江苏扬中：农村宅改改出乡村新图景

陈劲旭 尤 恒

江苏省扬中市地处镇江市东部，四面环江。全市下辖6 个镇（街、区），其中涉农村（社区）74 个，2347 个村民小组，约7.5 万户农户。

自新修订的《土地管理法》对农村宅基地改革管理职能作出调整以来，扬中市高度重视宅基地改革与管理工作，认真落实国家、省、市文件精神，因地制宜，积极探索，在组织保障、政策支持、线上审批、监管执法、闲置盘活等方面，走出一条与本地区实际相适应的农村宅基地制度改革路径。2022 年，全市共审批宅基地906 宗，基本实现宅基地审批正常化；建成覆盖全市的宅基地线上审批系统，制订出台闲置宅基地及住宅使用权流转交易办法；在全省率先打通农民建房审批验收和不动产登记的“一窗受理、集成服务”通道；开展宅基地基础信息调查试点，探索宅基地监管执法机制，推动涉及宅基地工作的每个环节逐步走上正轨。

一、强化组织保障，理顺工作机制

一是领导重视，理顺职责。按照“市县主导、乡镇主责、村级主体”的总要求，扬中市委市政府多次召开专题工作会议研究宅基地改革和管理工作，并邀请法律专家参会，对宅基地建房中遇到的难题，共同商讨解决办法。 2021 年8 月，由扬中市农业农村局牵头制订出台《扬中市农村宅基地建房管理办法》（以下简称《管理办法》），明确了农业农村、自然资源、住建部门的职责，对综合行政执法、水利、交通运输、生态环境、公安等部门的职责也进行了明确，确保事有人管、活有人干、责有人担。《管理办法》出台后，组织召开全市宅基地建房管理工作会议，市农业农村局、自然资源和规划局、纪委分别就农村宅基地建房管理中有关宅基地审批管理方面的政策、有关规划建设管理方面的政策和居民建房管理主体责任追究办法进行了解读。

二是因地制宜，建立机制。《管理办法》出台后，市委市政府组织镇（街、区）主要负责同志，部署落实审批监管职责，明确各镇（街、区）为农村村民宅基地用地建房管理的责任主体。各镇（街、区）相应成立建房管理专项工作班子，因地制宜建立“一窗受理”、审批、监管、执法统筹运行的工作机制。新坝镇、八桥镇、开发区、三茅街道采用集中管理模式，即组建建房管理办公室，并从镇（街、区）农业农村、村镇建设、自然资源和规划、行政执法等部门抽调人员集中办公，统一实施审批监管；油坊镇、西来桥镇采用分步骤管理负责模式，即分管农业农村的副镇长牵头相关部门负责申请审查、镇级审批等工作，分管村镇建设的副镇长牵头负责开工放样、施工过程监管和竣工验收等工作。与此同时，各镇（街、区）相应制定村级网格化建房管理制度，开展日常巡查，实行违法建设日报告制，发现违法建设行为的，及时予以劝阻、制止并立即向镇（街、区）报告。

三是部门联合，强化问责。《管理办法》出台后，对农村宅基地建房领域的监督采取“零容忍”态度，市纪委监委、农业农村、自然资源和规划、城管等部门组成联合检查组，对宅基地建房进行督查，明确以镇为单位，发现1 例违建行为即问责直接责任人，2 例以上问责镇分管负责同志和主要负责同志。2022年，联合检查组先后2 次对宅基地建房管理工作进行专项检查。从两次联合督查的情况看，总体上各镇（街、区）均能按照要求推进宅基地建房管理工作，严格控制建筑占地面积，严格控制宅基地面积外建设围墙。

二、加强政策支持，规范管理流程

一是坚持问题导向，制定完整流程。《管理办法》的制定历时8个月，将农村宅基地与建房作为一个完整的流程，除了对建房管理方面作出了明确的规范外，还细化了建筑占地面积的计算、围墙和排污设施的建设、“四到场”的监管等。《江苏省土地管理条例》规定，宅基地面积不超过135 平方米。针对本市宅基地面积标准问题，《管理办法》则依据扬中市人多地少的实际，在对全市已建设的规划发展村庄的建筑占地面积进行调查统计的基础上，综合多方意见，确定每户建筑占地面积不超过120 平方米。目前这一标准已经顺利执行。针对建房过程中最容易发生违建的浇筑基础、楼面、屋面等环节的问题，细化了“施工过程到场”管理。针对以往农民在建房过程中出现的难点问题，配套制订了解决方案。比如为遏制违法建设，由市纪委监委牵头明确查违控违责任主体。比如针对宅基地审批中“户”这一难点，依据相关规定和历史做法，扬中市农业农村局拟定了“户”的认定指导意见，供镇村在实际工作中参考，从而解决了“女儿户”“离婚户”“分户”等宅基地管理中的难点，避免一户多宅情况的发生。为提高农民群众对《管理办法》的知晓率，市农业农村局印发了《农村宅基地管理宣传手册》，通过媒体多渠道、多形式宣传农村宅基地建房法律法规和政策规定，解答群众普遍关心的热点难点问题，引导村民在住房建设中自觉遵守《管理办法》。

二是坚持规划先行，健全前置条件。2020 年，按照自下而上和自上而下相结合的联动反馈协调机制，在充分吸收村民代表和村“两委”的意见和建议基础上，完成镇村布局规划编制。根据镇村布局规划，实用性村庄规划编制工作已全面部署开展，截至目前，已有20 余个村的村庄规划通过专家论证。村庄规划的有序编制，完善了宅基地审批和村民建房的前置条件，解决了有建房需求而无地可批的现实问题。据统计，2020 年全市共审批宅基地建房90 宗，审批面积18 亩；2021年审批351 宗，审批面积71 亩；2022 年审批906 宗，审批面积183 亩，一步一个脚印，有效解决了群众的建房需求。

三是坚持稳慎推进，制定交易办法。通过调查摸底，全市闲置宅基地面积有27510 平方米、闲置住宅面积35727 平方米，这些拥有闲置宅基地和闲置住宅的农户盘活利用意愿比较强烈。针对这一实际，2023 年1 月，经扬中市政府常务会议讨论通过，正式出台了《扬中市农村闲置宅基地及住宅使用权流转交易办法（试行）》和合同示范文本。明确使用权流转须是合法拥有的闲置宅基地及住宅使用权合并一体，不包括地上无房屋的闲置住宅用地。农村闲置宅基地及住宅交易依托江苏农村产权交易市场开展线上交易，以出租、入股、合作经营和其他不违背法律法规规定的方式转移给他人，进场交易要求权属清晰、共有权利人同意、村集体经济组织同意、转出方有其他可长期稳定居住的场所、流转后转出方不得再申请宅基地。目前，已完成闲置宅基地和闲置农宅交易3 笔，交易面积630 平方米。

三、开展省级试点，打造高效系统

2022 年5 月，扬中被列入农村宅基地两项改革省级试点县。扬中市积极响应，迅速成立市政府主要领导任组长、分管领导任副组长、相关部门主要领导为小组成员的农村宅基地改革试点工作领导小组。组织领导的强化为试点工作开展涉及的资料收集、部门联动、工作协调提供了很大的便利。

一是合理制定方案。根据试点工作要求，结合实际，因地制宜制定试点工作方案。部署全市统一的农村宅基地线上审批系统。同时先选择新坝镇开展农村宅基地基础信息数据调查建库工作，之后再根据资金安排适时将其余镇（街、区）的宅基地基础信息数据予以调查完善，以达到实现全市农村宅基地信息化管理的目的。

二是规范采购程序。根据确定的方案，将农村宅基地管理信息系统（线上审批）及基础信息调查作为一个项目进行采购。严格履行采购审批程序，采用竞争性磋商的方式进行了30 天的采购信息预公告、采购方案公示等程序，2022 年7 月24 日开标评审，确定上海飞未信息技术有限公司为成交人。

三是深化系统定制。为确保审批系统的正常运行，对服务器租赁、镇村现有网络、审批情况进行了调查摸底。根据摸底情况，农业农村局合理安排资金，为尚未联通政务外网的镇级宅基地建房管理办公地点布设政务外网专线，并采购配置了专用电脑。

四是深入村、社区开展业务培训。自2022 年11 月22 日起，分三批开展宅基地管理信息系统操作业务培训，印发宅基地管理系统操作手册。同时，组织技术人员深入镇村面对面手把手进行实操演示，建立微信群及时解决镇村提出的问题，确保线上审批工作顺利开展。目前，已经上线审批43 宗，完成了新坝镇宅基地基础信息调查，为下一步实现基础信息调查全覆盖提供了样板。

四、积极实施创新，提高服务水平

为不断深化“放管服”改革，优化营商环境，加强农村建房管理，提升不动产登记为民服务效能，方便群众办事，2022 年8 月，自然资源和规划局、农业农村局联合出台《关于开展农村建房审批验收+不动产登记“一窗受理、集成服务”的通知》，要求在全市全面推进农民建房审批验收+不动产登记“一窗受理、集成服务”。“一窗受理、集成服务”主要在农村宅基地信息管理系统中实现。一是打通宅基地审批监管系统与不动产登记系统网络壁垒。二是实行权籍调查前置，在农村宅基地建房验收前即进行权籍调查，并将权籍调查信息、宗地图、房屋平面图共享。验收通过后，将农户建房申请审批验收资料推送给不动产统一登记系统进行受理、审核、发证。三是实现宅基地审批系统即可查询农房产权信息，便于审批决策。2023 年2 月，打通了农村建房审批验收和不动产登记的线上系统壁垒，建立信息共享机制，在全省率先将不动产统一登记系统与农村宅基地管理信息系统相关联，实现了“一窗受理、一站服务、一事通办”。

五、探索执法机制，维护公平公正

《土地管理法》第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但在实际操作中却存在诸多障碍，除了农业农村执法队伍人员力量不足外，还存在法律条款有交叉、部门之间难同步、第一时间处置难实现、违法查处难执行等问题。针对上述问题，经市委市政府研究，扬中市的涉宅基地建房违法情形按照如下步骤予以明确：一是违法建设统一由市综合行政执法部门和镇（街、区）按各自职责分工负责查处。二是在建违法建设适用《城乡规划法》的违法情形查处，由市综合行政执法部门和镇（街、区）快速实施现场整改等强制执行权。三是由市综合行政执法部门牵头召开案件部门会商会议，对于已经建成的建筑，确属农业农村部门执法的情形，由综合行政执法部门将前期调查资料移交农业农村部门按程序处置。自《管理办法》施行至今，各镇（街、区）查处无证建房、移位建房、超面积建房等违法建设共23 起。市综合行政执法局查处自建房违法案件8 起，农业农村局查处宅基地违法案件1 起。