文化遗产保护中的政府行为探析

朱颖　黄静晗

摘 要： 【目的/意义】农村城镇化进程中，文化遗产的不断消逝使保护和发展文化遗产迫在眉睫。政府是文化遗产保护的关键主体，研究其在保护过程中的行为和挑战，以期为文化遗产保护工作提供借鉴。【方法/过程】通过对文献进行研究和分析归纳，以永泰庄寨保护为案例，分析永泰县政府在庄寨保护过程中的行动和挑战，提出相关建议。【结果/结论】永泰县政府在保护永泰庄寨的过程中发挥了主导作用，同时面临着法规制定缺位、保护模式保守、资金投入压力大、政府干预过多等多方面的挑战；需要通过完善文化遗产保护政策措施、加快文化传承队伍建设、多渠道提高民众参与积极性、加强对文化资源的价值挖掘、保证政府适度参与等工作，优化文化遗产保护。

关键词： 文化遗产保护；政府行为；永泰庄寨

中图分类号： F323.2 文献标志码： A 文章编号： 1673 5617 （2023） 02 0052 06

文化遗产是中华民族数千年遗留下来的璀璨瑰宝，是中华民族智慧的结晶，代表着国家的软实力。党的十九届五中全会提出的“十四五”规划和 2035 年远景目标的建议中，要求“传承弘扬中华优秀传统文化，加强文物古籍保护、研究、利用，强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护，加强各民族优秀传统手工艺保护和传承……”[1]。习近平总书记在中央政治局第二十三次集体学习时强调：“历史文化遗产不仅生动述说着过去，也深刻影响着当下和未来”[2]。2021 年 3 月，习近平总书记在福建考察时也强调要特别重视挖掘中华五千年文明中的精华，弘扬优秀传统文化。

文化遗产保护工作主要分为起步、启蒙、加速等五个阶段[3]。对于保护主体方面，大多数学者认为政府、民众、传承人[4]、村委会、游客[5] 都是文化遗产保护中的重要主体。但是在文化遗产保护过程中，政府应该把握好干预程度，在保护初期，政府应起主导作用；进入转化与发展时期后，政府应居次，发挥民众的主导性作用[6]。但是由于文化遗产保护工作的复杂性，在保护过程中已经出现了一种日益突出的博物馆化、过度旅游开发和其他商业行为带来的遗产歪曲化[3]，而且文化遗产的保护在一定程度上忽视了对其内涵的深度挖掘和创新[7]。关于政府行为方面，学者指出政府需要通过各种政策手段来挖掘历史文化遗产带来的文化价值[8]，虽然在我国通过《中华人民共和国非物质文化遗产法》后，各级地方政府加大了對民间文化遗产的重视程度[9]。但是，政府行为仍然在制度层面上存在非遗保护制度供给不足、资金层面上存在保护资金缺口巨大的问题[10]，并且权力的滥用也导致我国非遗的严重流失[11]。而且，政府是文化遗产保护的重要主体，政府在参与过程中，难免会产生政府干预。目前国家的过度干预已经导致地方政府保护非物质文化遗产的积极性逐渐转变为了强势的大包大揽，却将非遗的主要主体排除在外[12]。美国经济学家刘易斯曾指出“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多[13]。”从现有研究结果看，学界对于文化遗产保护的研究多集中于文化遗产的含义、保护机制、存在的问题等方面，对于研究视角也主要从建设和开发的视角切入，较少从公共管理的视角看待相关问题。永泰县是中国优秀旅游县、中国建筑之乡，习近平总书记曾盛赞永泰的美。永泰县政府积极推动永泰庄寨的保护修复，经过多年努力，18 座庄寨从一般民居跃升为省级文物保护单位，5 座庄寨被列入第八批全国重点文物保护单位名单，其中爱荆庄荣获联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护优秀奖。2018 年永泰庄寨获评“中国传统建筑文化旅游目的地”，2020 年入围“中国文物保护基金会”优秀县域案例评选，2022 年成为全国唯一入选“世界建筑文物观察名录”的建筑文物。永泰庄寨的保护经验，值得各地区借鉴。基于此，本文以永泰庄寨保护为案例，分析政府在保护永泰庄寨过程中的行动和挑战，在一定程度上可补充学界对于文化遗产保护中的政府行为的相关研究。

1 文化遗产保护中的政府角色政府应该做什么和不应该做什么，是公共管理者关注的基本问题。文化遗产的价值和公共物品属性决定了政府作为文化遗产保护的关键主体，发挥主导性作用。首先，地方文化遗产是一个地区几千年遗留下来的智慧的结晶，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉，在实现中华民族伟大复兴的中国梦的过程中，文化遗产的保护是我们稳住脚跟的坚实根基，这些特殊价值决定了政府必须在其中扮演重要角色。其次，地方文化遗产是作为一种“公共物品”而存在的，因而它具有非竞争性、非排他性和效用的非可分割性，也正是因为这 3 个特性，决定了政府必须在文化遗产保护过程中扮演重要的角色。最后，保护文化遗产是一项低盈利性的工作，相比以盈利为目的，追求利益最大化的私人部门来说，为公众服务，追求公共利益的公共部门是更适合承担这项工作的。以上这些因素决定了政府在文化遗产保护中的主导性角色，要求政府积极扮演好文化遗产保护政策的制定者和执行者，文化遗产保护力量的整合者和协调者，文化遗产保护资源的筹集者和绩效的评估者。

1.1 文化遗产保护政策的制定者和执行者文化遗产保护需要政府制定政策、加强立法，在制度层面上形成文化遗产保护的保障和发展机制，政府通过强有力的政策制定对文化遗产的保护和利用起到了非常重要的指导和保障作用。不仅如此，政府还是文化遗产保护中政策的执行者，相关政策只有得到有效的监督和执行之后才能更好地实现文化遗产的保护和发展[14]。因此在相关法律和政策的执行过程中，政府必须要进行必要的监督，确保政策落到实处，让政策和法规在文化遗产保护中发挥其应有的作用。

1.2 文化遗产保护力量的整合者和协调者文化遗产的保护和发展是一项系统性工程，涉及的知识领域比较宽泛，仅仅依靠一方的力量难以很好地进行文化遗产的保护和发展，这就需要政府出面充分整合，让专家学者、新闻媒体、民众在内的社会各界力量广泛参与[14]，同时建立文化传承队伍，将文化教育资源整合在一起，加快对人才的培养，尤其是对年轻人的培养，弘扬并让传统文化传承发展下去。

1.3 文化遗产保护资源的筹集者和绩效的评估者文化遗产的保护和开发需要大量的资源投入，由于文化遗产的保护具有很强的公益性，很难通过追求利益最大化的私营部门来承担，只能由追求公共利益的政府出面筹集相关文化遗产的保护和开发资源，并对资源的使用进行强有力的监督和约束，同时通过设立绩效评估机制来评估文化遗产的保护和开发工作。

2    永泰庄寨文化遗产保护中的政府实践永泰是福州的一个山区县、是国家级全域旅游县。时任福州市委书记的习近平总书记曾赞美永泰“藏在深山人未识，撩开面纱惊八闽”。作为永泰的文化遗产之一，永泰庄寨是具有福建特色的历史文化建筑，但很多庄寨年久失修，损毁塌陷严重。从 2002 年开始，永泰县政府就投入到保护庄寨的行动中去，还集政府之力发动社会共同参与保护。在永泰县政府的不断努力下，18 座庄寨从一般民居跃升为省级文物保护单位，5 座庄寨被列入第八批全国重点文物保护单位名单[15]，2022 年还成为全国唯一入选“世界建筑文物观察名录”的建筑文物。截至 2022 年，已经有超过 40 座庄寨完成了保护和修缮的工作[16]。

2.1 政府行动

随着永泰庄寨保护工作的不断推进，永泰县逐渐声名鹊起。在经济方面，成功引进时光村落等公司开发项目、吸引人才，提高农民收入；在社会方面，创作永泰庄寨主题歌、拍摄多部宣传片，影响力和知名度不断上升；在生态方面，坚持绿水青山就是金山银山理念，发展绿色经济，全县森林覆盖率和空气质量始终位居全省前列；在文化方面，重视重塑乡村传统民俗文化，广泛发动乡贤带头编族谱、修宗祠、保留民俗活动，提高年轻人对家乡的认同感和归属感。在保护过程中，永泰县政府扮演了方案的制定者、资源的整合者、机制的创新者、品牌的宣传者等角色，采取了以下行动。

2.1.1  制定方案，提供支持 为了保护庄寨，永泰县政府相继出台了《永泰古村落古庄寨保护和开发行动方案》《永泰庄寨抢修资金的奖补办法》等一系列文件，这些文件为保护和修缮永泰庄寨提供了方案和资金上的支持。同时，在永泰县政府对方案和资金使用的严格监督以及村保办、理事会的共同努力下，永泰县的文化遗产保护工作不断取得新的成效，并在2022 年 3 月被列入 WMF2022 世界建筑遗产观察名录。不仅如此，永泰县还在 2022 年 4 月 19 日成功入选2022 年传统村落集中连片保护利用示范县（市、区）名单。此外，永泰县政府还委托中国文物学会世界遗产研究委员会编制了《永泰庄寨营造则例》，指导永泰庄寨的改造。永泰县政府对于永泰庄寨保护所出台的相关方案，特别是抢修资金的奖补办法，给予了永泰当地居民修复庄寨的信心和信念，这为永泰庄寨声名鹊起奠定了基础。

2.1.2 创新机制，活化遗产 在“十三五”期间，永泰县政府在创新机制方面也做了不小的工作。首先，永泰县政府发动群众，创新了以庄寨为代表的古厝保护机制，将古厝遗产保护与当地村民形成利益联结，成立了 38 个庄寨民间理事会，形成“政府引导+民间理事会”的模式。这种创新机制实现了从传统的“设计村民怎么做”向“问计村民想做什么”的转变，让民力、民智、民资最大限度得到科学合理的调配和利用。其次，永泰县政府还创新了奖补机制，设立了庄寨奖补资金的四道门槛，这四道门槛使政府保护和修缮永泰庄寨的资金发挥了“四两拨千斤”的作用，投入不足 2000 万，就在县乡村和理事会的共同努力下推动了 30 多座重点庄寨开展抢险加固修缮项目，做到不漏不倒。其中，17 座庄寨也从一般民居跃升成了省级文物保护单位。最后，永泰县政府创新了闲置农房流转机制，对农村闲置房屋进行流转和分配。同时，坚持传统建筑精华的运用，将庄寨中的建筑元素提炼出来，广泛运用，在利用中达到了保护永泰庄寨的目的。永泰县政府的这些行为，成功活化了永泰庄寨这个文化遗产，让永泰庄寨的保护和开发更进一步。

2.1.3 发动社会，积极参与 人才和资金，是永泰庄寨保护的根本支撑，永泰县政府需要花费大力气集聚人才和资金资源。其中发动社会参与是永泰县政府保护永泰庄寨的成功经验。乡村发展，最大的症结就是人口大量外流带来的人才缺失。在人才方面，永泰县政府发动社会参与，在白云村试点引导“规划设计”“建设运营”“宣传报道”“民间论坛”“数字乡村”等专业团队入驻，让这些团队针对各自负责的领域科学谋划，针对村庄建设发展实际，开展 2 年陪伴式综合服务，2 年之后定期关注、定期推动。并且随着永泰庄寨知名度的提升，一些高校和科研机构纷纷选中永泰作为课题研究或教学实践点。同时，永泰县政府还引进北京博爱堂医院管理公司，在竹头寨建立中医药研学基地；引进福州市城投和福建植福实业有限公司，打造葛岭溪西藤编小镇，传承永泰民间传统藤编工艺。通过发动社会参与，永泰庄寨逐渐被打造成了高校科研成果转化、学生教学实践以及传统文化挖掘传承的平台阵地，为永泰庄寨保护注入了生机与活力。在资金方面，永泰县在 2009 年，就召集全国鲍氏族亲，筹资 35 万开始修复爱荆庄[17]。同时通过租赁房屋、政府代管等方式，大力引进民宿经营者或旅游开发公司参与庄寨保护与发展。可以说永泰庄寨的保护取得今天的成绩同社会参与是不可分割的。

2.1.4 深挖文化，宣傳品牌 要保护一个地方的古建筑、文化、物质文化遗产或非物质文化遗产，对该地区的文化进行深入挖掘和宣传是一项非常好的策略。永泰县政府在进行庄寨保护过程中就对文化进行了深入的挖掘和宣传。在深挖文化方面，永泰县政府致力于挖掘永泰庄寨中的人文元素，结合永泰庄寨文化中的张圣君信仰文化、三状元文化、武术文化、传统中医文化、舞龙舞狮等当地文化习俗，以及竹编、泥塑等传统工艺，再加上温泉等资源，推动乡村休闲旅游发展，让更多人了解永泰庄寨文化的内涵；在宣传品牌方面，永泰县政府致力于展示弘扬永泰庄寨的文化精华，在文化传承队伍的帮助下创作了永泰庄寨主题歌，拍摄了《庄寨，一曲乡愁的歌》等多部宣传片，同时出版了《永泰庄寨》等宣传画册、书籍，向社会各界深入阐述了永泰庄寨及其文化的精髓和要义，吸引了很多年轻人来永泰创业，使永泰庄寨的影响力和知名度不断得到提升。

2.1.5 整合资源，推动发展 永泰县文化、森林等资源丰富，是永泰县政府在保护永泰庄寨过程中的首要整合对象。首先，永泰庄寨是中国宗族文化的一个浓缩，是家风传承的载体，庄寨在设计之初就考虑到了子孙后代，永泰县政府通过整合永泰庄寨的这种文化资源，将永泰庄寨打造为一个家族情怀的聚集地，还以“永泰庄寨，老家的爱”为主题创办了一个乡村复兴论坛。同时，永泰自然资源丰富，具有秀美的自然风光，森林覆盖率已经从 1987 年普查时的 54.4% 提升到了 2020 年的 66%，深入贯彻了习近平总书记多次提到的“绿水青山就是金山银山”的理念。永泰县政府也通过对森林等自然资源的整合，开发了旅游业。以永泰古镇、古村、古庄寨等为打卡地的游客越来越多，带动了当地乡村旅游的发展。其还逐渐摸索出“庄寨文化+乡村旅游”的一套模式，不仅为全县古村落古庄寨的保护和发展提供了可复制的经验，还让永泰庄寨这个文化遗产在利用中达到了保护的目的。

2.2 面临的挑战虽然永泰县政府近年来对永泰庄寨的保护做了不少工作，但从永泰庄寨保护和发展情况来看，还是面临不少困境。

2.2.1 法律法规缺位 目前永泰庄寨在保护过程中缺乏最新的民房修缮、民房流转以及古厝修缮保护的指导意见。随着经济的不断发展，以往类似于古厝修缮、民房流转等规章文件已经不适用于目前永泰庄寨的保护，对于永泰县政府来说，再按照这些规章文件进行保护已经没有意义了，文化遗产保护工作也比较难取得更加明显的工作成果，这就导致永泰庄寨在保护的过程中面临很大的困难。

2.2.2 保护模式保守 中国文物学会会长、故宫博物院学术委员会主任单霁翔曾经说过：“保护好文化遗产，不是把它放在库房里，而是应该让它们融入现实生活，让人们感受文化遗产的魅力，成为社会发展的积极力量。”[18] 文化遗产的保护是一项非常复杂的系统工程，通过利用来达到保护的目的是文化遗产保护的一种成功经验。永泰县政协副主席张培奋也认为， “文化遗产保护应该集保护、维护、加盖、翻新于一体”。尽管永泰县政府挖掘出了“庄寨文化+乡村旅游”的保护模式，但是目前的保护政策还是偏向于保守，未能更好地发挥文化遗产的魅力。

2.2.3 资金投入压力大 永泰庄寨的保护、发展和修缮需要大量的财政资金支持，然而，随着经济的不断发展和城市化进程的加快，永泰庄寨保护给永泰县政府带来的经济压力不断上升。在永泰庄寨保护初期，上级政府在经费支持等方面是偏向于永泰庄寨的保护和发展的，但由于市里文化遗产种类丰富，除了永泰庄寨文化之外，还有三坊七巷以及船政文化，随着永泰庄寨的慢慢复兴，政府逐渐将工作重心转移到了三坊七巷和船政文化的建设和传承上，对于永泰文化遗产的经费支持方面没有以前那么丰富。目前永泰还存在建造时间久远、年久失修、损坏严重的庄寨，即使永泰县政府每年拨出 2000 万元的资金用于庄寨的修缮，但面对数量庞大、損坏严重的庄寨建筑群，想要完全修缮，还是比较困难的。这就导致永泰县政府在保护永泰文化遗产的过程中逐渐力不从心。

2.2.4 政府干预过多 文化遗产的保护工作系统且复杂，应该是一个多元共治的行为，而政府是文化遗产保护中的重要主体，在文化遗产保护过程中，政府总要进行干预，但在目前的行政体制之下，容易出现政府大包干的情况，在文化遗产保护过程中，政府的职能应该主要体现在保护政策的制定和执行、保护力量的整合和协调，保护资源的筹集以及保护绩效的评估上，但由于政府干预范围比较广泛，容易出现行为权责不清、将其他主要保护主体排除在外的问题。

3 结论与建议

文化遗产保护是各个地方政府的工作重点之一，但是目前各地对于文化遗产的保护还是存在一系列的问题，本文从永泰县政府在保护永泰庄寨的过程中存在的问题出发，对各地的文化遗产保护工作提出了一些对策和建议。

3.1 完善文化遗产保护的政策措施文化遗产的保护需要政策措施的辅助，但是各个地方政府不仅需要制定针对地方文化遗产保护的法律法规，还要注重对保护制度的更新，让保护政策随着社会的发展依然可行。不仅如此，各个地方政府还要出台针对文化遗产保护管理部门的职能分工政策和评估监督机制，明确各部门的各项职责，提高各部门的效率。搭建沟通机制；出台专门针对文化遗产保护部门的“一站式”服务政策；解决某些部门因地位和负责人职务较低，意见没有及时得到重视的问题。加大资金投入，出台资金投入管理使用政策，引导社会力量投入共同保护和发展文化遗产。同时，要把地方文化遗产的保护和发展工作放在地方政府文化事业管理的最重要位置。政府牵线，搭建智库，与高校、文化机构等合作，邀请专家对负责文化遗产保护、文化传承和发展工作的工作人员进行培训，提高工作人员的文化服务管理能力。发挥市场的能力，可以引进旅游开发公司等发展文化旅游业，共同参与文化遗产保护以及文化资源的挖掘和保护性开发，打造出政府和其他多元主体共同参与的文化遗产保护体系。

3.2 加快文化遗产保护及文化传承队伍建设文化遗产价值挖掘的工作繁多且复杂，建设保护和传承人队伍是关键。一方面，在人才存量上，政府要建立老工匠数据库，兴办学校设立相关专业。让老工匠参与到文化遗产的保护和修缮中，让他们在实践中传授更多的村民传统技艺。另一方面，在人才增量上，政府要加强对文化遗产所在地居民传统技艺的培训，鼓励外出打工人员回家创业，通过各种激励性政策激励当地的原住民学习和传承当地的技艺，扩大传承人队伍。此外，发挥政府的组织协调作用，加强与关心、研究当地文化遗产保护的乡贤或专家联系，加强外部专家资源整合，为文化遗产保护和文化传承提供智力支撑。

3.3 多渠道提高民众参与积极性在文化遗产保护的过程中，仅仅依靠文化遗产保护和文化传承队伍并不能保护好文化遗产，还需要民众的参与。这就需要政府做到以下几点：在经济层面上，依托文化遗产，支持成立合作社，出台鼓励性政策支持发展文化创意产业、乡村休闲产业等，增加村民收入，吸引调动村民参与到文化遗产的保护和创造性转化工作上。在意识层面上，加强文化遗产的宣传，把文化教育引进小学中心课堂，增强当地居民对文化遗产的认同感和自豪感。在公共基础设施层面，推进城市、交通以及生态环境的建设融入文化遗产的特色与内涵。在决策参与层面，要保障好村民参与到文化遗产保护和发展的决策权力，搭建村民与政府、社会的交流平台，及时了解民众的需求。

3.4 加强对文化资源的价值挖掘文化遗产的覆盖面广，保护和发展好地方文化遗产最重要的工作之一就是要保护好文化资源，挖掘出文化遗产的内在价值，因此政府需要对文化资源重新审视，加强对地方文化资源的摸底、评估和价值挖掘。可与高校或文化研究机构等合作，对地方传统文化的资源开展全面调查，了解文化遗产的数量、分布、类型、保护等级等，借助专业评估机构对文化遗产的文化价值、社会价值、经济开发价值等进行综合效益评估，同时加强对于文化遗产中例如传说故事、历史文书等文化资源的整理、解读和传承，为政府今后规划文化遗产的保护和传统文化的传承路径、推动地方文化遗产和文化资源的转化提供基础和依据。

3.5 保证政府适度参与保护工作在文化遗产保护过程中，不可能实现政府无为而治，文化遗产的保护工作需要政府进行适度的干预，但目前的行政体制之下，政府经常出现大包干的现象，这就要求政府在参与文化遗产保护工作的过程中要明确好政府行为的原则和限度。政府在参与文化遗产保护过程中的主要职责应该是制定保护政策、监督执行，整合力量、筹集资源，对文化遗产保护工作给予支持，而不是将文化遗产保护的其他主要传承主体排除在外，形成政府大包干的现象。所以，政府在参与保护工作时必须合理的把握政府干预和民间自然传承之间的力度，实现适度参与。

4 结语

文化遗产是一个民族赖以生存的精神财富，同时也是一个地区乃至一个国家能否持续发展的软实力，我国文化遗产蕴含着中华民族所特有的精神价值和思维方式，体现着中华民族强大的生命力和创造力。农村城镇化进程中，文化遗产的不断消逝使文化遗产的保护和发展迫在眉睫。本文以永泰庄寨的保护为例，研究永泰县政府在永泰庄寨保护过程中的角色、行为、面临的挑战，并提出了相关建议。研究认为：由于文化遗产的特殊价值，以及文化遗产保护工作的公共性和低盈利性；政府必须承担起文化遗产保护和发展的职能，在文化遗产保护过程中积极扮演好政府角色，积极履行好政府职责。随着乡村振兴的全面推进，传统文化遗产的保护将面临更大的机遇和挑战，在这样的背景下，政府需要发挥积极作用，抓住机遇，直面挑战，前瞻谋划、加强引导和规范，不断减缓和避免文化遗产消失的命运。

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