备案设施农业用地管理现状及其优化策略

陆 婞

（广东省国土资源技术中心，广东 广州 510075）

设施农业用地是促进现代农业发展，推动我国从传统农业向现代农业转型的重要产物，是农业现代化的重要发展方向，同时也是助力乡村振兴战略实施的重要手段，成为实施精准扶贫战略、提高农民收入水平、决胜全面小康的有力保证[1-2]。由于设施农业用地经济效益较高，近年来的用地规模增长较快。设施农业用地多使用耕地或者非耕农用地进行建设，且以设施农业用地之名进行违法建设的问题日益凸显，成为自然资源执法部门愈发重视和加强监管监测的用地类型。在设施农业用地管理方面，目前主要采取备案制度，以备案的形式进行管理。但目前备案设施农业用地存在与现状地类认定不一致、监管较弱、备案意识不强等问题。基于此，本文通过对备案设施农业用地的管理现状进行归纳总结，梳理备案设施农业用地管理现状存在的主要问题，并提出了具有针对性的对策建议。

1 我国设施农业用地界定

广义上的设施农业包括设施种植业和设施养殖业两大类，如畜禽养殖、水产养殖等；狭义的设施农业则只包括设施种植业，也称为设施园艺[2]。在我国最新的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）和行业标准《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）中，设施农业用地的概念均表述为“设施农用地”，意指“直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地”。

2 备案设施农业用地管理现状

目前，我国备案设施农业用地以“政策文件指引—系统备案监管—日常执法巡查”为管理方式的主要内容。在政策文件指引方面，原国土资源部（现自然资源部）出台的历年设施农业用地相关政策文件主要聚焦于规范设施农业用地的使用和加强设施农业用地的管理等方面，如促进规模化设施种植业、设施养殖业和现代农业健康发展；进一步完善现行的设施农业用地管理政策和相关文件，规范和改进设施农业用地管理，建立长效机制，及时掌握设施农业用地情况；利用信息化手段强化用地监管；农业设施建设用地需落实“进出平衡”等，不断促进我国设施农业用地管理从模糊到清晰，从宏观概括到具体完善[3-4]。

在设施农业用地备案系统监管方面，自然资源部办公厅以掌握全国设施农业用地使用情况、加强用地监管、保障用地规范有序使用和设施农业健康发展为目的，于2020 年7 月发布《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》，明确在取得用地、设施建成和变更项目三个阶段通过“设施农业用地监管系统”上图入库，纳入自然资源“一张图”进行统一监管。设施农业用地上图入库范围包括畜禽养殖、水产养殖和作物种植等用地情形。严禁将非设施农业用地以设施农业用地的名义进行上图入库[5]。上报内容包括新增项目、改扩建项目的基本信息录入，设施建成后的信息修改和外业调查，项目变更阶段续期或转为其他农业用途，停止设施农业生产等信息的填报或修改编辑，具体监管流程如图1所示。

图1 设施农业用地监管系统备案监管流程

在日常执法巡查方面，设施农业用地问题的症结核心在于如何有效平衡与处理好用地需求和耕地保护之间的关系，以保护耕地和规范用地为要求，备案设施农业用地执法巡查近年来愈发受到政府执法部门的关注，监管检查以开展常态化巡查为主，主要巡查内容以农业大棚房违法改建、建立私家庄园、建立农家乐、违规硬化路面、土地用途擅自改变等设施农业用地“非农化”为主。

3 备案设施农业用地存在的主要问题

设施农业用地属于农用地范畴，根据设施农业用地用途限定，需属于畜禽养殖、农产品生产和农业项目辅助生产等农业设施用途，但实际利用情况多有出入且监管效率滞后，备案设施农业用地主要存在以下问题。

3.1 备案设施农业用地与现状地类调查认定存在不一致的情况

从设施农业用地备案系统要求的角度分析，由于执法监管的重点为设施农业用地是否破坏耕作层、是否使用永久基本农田、建设的设施建筑物或构筑物是否符合设施农业用地使用标准、是否违法建设等方面，各地在办理设施农业用地备案的过程中，大多存在较为明显的耕作层破坏或者使用规模较大的特点，如用途为以建造建筑物或构筑物为主的养猪、养鸡、养牛等设施养殖业用地，或设施农业用地使用当事人为受到政府重点监管的规模化经营养殖或种植的农业公司。这就导致设施农业用地使用当事人在申报设施农业用地使用时，多以集中连片的一定区域范围为界，对整体范围进行申报使用和备案，但在项目实施建设阶段，并非所有用地均作为设施农业用途，导致备案设施农业用地与现状地类调查结果存在较多不一致情况，备案的设施农业用地范围内存在较多现状调查为林地、草地、农村道路甚至村庄用地等其他土地用途类型。

3.2 现状调查认定为设施农业用途的土地未进行备案管理

根据现状地类调查工作要求，设施农业用地图斑的最小上图面积标准为200 m2，现状调查的地类上图精度较高。因此，现状地类调查认定为设施农用地的单个图斑具有量多且面积较小的特点。由于较为烦琐的备案手续，且备案往往涉及地块测绘、缴纳耕地恢复、植被恢复等费用，在花费的时间周期和金钱的影响下，在一定程度上影响了非大规模专业化种植或养殖的普通个体农户的备案意愿。因此，个体农户在使用设施农业用地的周期较短、规模较小、产生的经济效益较低且缺乏监管监测的情况下，备案意愿普遍不高，备案率偏低[6]，导致较多设施农业用地未进行及时备案。

3.3 备案系统动态监管较弱，备案信息更新程度低于现状变化速度

申请使用设施农业用地的期限短则1 年左右，长则20 年之久，由于政府相关管理部门缺乏配合，后续监管困难[7-8]，已备案的设施农业用地实际土地利用已发生变化，转为了其他非设施农业用地使用，相关建筑物或构筑物实地已拆除，针对此种情况，目前主要是通过对遥感影像前后时相的监测结果进行比对。由于缺乏相关监管和约束手段，受政府管理效能的有限性影响，即使不再作为设施农业用地使用，还是存在信息变更滞后，仍旧作为设施农业用地进行管理的情况，导致政府部门掌握的相关信息不够准确，影响土地利用效率和效益。

4 对策建议

4.1 设施农业用地备案范围须与现状调查进行协调

现状调查认定地类工作主要依据地类调查技术规程的调查方法而定，而备案设施农业用地主要以项目管理的形式进行，偏向业务性，与现状地类调查存在较大差异。在全国已普遍启用国土“三调”成果的背景下，各地自然资源管理部门在办理设施农业用地备案时，根据当事人申请的实际建设范围，并结合国土“三调”成果及年度国土变更调查更新成果进行范围的划定，严禁当事人通过“圈地”形式把不作为设施农业用地使用的用地范围进行整体打包备案，并按年度严格核实备案的设施农业用地与现状调查地类是否协调一致，如不一致，应重点关注，查清原因，实行分类管理或整改。

4.2 已调查认定的设施农业用地应及时进行备案管理

针对大量现状零散、面积较小且以个人名义进行使用的未备案的设施农业用地，自然资源管理部门应督促设施农业用地使用当事人及时进行备案。鼓励设施农业用地使用当事人直接以现状调查认定的设施农业用地范围作为备案范围，免去重复地块测绘所花费的费用，同时简化备案程序，当事人仅需提交申请表，政府部门管理人员应协助其进行系统备案操作等较为复杂烦琐的备案程序。

4.3 加强政策宣传，强化动态监管

指导市县抓住土地日活动、日常执法巡查等契机，加强设施农业用地政策宣传工作，向社会大众特别是农民群众宣传设施农业用地的管理工作要求。引导农民群众自主依法依规办理备案手续，减少因备案不及时而造成的违规用地情况[9]。结合卫星影像、地面传感设备，加强设施农业用地动态监测和日常监督管理、执法巡查、现场踏勘和用地审查等工作[10]。充分利用人工智能、变化发现、执法巡查、设施农业用地摸排等多种手段加强监测，及时掌握设施农业用地使用情况。对于现状调查为设施农业用地而未备案的，应督促当事人尽快完善备案手续，如实在系统进行备案；对于已备案但实地已发生变化，不再作为设施农业用地用途使用的，应按客观情况调查为其他地类，并及时在系统内进行信息变更，终止项目，最终逐步实现设施农业用地常态化更新与监管。