完善预算绩效评价，提升科技投入效能

阿儒涵

党的二十大报告提出“提升科技投入效能”的要求，科学评估科技投入效能是落实这一要求的重要一环。预算绩效评价旨在评价预算资金的投入效能，为科技投入效能的评估提供了工具。做好预算绩效评价工作，对促进科技投入效能提升具有重要意义。

当前，我国现有的科技预算绩效评价实践主要集中于产出与管理行为评价，存在效率评价缺位、效果评价乏力等问题，亟待建立基于科技视角的产出与管理行为（efficacy）评价、基于预算投入视角的资金投入效率（efficiency）评价、基于满足经济社会需求视角的产出有效性即效果（effectiveness）评价的科技预算绩效评价3E理论体系，以预算绩效评价为抓手，提升科技投入效能。

现有绩效评价聚焦产出与管理行为

产出与管理行为评价是我国现有科技管理中绩效评价的重点，已建立了科技产出与管理行为评价的方法制度体系，开展了丰富的科技计划项目、科研机构绩效评价实践，主要表现在以下几个方面。

一是科技产出与管理行为评价方法制度基本建立。2000年，我国启动财政支出绩效评价试点，科技领域积极开展了科研项目、机构等的支出绩效评价试点。2017年，科技部、财政部、人力资源社会保障部制定了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》，规范机构层面的产出与管理行为评价。2020年，财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》，明确提出以“决策情况”“资金管理和使用情况”“实现的产出情况”“取得的效益情况”为项目支出绩效评价的主要内容，项目层面的预算绩效评价不断规范。评价方法制度体系基本建立。

二是科技计划项目、科研机构绩效评价实践广泛开展。随着1985年我国科技体制改革引入项目制，逐步开展了以项目的产出和管理行为为对象的绩效评价活动。1994年，国家科技评估中心成立，逐步开展了科技计划层面的绩效评价实践。20世纪80年代中期以后，以中国科学院对下属研究所评价为代表的科研机构评价也逐步开展起来，到20世纪90年代初形成周期性的机构评价制度。2017年，科技部牵头实施了中央级科研事业单位绩效评价。

三是“三评”改革初见成效。近10年来，深化项目评审、人才评价、机构评估改革（简称“三评”改革）一直是科技评价改革的重点任务，主要包括“减量”“破‘唯”两大方面。目前“减量”改革取得了初步成效。例如，国家自然科学基金委员会在减量改革中对执行期为3年以下的项目不再开展中期检查，将成本补偿式项目验收的财务检查与项目专业验收合并进行。在人才、奖励、机构等评价中“破‘唯”改革也初见成效，形成了讲贡献、看使命等新的评价理念与方法。

科技预算绩效评价需向多维度发展

按照党中央国务院及党的二十大报告的要求，现阶段科技领域的预算绩效评价在“花钱必问效、无效必问责”“提升科技投入效能”方面尚有很大提升空间。科技预算绩效评价显然不能仅仅停留在产出与管理行为评价这一单一维度上，还应大力加强效率评价和效果评价，否则无法实现科技投入产出效能的提升。为此，建议从以下几个方面着手。

一是改进科技产出与管理行为评价。随着财政管理要求下科技预算绩效评价逐步实现全覆盖，协调财政管理要求下的科技预算绩效评价与科技管理要求下的绩效评价二者关系，避免出现重复评价、多头导向、增加科研机构与科研人员负担等问题被提上议事日程。两者最大的重复在于都要开展对科技产出与管理行为，也就是“事”的评价。

为此，建议将协调两类评价关系作为改进科技产出与管理行为评价的重点。通过在科技管理绩效评价的基础上开展财政管理的预算绩效评价，充分利用已有科技评价的数据、信息与结果。在“事”的绩效评价基础上，增量开展对“钱”的绩效评价，做好科技投入預算绩效评价工作。

二是增加科技投入效率的评价。我国较少开展科技投入效率评价主要有两方面原因：一方面是关注度低。改革开放后，投入不足是我国科技投入的主要矛盾。因此，近40年来我国致力于通过大幅增加科技投入驱动创新发展，较少关注效率问题；另一方面是评价难度大。由于科研活动具有研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点，难以简单套用经济学中投入产出、成本收益等模型开展分析。

然而，当前国内外形势发生了重大变化，财政科技投入难以保持此前的高速增长模式，面对艰巨的科技创新任务，政府必然要关注科技投入效率，关注财政投入效能。因此，建议我国尽快开展科技投入效率评价方法的研究与试点。可以考虑先选择大科学装置和应用技术的投入效率评价作为研究与试点对象。在条件成熟时，将效率评价作为制度化的评价内容纳入科技预算绩效评价之中。

三是强化科技投入效果评价。我国一直重视科技投入效果评价，但实践中落实不够充分。1985年科技体制改革试图解决的科技与经济“两张皮”的问题仍然存在，科技投入的效果还未得到充分发挥。解决科技投入效果的问题需要从科技治理的整体角度多方发力，通过效果评价，着重解决“产出众多而贡献稀少”等问题。

为此，可以从三方面入手，强化科技投入效果评价：通过效果评价，优先保证战略目标的达成；以效果评价为基础确保对重大研究任务的长期持续性的资助；多角度探索效果评价的制度与方法。