地方政府专项债的功能定位与风险防范

张钦润 王志攀

摘   要：地方政府专项债务迅速扩张，原因在于其经济增长的功能定位。专项债经济增长的功能定位导致了专项债的中央集中化、财政政策化以及杠杆化。调整专项债的功能定位，使其服务于地方事权的实现，需要把握专项债的公益性、地方性和收益性。立足于专项债的事权功能，在事权功能与增长功能之间保持合理的“张力”，是防范化解专项债务风险的现实选择。为此，首先，专项债及其支持项目应遵循受益性原则；其次，应明确国债的经济增长功能定位，强化中央支出责任；再次，应完善“代举”机制，确立资金使用主体的偿还责任；最后，应积极赋予地方税权，扩大地方财政自主权。

关键词：专项债；功能定位；事权；风险防范

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2023）06-0068-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.06.008

一、问题的提出

近年来，地方政府债务问题持续“高烧不退”，成为学界和社会关注的热点问题。地方政府债务主要有三种类型，即一般债务、专项债务和隐性债务，其成因、规模、风险、治理等呈分化之势。一般债务“不温不火”，隐性债务导向清零，唯独专项债务规模迅速扩张①，逐渐成为焦点。截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元②，中央财政国债余额约为25.87万亿元。因此，2022年底，全部政府债务总额约为60万亿元③。国家统计局数据显示，2022年全年国内生产总值（GDP）1210207亿元。据此，政府负债率（中央政府债务与地方政府债务之和占GDP的比重）约为50%。从政府债务结构上看，地方政府债务总额约占全部政府债务总额的58%，约占GDP的29%，其中，专项债务总额约占地方政府债务总额的60%，约占全部政府债务总额的35%，约占GDP的17.4%。

从世界范围来看，虽然我国地方政府债券市场发展时间很短，但债务规模迅速扩张，显得非常与众不同。美国市政债类似于我国的地方债，1812年，纽约市发行了第一只一般责任市政债券，为运河建设提供资金。经过半个世纪，到1860年美国地方政府的未偿债务规模也就2亿美元，1870年增长到5.16亿美元（Glasser，2020）[1]。2021年，美国市政债券市场规模大约为4万亿美元④。相关数据显示，美国2022年的GDP约为25.47万亿美元。因此，美国市政债总额占其GDP的比重约为15.7%，与我国地方政府债务在GDP中所占的比重形成了鲜明对照，而且低于专项债务总额占GDP的比重。同为发展中大国，印度的市政债券市场总额仅为约2亿美元，邦一级债券债务约为4000亿美元，国债规模约为1.7万亿美元，中央以下政府债务约占其GDP的15%（Glasser，2020）[1]。总的来看，与外国相比，我国政府负债率不算高，但在政府债务结构上存在巨大差异，中央政府债务与地方政府债务在GDP中所占比重存在巨大反差。截至2022财年末，美国未偿国债总额达30.93万亿美元，占GDP比重高达121.5%（杨子荣，2023）[2]。印度国债占其GDP的一半以上。美国、印度的国债占据了政府债务的主要部分，特别是美国，国债总额几乎是市政债总额的8倍。反观我国，地方政府债务占据了政府债务的绝大部分，而国债总额不高、比重较低。

美国、印度均为联邦制国家，特别是美国，各州具有很强的财政自主权，地方政府拥有独立税权和相对稳定的收入，其市政债的规模较大、债券市场发达是正常的。按道理说，我国是单一制国家，地方政府缺乏财政自主权，举债能力有限，并不具备地方政府债务扩张的制度条件。那么，是什么原因导致了地方政府债务规模的迅速扩张，进而造成了中外政府债务结构性差异？不论防范化解地方政府债务风险，还是完善地方政府债务管理体系，都必须要科学回答这些问题。鉴于专项债在地方政府债务结构的规模越来越大，地位越来越突出，专项债已经成为地方政府债务治理与风险防范的重心和关键，而且，专项债与一般债、隐性债的底层逻辑也不一样，有相对的特殊性。因此，本文将专项债作为考察对象，探讨其规模扩张的根源。本文认为，专项债规模扩张的根源在于其功能被定位于促进经济增长。要防范化解地方政府债务风险，应逐步将专项债的功能定位于服务地方政府事权。在此基础上，本文从事权视角出发，就防范化解地方政府债务风险提出了若干具体的建议。

二、地方政府专项债的经济增长功能

2014年8月，修订后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第三十五条赋予了省级政府适度的举债权，但只能通过发行地方政府债券的方式举借债务。紧接着，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称国发〔2014〕43号文），规定了地方政府债券的两种方式，即一般债券与专项债券，前者形成一般债务，后者形成专项债务。2015—2017年，在新增发行规模上，一般债均高于专项债，前者占比最高达83.3%（2015年）。2018年开始，专项债新增发行占比逐年提高，2018年为61.9%，2022年攀升至83.5%，2023年预计为84.1%（杨志锦，2023）[3]。

专项债重返历史舞台并且快速扩张，根源在于专项债的经济增长功能定位。一方面，地方债乃至专项债是担负着促进经济增长的使命重返历史舞台的。客观地说，地方债能够“破冰”，存在一定的偶然性。1994年《预算法》明确规定“地方政府不得发行地方政府债券”，但是2008年爆发全球金融危机，面对国内经济下行压力，我国政府推出“四万亿”经济刺激计划，为缓解地方政府的资金配套压力，财政部安排代发地方债2000亿元，并代为还本付息。《2009年地方政府债券预算管理办法》第一条明确了“代发代还”地方债券的目的，即“为实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”。由此可见，地方债从一开始就被赋予了促进经济增长的使命。另一方面，专项债的经济增长功能日益明确和不断强化，是专项债急剧扩张的根源。专项债发行的前几年，资金主要投向土地储备、安居工程、收费公路等领域。这些投资领域的地域性较强，投资具有显著的地方受益性，因此，地方政府发行专项债的积极性较高，自主专项债资金投向的愿望强烈，导致中央政府难以通过专项债实现其经济调控目标。于是，中央政府通过限额管理，不断强化项目控制，引導专项债的资金投向，意图实现结构调整、经济增长的政策目标。2017年3月，财政部发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》。该办法将“中央确定的重大项目支出”作为新增限额分配的重要考虑因素。自此开始，中央政府开始积极控制专项债的资金投向，专项债资金投向与经济增长的政策目标逐步深度捆绑。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《配套融资通知》）明确提出：“更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展。”新冠肺炎疫情以来，经济下行压力日益凸显，经济增长面临多重冲击，专项债的经济增长功能被再度强化，投向领域不断扩大，逐渐形成了交通基础设施、能源、农林水利等九大支持领域。2022年5月，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号），将新型基础设施、新能源项目等纳入专项债的支持范围，最终形成了“9+2”的专项债支持领域框架。

明确并不断强化专项债的经济增长功能定位，是专项债在债务风险“警报”声中一路“高歌猛进”的主要原因。专项债的经济增长功能定位，导致了专项债的中央集中化、财政政策化以及杠杆化。

首先，专项债本质上是地方债务，地方政府应承担“自发自还”的主体责任，因而专项债应是地方财政自主权的重要体现，但是，本来具有财政分权属性的专项债却呈现出中央集中化的特点。对专项债规模实行限额管理，是防范地方政府债务风险的重要制度保障，基于此，国务院财政管理部门对地方政府债务行使财政监管的权力（王茂庆和巩岱贤，2022）[4]，但这不必然导致专项债的中央集中化，因为地方政府完全可以在限额内自主举借、使用和偿还专项债务。然而，由于专项债的还款期限长，官员任期制下资金使用与偿还责任分离，更高的债务限额成为地方政府积极争取的“资源”。地方政府为获取更高的限额支持，在项目的论证、立项、入库上积极配合中央政府促进经济增长的目标导向。中央与地方之间“博弈”的结果就是，专项债的地方属性在弱化，中央集中化的特点在增强。

其次，为发展地方公益事业，地方政府发行专项债券筹集资金，因此，专项债本质上属于地方筹集资金的途径和方式，但是，由于突出和强化专项债的经济增长功能，专项债呈现出财政政策化的特点。2022年中央经济工作会议要求“积极的财政政策要加力提效”，并將专项债定性为落实“积极的财政政策”的准财政政策工具。具体表现为，扩大地方专项债的发行规模，优化组合赤字、专项债、贴息等工具以保持必要的财政支出强度，加强专项债与政策性金融工具的配合，专项债限额空间的使用，以及适当扩大专项债券资金投向领域和用作资本金范围等（牛犁，2023）[5]。专项债的财政政策化表明，专项债对整个经济调控政策实现了深度“嵌入”，形成了与产业政策、货币政策以及其他财政政策协同配合的调控格局。通过项目控制引导资金投向符合产业政策要求的领域，“资金跟着项目走”，从而与产业政策相结合；通过控制专项债规模、专项债的限额空间，从而与货币政策目标相连接；通过控制专项债发行规模，从而与财政赤字率等财政政策相配合。

最后，强化专项债的经济增长功能定位，一个突出表现就是专项债的杠杆化。近年来，地方政府投资的项目资本金来源急剧萎缩，而且到位难，配套资金不足。根据《配套融资通知》，从2019年开始，“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，而且在逐步扩大用作项目资本金的范围，2020年7月1日召开的国务院常务会议决定，从2020年开始，部分专项债可用于补充中小银行资本金。2020—2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金⑤。将债务性质的专项债资金用作项目资本金，改变了专项债资金的性质，专项债资金成为其他投资的“安全垫”，有利于发挥专项债投资“四两拨千斤”的撬动作用，从而吸引其他资金投资，放大专项债支持重大项目的功能。专项债资金用作项目资本金，集中体现了专项债的经济增长功能定位，但在地方政府债务高企的背景下，其引发的债务风险是不容回避的。

三、地方政府专项债的事权功能定位

专项债的经济增长功能定位打开了专项债规模迅速扩张的“闸门”，导致地方政府债务扩张和风险累积，对“中央不救助原则”的落实构成了挑战。根据财政分权理论，中央政府在宏观经济稳定政策中发挥主导作用，地方政府提供的地方公共物品应主要限于他们自己的选民来消费，如果地方公共物品具有跨辖区的溢出效应，那么，中央政府应当给予地方政府适当的补贴（Oates，2005）[6]。在专项债所支持的“9+2”领域框架内，交通基础设施、能源、国家重大战略项目、新型基础设施、新能源项目显然不属于市政类的公益性项目⑥，其主要目的在于调整结构、扩大投资、促进增长。因此，地方政府落实中央政府的经济调控政策，在一定程度上承担了中央政府的“代理人”角色，这显然不利于落实“中央不救助原则”。

防范化解地方政府债务风险，必须从学理上阐明专项债的本质和内涵，明确专项债功能的制度定位。我们认为，应当正本清源，回归《预算法》和国发〔2014〕43号文。《预算法》将地方“必需的建设投资的部分资金”作为发行地方政府债券的条件，并且规定举借的债务“只能用于公益性资本支出”。国发〔2014〕43号文将“公益性事业发展”作为发行地方债券的条件，并把“公益性事业发展”分为“没有收益的”和“有一定收益的”。如果确需举借债务，前者发行一般债券，后者发行专项债券。在此基础上，《地方政府债券发行管理办法》明确了专项债券的内涵，即“专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券”。由此可见，《预算法》、国发〔2014〕43号文等均将专项债的功能定位于地方性公益事业发展，而不是结构调整和经济增长。2017年6月，财政部印发的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》明确提出，“打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府‘市政项目收益债”，应该说，“市政项目收益债”与“公益性事业发展”的功能定位是一致的。因此，要正确理解专项债的内涵，关键是把握其公益性的本质。

首先，地方政府发行专项债券应当服务于公益事业发展，用于支持公益性项目，因此，专项债具有公益性。何谓公益事业？《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条明确了公益事业的非营利性，并列举了公益事业的具体事项。基于法体系的统一性，财政法、税法等法律部门对公益事业的界定应该与捐赠法保持一致。那么，什么是公益性项目？一般认为，公益性项目指为社会发展服务、不以营利为目的、难以从直接收益中回收投资的建设项目，包括科技、教育、文化、卫生、体育、气象、城市市政设施、环境保护项目，公、检、法、司等政权机关建设项目，以及党政机关办公设施、国防事业建设项目（赵林如，2019）[7]。因此，公益性项目是实现公益事业发展的途径和方式。

其次，专项债的公益性应该具有地方性。虽然《预算法》、国发〔2014〕43号文等规范性文件没有明确公益事业、公益性项目的地方性，但是，专项债的地方公益性应是自明之理。地方政府之所以通过发行专项债券举借债务，源于地方政府落实支出责任。从法理上讲，地方政府存在支出责任的法定义务，而又缺乏充足的收入来源时，才需要进行债务融资。因此，专项债应该是地方政府落实支出责任的逻辑延伸和客观需要。按照财政分权理论，地方政府支出责任取决于地方事权，而发展地方公益事业当然属于地方事权。

最后，专项债服务于地方公益事业发展，用于支持具有一定收益的地方公益性项目，因此，专项债具有一定的收益性。公益性、地方性是地方债的共同特性，而一定的收益性将专项债与一般债区别开来。例如，城市道路、城市照明、城市广场、城市绿化等公益性项目不具有收益性，可由一般債提供资金支持；博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医院、学校等公益性项目则具有一定的收益性，可由专项债提供资金支持。

2016年8月，国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称《指导意见》）作为建立科学规范的政府间财政关系的重要举措，为明确专项债的功能定位奠定了制度基础。《指导意见》明确规定，对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，资本性支出可以通过依法发行政府性债券的方式来解决。那么，如何界定地方政府的财政事权与支出责任？《指导意见》以基本公共服务受益范围即受益性原则作为划分中央与地方之间财政事权与支出责任的标准。因此，专项债券的发行、投向、偿还应当以保障地方事权为目标，以落实支出责任为标准，并最终体现受益性原则。确立专项债的事权功能意味着，积极发行专项债券用于支持地方公益事业发展，不断强化专项债对地方公益性项目的资金支持；发行专项债券用于支持基础性项目投资，应将专项债资金投向地方性的基础性项目。

四、事权视角下地方专项债的风险防范

明确专项债的事权功能定位，有利于压实地方政府的主体责任，真正贯彻“中央不救助原则”，对防范化解地方政府债务风险至关重要。在“积极的财政政策加力提效”的背景下，专项债投资拉动也要加力，但是，不论基于债务风险防范，还是财政分权理论，利用专项债的经济增长功能只是权宜之计。因此，我们认为，立足于专项债的事权功能，在事权功能与增长功能之间保持合理的“张力”，是防范化解专项债务风险的现实选择。

首先，专项债及其支持项目应遵循受益性原则。《指导意见》确立了受益性原则，不仅直接规范财政事权和支出责任的划分改革，而且为政府间的其他事权、财权的划分改革指明了方向。举债权作为财权的重要内容，政府间的举债权划分当然应坚持受益性原则。简言之，专项债的举借、使用、收益、偿还应当具有内在一致性，应当服务于地方事权和地方支出责任。因此，从性质上看专项债应用于满足地方公共物品的供给，专项债项目应限定为地方性的公益性项目和基础性项目。但是，公益性项目的社会效益高于经济效益，基础性项目长远收益高于短期收益，因此，实现项目收益与融资自求平衡比较困难，所谓“好项目少”“专项债不好用”有一定的必然性。专项债项目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方财政的还本付息压力（冯俏彬和宋恒，2022）[8]，在某种程度上也是正常的。对于理性的地方政府来说，防范化解债务风险，避免陷入债务危机，必然要做好项目平衡测算，拒绝盲目发债。因此，受益性原则能够使专项债成为真正的地方债，本身就有抑制专项债规模盲目扩张、防范地方债务风险的内在功能。

其次，明确国债的经济增长功能定位，强化中央支出责任。推行保投资、调结构、稳增长的积极财政政策属于中央事权范围，相对于专项债乃至地方债，国债在促进经济增长中应居于主体地位。相对来说，我国国债在政府债务总量乃至GDP中的比重明显偏低，国债在推行积极财政政策方面具有非常大的提升空间，因此，应当积极发行国债，不断强化其经济增长功能。由此可以舒缓专项债落实财政政策的压力，有利于控制专项债规模，消除专项债风险。具体来说，就是要优化央地支出责任，扩大中央通过国债支持基础性项目、公益性项目的力度。有学者指出，应该提高一般公共预算尤其是中央一般公共预算在基础设施投融资中的比例，在债务层面，就是要提高政府显性债务尤其是国债对基建的直接支持（徐奇渊和盛中明，2023）[9]。当然，在现阶段，推进积极的财政政策过程中，专项债规模扩张有一定的现实基础，也要适度发挥其促进经济增长的政策功能，但这应该是权宜之计而不是长久之策。

再次，完善“代举”机制，确立资金使用主体的偿还责任。一般情况下，“借债还钱”是极为正常的，因为举借主体通常就是使用主体。然而，在专项债情形下，资金使用主体除了作为举借主体的省级政府外，还包括作为非举借主体的基层政府、公用企业、国有企业、学校、医院等。之所以如此，是因为《预算法》未将举债资格赋予基层政府等使用主体，而是确立了省级政府“代为举借”的融资机制。“代”“举”的二维制度架构，在资金流上隔离了专项债券的融与用，设定真正的债务人是市县级政府，而直接的责任主体是省级政府（熊伟和许恋天，2022）[10]。事实上，“借”与“用”的分离导致使用主体在法律上不需要承担偿还责任，极易引发使用主体的道德风险。因此，在“代举”机制下，应该强化“用债还钱”，明确使用主体的偿付责任。为此，可以借鉴美国的管道收入债券（Conduit revenue bonds）制度。管道收入债券是由市政当局或其代理机构、职能机构代表第三方发行的债券，还本付息义务人不是发行人而是其所代表的管道借款人（张子学，2014）[11]。发行管道收入债券的情形通常包括，代表私人实体的产业发展债券，以及为非营利性和营利性借款人提供融资，如医院、高等院校、电力和能源公司、资源回收设施、多户住宅项目、酒店、体育场馆等（U.S.SEC，2012）[12]。在我国，如果省级政府仅作为发行人，不再是还款义务人，而是由使用主体承担还款义务，这样不仅可以降低使用主体的道德风险，提升资金使用效率，而且能够减轻地方政府偿债压力，防范地方政府债务风险。但是，根据《预算法》第三十五条，借鉴管道收入债券制度尚存在一定的制度障碍。

最后，积极赋予地方税权，扩大地方财政自主权。在“中央不救助原则”下，地方政府的举债水平和风险防范能力应当取决于其稳定、充足的自主财力。从实际情况看，在地方政府的财政收入中，中央对地方的转移支付、国有土地使用权出让收入占主导地位，共享税的收入分成也高于地方税的收入。因此，可以说地方政府缺乏自主、充分、稳定的财力。为此，建议建立适合作为地方税的税种，具体包括：将部分品目消费税征收环节后移至零售环节征收，由中央税改为地方税；企业所得税和个人所得税继续作为中央地方共享税种（楼继伟，2023）[13]。确立地方税权是完善地方税体系的前提和基础。因此，防范地方政府债务风险，乃至构建发达的政府债券市场，从根本上看，需要扩大以地方税权为主的地方财政自主权。

五、结语

防范化解地方政府债务风险，需要调整专项债的功能定位，舒缓其经济增长功能，明确其地方事权功能。从短期来看，这有利于强化地方政府的主体责任，真正落实“中央不救助原则”；从长远来看，这有利于完善地方政府债务管理体系，培育健康的地方政府债券市场。我们认为，防范债务风险不能局限于缓一时之急，而应当立足长远，目标是形成发达的地方政府债券市场。这是一项系统工程，涉及财政体制、监管机制、法治环境等多个方面，专项债的功能定位问题只是其中一个制度节点。从财政体制上看，应当继续推进中央与地方、省级与省级以下政府之间的财政体制改革，应当明确地方税权，赋予省级以下政府适度的举债权。从监管机制来看，应当构建市场监管制度，完善债券信息披露，加强投资者合法权益保护。地方政府债务风险不仅影响到投资者利益的实现，而且涉及作为纳税人的地方居民的合法利益。从根本上看，应当不断完善法治环境，实现纳税人与债权人双方利益的制度平衡。

注：

①根据财政部网站信息，2021年1月末，全国地方政府债务余额260208亿元。其中，一般债务129495亿元，专项债务130713亿元。截至2023年1月末，全国地方政府债务余额357018亿元。其中，一般债务145344亿元，专项债务211674亿元。

②数据来源：财政部网站《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》。

③需要明确的是，如果将地方政府隐性债务计算在内，政府负债率、地方政府债务比例会大幅上升。有学者指出，与政府关联密切的地方城投有息债务余额也有近60万亿元，按照IMF的估算比例（将2/3的城投债务视为政府隐性债务），其中有40万亿元可视为政府隐性债务（徐奇渊和盛中明，2023）[9]。

④数据来源：Investor Bulletin： The Municipal Securities Market， https：//www.investor.gov/introduction-investing/general-resources/news-alerts/alerts-bulletins/investor-bulletins-36。

⑤數据来源：《2022第四季度中国货币政策执行报告》。

⑥按照全社会固定资产投资的使用方向和不同投资主体的主要活动范围，将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资、公益性项目投资三大领域。参见桂世镛：《中国计划体制改革》，中国财政经济出版社1994年版，第109页。

参考文献：

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[13]楼继伟.新时代中国财政体系改革和未来展望[J].比较，2023，（01）.