义、主观选择的规则。美国任意界定和解释规则，并以此作为指责他国行为非法性的工具。习近平强调，“国际社会应该着眼长远、落实承诺，为发展中国家发展提供必要支持，保障发展中国家正当发展权益，促进权利平等、机会平等、规则平等，让各国人民共享发展机遇和成果。” 王毅在纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年国际研讨会上的致辞中也指出，“世界百年未有之大变局加速演进，国际海洋秩序正在经历深刻调整。站在新的历史起点上，我们应坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，继续弘扬《公约》体现的多边主义精神，不断发展包括《公约》在内的国际海洋法，持续强化公平正义的国际海洋秩序，携手推进开放进步的海洋治理新征程。”

（二）在软权力方面提升中国的规则制定能力

话语作为一种博弈方式，以其在参与利益分配中的“低成本与高合法性”成为国家在新一轮地缘关系和区域秩序建构中的主要依凭。 “基于规则的秩序”的话语胁迫，标志着美国致力于打造一整套相对严密且具有法理基础迷惑性的规则话语体系，在软实力方面与中国进行国际规则话语权的竞争。话语本身作为一种规范，从成形到实现内化，在实践中对国家议程设置力、舆论宣传力、统筹协调力等提出了要求。

对中国而言，当前正处于海洋事业高速发展的机遇期，同时也表现为与一些国家的摩擦增长期，面对东亚海洋秩序建构与治理议题，维护正当海洋权益、推进海洋治理体系转型，形成与综合国力相适应的海洋话语权是中国对外政策的重要目标。中国外交已经逐步参与并融入了大多数重要的国际制度中；进入21世纪之后，中国在倡导和发起国际制度方面也奠定了良好的基础。尤其是在周边地区，中国庞大且开放的国内市场、比较完善的投资环境、充裕的外汇储备、以“合作安全观”处理纠纷与事端等，对地区经济繁荣与政治稳定发挥着重要的作用。

在东亚海洋领域，“一带一路”建设为中国与周边海洋国家搭建了合作平台，RCEP促进了中国与周边国家的经贸合作，中国—东盟共同推进了自由贸易区的发展。所有这些，都为中国与海洋国家的合作以及未来海洋共同治理营造了制度环境，同时也反映了中国对东亚地区公共产品的供给意愿及能力的提高。今后，针对美国在中国周边海洋区域不断建立的排他性规则，中国也需要继续增强制度性軟实力，特别是在东亚海洋秩序建构过程中，不仅要进一步提升在原有国际规则与制度运用中的地位，而且要着眼长远，努力与周边国家建立真正民主、公正的国际制度和国际秩序。

（三）以和合共生的“命运共同体”理念引导东亚海洋秩序发展

与“基于规则的秩序”几乎同步发生的是，东亚区域内海洋合作的实质进展以及机制的发展导向。一方面，地区国家以东盟为平台逐步深化海洋合作。根据包括《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则，相关国家进一步加强和平解决争端、促进海洋资源可持续发展、保护海洋环境、维护生物多样性等多领域的海洋合作，以便通过和平方式既全面又有重点地预防、管理和最终解决这些现有和正在出现的围绕海洋问题的地缘政治挑战。 另一方面，随着“一带一路”建设的推进，中国坚持共商、共建、共享原则，与东亚的一些国家也围绕海洋治理形成了良好的海洋合作关系。其中包括积极推进“一带一路”沿线国家基础设施互联互通，以及在口岸建设、海关执法、海洋副产品等多方面加强海洋合作。在推动基础设施“硬联通”的同时，中国把规则、标准“软联通”作为重要支撑，在机制上充分利用并完善既有的区域经济合作平台，促进政策沟通对接。当前，中国与东盟国家努力推动的东亚海洋合作的规范性框架已经成为东亚海洋秩序的基础规则，在扩大共识与管控分歧方面取得了积极进展。

随着人类生产生活实践的不断开展，在海洋领域也存在诸多公共性问题，比如海洋环境污染、生态变化等。由于海洋的流动性，这些问题都成为全球公共问题的一部分。拜登政府虽然强调运用“基于规则的秩序”提升其解决新问题的能力，但是大国对抗的思维惯性和对大国竞争战略需求的高估，使美国对生态全球化带来的地区乃至全球新安全威胁的警惕不足。约瑟夫·奈（Joseph Nye）指出，随着新的安全议题的出现，当今的相互依赖已经不限于政治和经济方面。因此，美国必须认识到某些形式的权力应与其他大国一起行使，解决海洋领域的公共性问题需要与中国合作，需要避免将规则之争同其他问题联系起来。 和平与外交研究所（Institute for Peace and Diplomacy）扎卡里·派金（Zachary Paikin）强调，新兴国家的增长和替代性的权力中心的存在，使当前国际秩序已经无法完全单极化，美国将无法维系一种植根于单一政治价值观的霸权秩序。

从应然层面看，一个真正具有共识性的海洋秩序的关键在于各国利益的协调与平衡。为此，需要平衡海洋自由与海洋安全，平衡国际主义和民族主义，平衡人类正义与国家间的正义。 中国秉持人类命运共同体理念，最大程度增强合作机制、理念、政策的开放性和包容性；在世界多边贸易体制中，也不搞歧视性、排他性标准、规则、体系。 因此，构建公正、合理、包容的国际海洋秩序当然也应该是东亚国家共同努力的方向。

总之，支持全球合作的规则需要发展和改善，未来的国际秩序需要兼顾西方和非西方国家的利益诉求，尤其要正视新兴经济体的影响力，这已成为国际社会的共同期望。 在东亚海洋秩序的建构中，中国应理性评估和运用自身“新兴海洋大国”的地位，充分审视当前规则体系中的战略空间，挖掘富有潜力的合作领域。中国应做好长期应对美国主导的“规则”话语攻势的准备，除了坚持以真正的多边主义和国际法为准绳之外，还应积极主动框定东亚海洋领域的核心议题，坚持立足全人类整体的生存与可持续发展需求，以海洋治理为导向，以和合共生的“海洋命运共同体”理念为东亚海洋秩序进程注入符合时代需要的建设性内涵。

[责任编辑：杨 立]