日照市耕地“非粮化”现状及对策研究

廖磊　吕宜平　于志磊　刘立杰

摘要：本文就日照市耕地“非粮化”现状，结合近年来日照市及各区县耕地“非粮化”变动趋势，分析导致耕地“非粮化”的主要成因，有针对性提出意见、建议。日照市粮食种植面积总体呈现下降趋势，日照市耕地“非粮化”程度山东省最高，两区耕地“非粮化”程度好于两县，各区县耕地“非粮化”程度均呈增强态势。根据日照市耕地“非粮化”现状，提出要全面摸清全市耕地“非粮化”存量，因地制宜、统筹规划。同时要加大资金投入，精准施策落实好种粮补贴政策，提高种粮收益。

关键词：耕地；非粮化；耕地保护；日照市

中图分类号：P314文献标识码：Adoi：10.12128/j.issn.16726979.2023.06.010

0引言

耕地“非粮化”程度直接关系粮食安全，耕地撂荒、违规在永久基本农田上种树挖塘、资本大规模流转耕地改种非粮作物等“非粮化”问题时有发生，这些问题如果任其发展，将影响国家粮食安全。虽然这些土地仍然属于耕地的范畴，但是其功能已经偏离粮食生产［1］。日照市是典型的低山丘陵区，高质量耕地相对较少，粮食安全基础相对薄弱。本文就日照市耕地“非粮化”现状，结合近年来日照市及各区县耕地“非粮化”变动趋势，分析导致耕地“非粮化”的主要成因，有针对性提出意见、建议。

1日照市耕地“非粮化”现状

目前学术界对耕地“非粮化”还没有统一的概念或定义，综合考虑数据可得性和可衡量性，为直观反映耕地“非粮化”程度，本文主要使用“粮食作物播种面积占农作物总播种面积的比例”，即“粮作比例”来反映耕地“非粮化”水平，“粮作比例”越低，耕地“非粮化”程度越严重。

1.1日照市粮食种植面积总体呈现下降趋势

多年来，受社会经济迅速发展、城市基础设施建设、城镇化和种植结构调整等因素影响，日照市粮食作物播种面积总体呈现下降趋势。2012年，日照市粮食作物播种面积为18.32万hm²，2021年减少到13.08万hm²，下降28.6%。尤其是2012—2018年这7年间，粮食播种面积大幅减少4.85万hm²，下降26.5%。最近，日照市采取了诸如退林还耕、复垦项目撂荒地、严控林果面积增长等手段，粮食播种面积下降趋势有所放缓，2021年粮食播种面积同比增长1.17%，实现止跌回升（图1）。

1.2日照市耕地“非粮化”程度较高

2021年全市粮食作物播种面积为13.08万hm²，全市农作物总播种面积为21.03万hm²，全市“粮作比例”为62.19%。而2021年山东省“粮作比例”为76.05%，日照市“粮作比例”较全省平均水平低13.86%。从全省16地市耕地“非粮化”程度看（图2），产粮大市如东营、德州、滨州、聊城等的“粮作比例”均高于80%，而日照市“粮作比例”全省最低，较周边的临沂市、潍坊市和青岛市分别低3.12%、7.65%和9.68%，日照市耕地“非粮化”程度在全省处于较高水平。

1.3日照市耕地“非粮化”程度总体呈现增强态势

从全市2012—2021年农作物与粮食作物播种面积数据看，农作物播种面积与粮食作物播种面积呈下降趋势，其中粮食作物播种面积下降幅度高于农作物播种面积下降幅度，导致全市“粮作比例”呈總体下降趋势（图3），从2012年的67.3%下降为2021年的62.2%，年均下降0.8%。从永久基本农田情况看，2022年划定永久基本农田面积15.59万hm²，较2017年划定的永久基本农田面积减少3.77万hm²。近十年全市耕地“非粮化”程度呈现日趋严重态势。

1.4两区耕地“非粮化”程度好于两县，各区县耕地“非粮化”程度均呈增强态势

从2021年各区县“粮作比例”情况看，东港区、岚山区、五莲县和莒县“粮作比例”分别为65.3%、65.7%、61.0%和60.7%。由于自然资源禀赋、历史沿革和种植业结构调整等因素影响，莒县和五莲县的烟叶、中药材、瓜果蔬菜等经济作物种植面积明显大于东港区和岚山区，导致五莲县和莒县的耕地“非粮化”程度均高于东港区和岚山区。从近十年的各区县“粮作比例”变动情况看，各区县“粮作比例”均呈总体下降态势。其中东港区、岚山区和莒县2021年“粮作比例”较2012年分别减少6.0%、6.0%和5.6%，年均变动强度均为0.8%。五莲县农作物种植结构相对平稳，“粮作比例”减少2.2%，年均变动强度为0.4%。从全市范围来看，各区县“粮作比例”均有明显下降，粮食种植面积在整个农作物种植结构中的比重正在不断被压缩，全市耕地“非粮化”趋势正在逐步扩大。

2日照市耕地“非粮化”现状成因分析

2.1自然资源禀赋差异造就了耕地“非粮化”程度的高低

资源因素是耕地“非粮化”的基础［2］。日照市山地丘陵面积占比近70%，是典型的低山丘陵区，耕地以旱地为主，灌溉比例偏低，宜粮种植耕地相对较少、碎片化比例偏高，耕地质量远低于全省平均水平。研究表明，超过5成的农户经营的耕地机械化程度一般，41.6%的农户经营的耕地周边灌溉水源较少。相比于地势平坦、土壤肥沃、适宜粮食种植的山东中西部地区，日照市花生、烟叶、中药材等特色经济作物种植面积相对较大，导致耕地“非粮化”程度偏高。2020年，日照市农作物种植面积在全省16地市中仅高于威海市，但日照市花生播种面积在全省各地市中居第4位，烟叶播种面积居第3位，中药材播种面积居第8位。如2020年，日照市农作物种植面积不足德州农作物种植面积的1/5，但日照市花生种植面积5.17万hm²，则是德州市的22.8倍。

2.2种粮比较收益偏低是造成耕地“非粮化”的关键因素

小麦、玉米等主要粮食作物价格长期低位运行，而种子、化肥、农药等农资价格连年上升，造成的种粮比较收益低是农户种粮意愿偏弱的主要原因。从农户调研汇总数据看，50.4%的被调研农户认为近年来农资价格上涨较快。2022年以来，受俄乌冲突影响，小麦价格同比上涨近30%，但种子、化肥、农药、燃油等农资价格全线上涨，抵消了由于粮食价格上涨带来的收益增加。2022年复合肥价格同比增加20元/袋（50kg重），同比上涨20.0%；柴油价格从2021年的4 000元/t，上涨为8 900元/t，同比涨幅高达122.5%。春玉米种子从2021年的35元/袋（2.5 kg重）上涨为45元/袋，同比上涨28.6%。按照一年种植两季小麦和玉米，扣除种子、化肥、农药等成本后的年均纯收益约为12 640.5元/hm²。而种植茭瓜等露天蔬菜的平均年纯收益在6～9万元/hm²左右，种植茶叶的平均年纯收益在7.5万元/hm²左右，种植黄瓜等大棚蔬菜的平均年纯收益为45万元/hm²左右，种植草莓的平均年纯收益在45～60万元/hm²左右。相比于其他非粮作物，种粮比较收益明显偏低。在比较收益的驱动下，农户更愿意种植高收益的经济作物，致使耕地“非粮化”日趋严重。

2.3对耕地流转中的“非粮化”现象还缺乏制度约束和有效监管

目前，从法律法规到文件层面，对于耕地“非粮化”均缺乏硬性规定，从制度层面无法有效约束“非粮化”行为［3］。在法律法规和政策许可的范围内，耕地流入方出于逐利动机，往往倾向于种植收益更高的非粮经济作物。如某牧业公司2017年以14 550元/hm²的价格在周边村庄流转耕地超过320hm²，全部用于种植青贮饲料，一定程度上加剧了当地的耕地“非粮化”状况。

2.4种粮补贴政策激励效果有待提升

为提升农民种粮积极性，自2004年起，国家先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策。2015年，山东省出台了《关于调整完善农业三项补贴政策的实施意见》，将三项补贴政策合并，用于支持耕地地力保护，依据小麦种植面积，每公顷按照不低于1 875元的标准发放补贴。政策的实施对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用，但作用仍有限［4］。

（1）种粮补贴政策效能发挥不够。近年来，随着经济社会发展，城乡居民收入实现快速增长，2021年全市农村居民人均可支配收入较2015年增长63.6%，而耕地地力保护补贴仅增长了9.6%，远远落后于农村居民整体收入的增长速度，种粮补贴的政策效能大幅降低。从调研数据看，67.0%的被调研农户认为种粮补贴对提高农民种粮积极性无效果或效果一般。33.0%的农户认为种粮补贴对提高种粮积极性效果显著。

（2）对粮食规模化种植的支持力度还不够。目前种粮补贴政策体系中，针对种粮大户的补贴政策还不健全、延续性也不强。据了解，近年来日照市只有2016年向种粮面积在3.33hm²以上的大户发放了900元/hm²，总额不超过1.2万元的种粮大户补贴，以后也没有延续这项政策，粮食规模化种植还缺乏政策的扶持和推动。

2.5部分基层政府对耕地“非粮化”认识不足

部分基层政府缺乏粮食安全的大局观，只看到了“非粮化”的短期经济价值，没有看到“非粮化”对粮食安全的长远社会价值，对流转耕地的用途以及粮食安全重要性认识不足，对耕地保护有关法律法规和政策的了解还不够，为推动当地经济发展，往往通过相关政策措施，鼓励引导农民改种高收益非粮作物或特色农作物，呈现出以扩大高收益经济作物生产为主导的农业结构调整趋势，不少地方政府还对流转耕地用于发展种植经济作物、畜禽养殖等高效农业项目给予财政补贴等，都一定程度上导致了耕地“非粮化”趋势加剧［5-19］。

3对策建议

3.1全面摸清全市耕地“非粮化”存量，因地制宜，统筹规划

（1）利用国土三调、土地年度变更调查等数据成果，或通过聘请第三方开展全市粮食种植图斑勾画等方式，彻底摸清目前日照市耕地“非粮化”存量，积极稳妥推进耕地复耕。按照对耕地土层的破坏程度和复耕难易程度进行分类汇总，摸清不同类型耕地“非粮化”现象的面积、分布、现状和成因等具体情况。针对不同类型的耕地“非粮化”情况，研究相关政策措施分类制定稳妥处置方案，如针对撂荒地，如果耕作条件较好，则优先复耕种粮；耕作条件较差的丘陵山地，可以種植适宜的特色经济作物。稳妥、有序推动耕地复耕，逐步消化耕地“非粮化”存量，增加粮食种植面积。

（2）统筹规划，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经。对全市的自然资源禀赋、农业基础设施水平、农作物种植结构特点、农业生产特色等进行综合调研和分析，按照“稳粮增收”的原则，对所有耕地进行科学规划、合理布局，划定各生产功能区，高标准农田建设、涉农补贴等扶持政策优先向粮食生产功能区倾斜。粮食生产功能区内积极引导粮食作物种植，稳妥推进低效经济作物腾退恢复粮食种植，鼓励粮经复合种植区增加粮食种植面积。严格规范粮食生产功能区和粮经复合种植区的农业生产经营活动，禁止占用农用地从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，切实稳定粮食种植面积。科学统筹粮食安全和农业发展布局，宜粮则粮、宜经则经。

3.2加大资金投入，精准施策落实好种粮补贴政策，提高种粮收益

（1）强化农田基础设施建设，积极推进高标准农田建设，配套完善道路、灌溉、用电等相关基础设施，强化对中低产田的改造，切实提高耕地基础地力和土壤肥力，提高耕地粮食产出能力，增加种粮户收益。

（2）持续加大对农业科技和服务的投入，加快研发推广高产优质多抗粮食新品种，推动测土配方施肥技术逐步扩大覆盖范围，有效降低施肥成本。加大对丘陵山区地块粮食生产机械的研发力度，提高相应农机购置补贴标准，着力提高丘陵地块粮食生产机械化水平。大力培育农业社会化服务主体，推动农业社会化服务发展，提高散户粮食生产效率，全面降低粮食生产成本，切实调动农户的种粮积极性。

（3）加大对种粮大户的政策支持力度，按照不同的粮食种植规模给予阶梯补贴标准，对种粮大户在农机购置、仓储用地、金融信贷等方面的需求给予政策性扶持，大力培育规模化种粮典型，推动粮食适度规模种植。

（4）精准施策，落实好种粮补贴政策。加大种粮补贴力度，建立耕地地力补贴标准与农村居民人均可支配收入等指标联动机制，每年定期上浮补贴标准。根据当季粮食生产所需农资价格上涨情况，及时发放农资补贴并适当提高补贴标准，切实提高种粮补贴的效能，增加农户种粮积极性。

3.3加大宣传教育和约束监管力度，压实责任

（1）强化宣传教育提高耕地保护意识。通过播放公益广告、集中宣讲、发放宣传资料、微信公众号推送等手段，利用世界粮食日、全国“粮食安全宣传周”等契机，开展形式多样的宣传活动，向基层干部、农户、土地流入方等宣讲耕地保护相关法律法规、政策，引导他们提高对国家粮食安全的认识，切实增强耕地保护意识。

（2）强化对耕地流转中的“非粮化”约束和监管。出台政策措施，细化完善对耕地流转“非粮化”用途的相关限制性规定，进一步明确“不得擅自改变耕地的种粮用途”，对流转耕地的农业用途进行细化和约束，如禁止粮田流转用作严重破坏土地耕作层，影响土地复耕的种植项目，为耕地流转中的“粮田粮用”提供政策依据。

（3）加大监管力度。建立健全耕地流转数据平台，全面掌握辖区内耕地流转变动情况［20］。尤其是对大规模的土地流转行为，各级地方政府要发挥监管和引导作用，明确土地流向和流转后用途，强化对土地流转期限内用途的抽查监管，督促流转主体履行好耕地保护责任，防止耕地过度“非粮化”。严格执法监管。综合运用卫星遥感影像和实地巡查等方式，严格规范耕地尤其是永久基本农田农业生产经营活动，动态监测耕地流向，对占用耕地和永久基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼等破坏土地耕作层的行为，依法制止并限期复垦，有效遏制耕地“非粮化”倾向［21］。

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Study on Present Situation and Countermeasures of

"Non Grain" Cultivated Land in Rizhao City

LIAO Lei LV Yiping YU Zhilei LIU Lijie

（1.Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning ，Shandong Rizhao 276800， China; 2. Geography and Tourism College of Qufu Normal University，Shandong Rizhao 276800，China；3.Juxian Burea of Natural Resources and Planning， Shandong Juxian 276500， China）

Abstract：Based on present situation of "non grain" cultivated land， combining with the trend of changes in recent years， main causes of "non grain" cultivated land have been analyzed， and some suggestions have been proposed. By delivering survey questionnaires and conducting research and communication at the grassroots level， relevant statistical yearbook data in Shandong province have been summarized and analyzed. The overall grain planting area in Rizhao city shows a downward trend， with the lowest degree of "non grain" cultivated land in Shandong province. The degree of "non grain" cultivated land in the two districts is better than that in the two counties， and the degree of "non grain" farmland in each district and county is increasing. Based on present situation of "non grain" cultivated land in Rizhao city， it is proposed that the stock of "non grain" cultivated land should be obtained comprehensively， local conditions and plan should be made in a coordinated manner. It is necessary to increase financial investment， implement precise policies for grain subsidies， and improve grain yields. Publicity， education， and regulatory efforts should be strengthened as well.

Key words：Cultivated land; non-grain; cultivated land protection; Rizhao city