《公共图书馆法》视角下公共图书馆法人治理结构探究

苗雯雯

摘 要 公共图书馆建立以理事会为主要形式的法人治理结构，是我国建设现代文化治理体系的重点。基于此，论文分析了目前我国法人治理的特点和困境，结合《公共图书馆法》探讨其对法人治理的影响，试图从法律法规保障、行业规范、多元共治、提高行业效能等方面对现有法人治理结构進行完善。

关键词 法人治理； 《公共图书馆法》； 公共图书馆

分类号G250

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2023.05.003

Probe into the Corporate Governance Structure of Public Libraries from the Perspective of Public Library Law

Miao Wenwen

Abstract The establishment of a corporate governance structure with the council as the main form in public libraries is the focus of building a modern cultural governance system in China. Based on this， this paper analyzes the characteristics and difficulties of the current corporate governance in China， discusses its impact on corporate governance in combination with the Public Library Law， and attempts to improve the existing corporate governance structure from the aspects of legal and regulatory protection， industry norms， multi-governance， and improving industry efficiency.

Keywords Corporate governance. Public Library Law. Public library.

0 引言

中国公共图书馆实施法人治理结构，由利益相关人参与决策监督，是现代公共图书馆治理的基本方式。党的十八届三中全会，把促进公共图书馆等公共文化机构建立法人治理结构，作为构建现代公共文化服务体系、深化文化体制改革的重点任务之一。2016年，公共文化机构法人治理被上升到了法律高度。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十四条首次从法律层面确定了未来公共文化机构法人治理结构改革的趋势。2017年8月，由中宣部、文化部等七部委联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（简称《实施方案》），从总体要求、主要内容、配套措施、工作步骤、组织实施等层面对公共文化机构的法人治理结构改革做出了规定。

2018年1月起正式施行的《中华人民共和国公共图书馆法》是我国在关于公共文化服务领域的第一部专门性法律，呼应法人治理结构改革要求，将这一重大任务写进法律条文之中。法律第二十三条明确规定，“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”。公共图书馆实施法人治理结构，应以充分发挥图书馆功能、提升管理水平和服务效能、更好地保障公民文化权益为目标，以转变政府职能、落实法人自主权为突破口。《公共图书馆法》的出台对公共图书馆法人治理的实践与研究有着指导意义，有利于完善公共图书馆治理体系，提高公共图书馆的治理能力，是保障公共图书馆事业健康发展的必然选择。尽管目前学者对图书馆法研究颇多，对公共图书馆的法人治理研究也有涉及，但是对图书馆法视角下的公共图书馆法人治理探讨较少，而实际上在新的历史机遇下，公共图书馆法人治理与图书馆法治建设的完善是相辅相成的，本文正是基于此认知下，从图书馆法的视角下对公共图书馆法人治理进行探究，以期提供新的思路。

1 法人治理内容和组织架构

“法人治理”一词源于公司治理，核心是在法律框架内实现各利益相关者权益的合理分配和制衡。以公共图书馆为代表的公共文化机构法人治理与其原理相通，形式相近。我国最早的公共文化机构法人治理制度的雏形可追溯到清末民初，1925年《故宫博物院临时组织大纲》详细记录了当时的治理架构，内容包括董事会和理事会的职责及人员构成[1]。中华人民共和国成立后，根据当时的发展水平和制度环境，公共图书馆的管理制度参照行政机关建立起科层制的组织架构。20世纪90年代以来，随着我国向社会主义市场经济转轨，法人治理开始进入改革视野。

2017 年 9 月，由中宣部等中央七部委发布的 《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（以下简称《实施方案》）[2]为公共图书馆建立法人治理结构明确了主要内容： 一是建立以理事会为主要形式的法人治理结构；二是明确相关方职责；三是制定机构章程；四是规范管理运行；五是加强党的建设，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。法人治理组织架构从宏观方面可分为决策层、管理层、监督层三个主体，其中又以决策层的理事会为公共图书馆法人治理的核心主体，理事会层面又可以细分为政府主体、公共图书馆主体、社会主体等。代表政府和公共图书馆的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表社会主体的理事原则上推选产生。以南京图书馆为例，首届南京图书馆理事会由14人组成，监事会由5人组成。在理事会中，人大、政府代表3名，社会代表6名，馆方代表5名。在监事会中，政府代表1名，社会代表2名，馆方代表2名[3]。管理层多由公共图书馆现任各级领导组成。监督层方面，目前，公共图书馆没有统一的规定是否要单独设立监事会，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》对于监事会设立方面的表述是理事会“可”作为事业单位的监督机构，监督本单位的运行，并接受政府监管和社会监督。

2 我国公共图书馆法人治理实践

我国文化机构的法人治理模式虽然可以追溯到清末，公共图书馆的法人治理还是开展的较晚，尤其相比较国外的公共图书馆。基于我国国情与文化体系，我国公共图书馆法人治理模式虽然同样采取理事会制度，但和西方以市场为原始逻辑逐步演化和完善的模式有顯著区别，独具特点。

2.1 《公共图书馆法》对法人治理的影响

目前，公共服务及公共服务体系已成为国家行政法治发展的一个新的趋向，公共文化服务的法治化发展也是其中体现。2018年1月我国施行的《公共图书馆法》作为国家在公共文化服务领域的第一部专门性法律，其包含的款目都是对图书馆事业发展起着根本性和指导性的内容。其中第二十三条明确规定，国家推动公共图书馆建立健全法人治理机构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。这一条的写入肯定了公共图书馆法人治理的重要地位，虽然没有涉及到具体细则，但是为公共图书馆法人治理提供了法治保障，公共图书馆的法人治理如果以公众为中心，追求公众利益的最大化，健全的法治保障系统必不可少，《公共图书馆法》对法人治理的助力便不言而喻。此外，二十三条中明确了公共图书馆多元合作治理的趋势，指明了法人治理需要专业委员会的支撑，这两点具有纲领性的指导意义，提炼出了公共图书馆法人治理在落地实施中首先需要考虑的重点，无论是多元合作还是专业委员会都是尽可能地调动公众力量去参与公共图书馆的建设，可以说，《公共图书馆法》第二十三条为公共图书馆法人治理引导了方向，也融合了法人治理中发挥公众权力意识和责任意识的思想，对于建立以公众文化需求为中心的管理机制，对法人治理的顺利推行意义重大。

2.2 党和政府在治理中的核心与主导作用

公共图书馆是重要的意识形态阵地。我国公共图书馆的法人治理结构改革必须在坚持和加强党的建设的前提下去实现。2017 年中宣部等中央七部委发布的 《实施方案》中，第五点提到加强党的建设，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。前四点内容侧重实施的细节方面，第五点则是总览全局涵盖了法人治理制度决策、执行和监督，着重凸显了党的核心地位。党的宣传部门不仅要负责文化政策的制定，还要和政府共同承担文化政策的落地以及监督职能。“十四五”文化发展规划提出，创新文化宏观管理体制，把党的领导落实到国家文化治理各领域各方面各环节。完善党委和政府监管有机结合。稳步推进公共文化机构法人治理结构改革和内部运行机制创新[4]。这使得党和政府在公共图书馆法人治理过程中的角色得以明确，党委负有领导职能，政府负有监督和管理职能，在《实施方案》中也提出“理事会在做出决定前，应征得党组织统一”。由此决定了我国法人治理必须在政府主导的文化体制改革框架下进行，与西方国家的治理模式有显著区别。

2.3 因地制宜的理事会类型

纵观目前国内公共图书馆法人治理，尤其是理事会制度，呈现出与各地文化机构的功能、特性、规模相适应的特点。目前运行的理事会制度主要有三种，分别是单独理事会、总分馆联合理事会和多馆联合理事会。第一种单独理事会，理解起来如字面所示，即一个公共图书馆自己独立拥有一个理事会，这种最为常见。第二种总分馆联合理事会是全区公共图书馆的决策监督机构，负责确定全区公共图书馆的发展战略和发展规划，对区、街道、社区等三级公共图书馆进行经费预算、运营事项和活动项目的决策及其运营情况的评估考核，形成“理事会+总分馆”的治理模式，这一模式以深圳市福田区图书馆为代表[5]。第三种多馆联合理事会，以四川省遂宁市为例，遂宁市2021年末的常住人口是278.2万人，其公共文化机构规模较小、人员较少，针对这种情况当地开启创新模式，成立“四馆”联合理事会制度，遂宁市图书馆、博物馆、文化馆和美术馆的服务对象大体相同，管理模式相似，建立联合理事会既整合各馆资源又避免资源的浪费，最大化发挥其职能。同时在各馆分设管理层，确保精简的同时保障服务效能[6]。此外，各地公共文化机构因地制宜，发挥地方特色创新了适合当地的理事会制度，如温州图书馆理事会成立的“温州市图书馆发展基金会”[7]、佛山市图书馆组建了无政府有关部门代表的理事会等[5]。

2.4 纳入运行评估和绩效考评体系

国际图联的宣言声明提出，评估定级和绩效考评就是收集图书馆工作的相关统计数据并进行分析，以评估图书馆的工作成效，评估的内容体现了当下图书馆界最核心的发展要素[8]。2017年9月，《实施方案》提出把法人治理结构建设纳入公共文化机构运行评估和绩效考评体系，意味着2022年全国图书馆第七次评估定级相较第六次评估定级在必备条件方面增设了“法人治理结构改革”的指标，随着公共图书馆评估定级的开展，这种以评促建的模式克服了内驱力不足的劣势，使得法人治理结构建设成效渐显，大多数县级以上公共图书馆均把成立理事会纳入工作日程，理事会制度的三方主体在合理分权的结构下能够极大发挥公共文化服务的效能，这种调整揭示了我国公共图书馆事业发展的阶段性特点和方向，由此我国公共图书馆法人治理走向了全面推广阶段。

3 我国公共图书馆法人治理的困境

3.1 顶层设计层面的困境

公共图书馆法人治理体现了管理理念与实现方式上的创新，其突出特点是管理和运营的章程化，通过章程规范的主要事项包括理事会和管理层的关系；理事会与管理层的产生、职责、议事制度；明确法人治理结构需要建立的基本制度，年报制度、信息披露制度、公众监督制度、审计制度、决策失误追责制度等。在《公共图书馆法》出台前，各地的公共图书馆地方性法规和条例内容显少涉及到法人治理结构的内容，直到《公共文化服务保障法》第二十四条和《公共图书馆法》第二十三条的提出，法人治理结构的内容才有了具体的法律依据，但是缺乏具体实施方案、操作规程或指导意见，当具体落实到各地的公共图书馆法人治理规章制度方面，由于缺乏细化管理要求，衔接具体执行层面存在明显真空区域，具体环节，如年报包含哪些内容，对外信息披露因遵循什么样的规范还有待细化。此外对公共图书馆理事会的性质、各方权责关系也没有做出明确规定，缺乏对理事会具体组建、构成、管理运行机制等的详细说明，导致目前存在理事会的职能不清。理事会作为决策层，因保持绝对的独立性，但是大部分公共图书馆赋予理事会一定的监督权，这就导致“既做运动员又当裁判”的情形，不利于决策、管理、监督这三种权力的制衡。

3.2 与文化体制机制衔接的困境

法人治理制度的设计最早是为解决西方公司股东与管理者之间的委托代理利益冲突而设计的，股东拥有所有权，管理者拥有管理权，所有权与管理权的相分离催生了委托代理关系，这种委托代理关系是构成法人治理的现实基础。它的有效实施离不开科学的组织结构、明确的责任关系、系统的法治保障等一系列配套措施支撑，这与我国目前现行的文化体制机制有着很大差异。我国的公共图书馆所有权属于全体人民，管理权被代表人民的政府委托给了公共图书馆的理事会，这里存在一层委托代理关系。其次，作为法人治理核心的理事会拥有决策权，为了更好的推行法人治理制度，理事会将管理权委托给了公共图书馆，这种双层委托代理关系是目前绝大多数公共图书馆的法人治理结构。但是在目前政府主导型的政事一体化公共文化管理制度以及公共文化机构科层制的组织架构下，公共图书馆这个事业单位几乎完全根据政府指令调控，这就导致所有权与管理权合一，理事会无法发挥职能，公共图书馆的法人自主权受到极大限制，法人治理结构和现有的文化体制机制难以衔接。

3.3 多元共治难实现的困境

公共图书馆建立法人治理结构，其实质是在法制框架下构建一种民主、法治、透明、高效的管理体制，明确各参与主体之间的权力分配和制衡关系，因此法人治理制度不是一场由政府自上而下所做的自我改善的活动，而是由公众参与的多元共治的制度。理事会的组成体现了多元共治原则，从目前推行法人治理的公共图书馆來看，理事会成员结构中有公共图书馆上级主管部门、公共图书馆和社会理事，后两类都占多数，但是公共图书馆是具体事务的执行者，因角色和工作环境的便利，往往导致权力的高度集中，社会理事中的专业人士则会因为有责无权而产生消极心理，疏于参与，社会理事中的非专业人士则会因为没有专业知识的支撑，不熟悉公共图书馆的具体业务，很难提出切实有效的决策，长此以往理事会会议极易流于形式。在实践过程中，专业委员会尚未建立，科学决策的机制有待健全。国外的公共图书馆资金有相当一部分依靠理事会成员的支持和引入，但在我国公共图书馆仍然依靠政府财政投入，据《中国文化文物和旅游统计年鉴（2021）》的数据显示，2020年全国公共图书馆财政补贴收入占其全年总收入的 95.1%，其他收入占比极少，社会力量参与率低。原因在于我国“政府主导 + 社会参与”模式的还未普及，中国文化制度设计对社会力量参与的准入空间和参与程度已形成潜在的刚性限制，政策制度让渡的可参与空间有限[9]，因而在财政的支配上理事会的决策权同样捉襟见肘。

3.4 缺乏公众视角的困境

建设现代公共文化服务体系，首先需要明确服务的出发点是公众的文化需求，由“供给导向“变“需求导向”。在公共图书馆法人治理的过程中，政府、公共图书馆、社会代表是三方代表，改革的方向多是从政府职能转变和从传统管理方式转向现代治理体系的角度出发，缺乏公众的参与视角，虽然社会代表包含了读者，但是基于生活环境、受教育水平和职业的不同，公众的利益诉求是多元的，因此个别读者也难以代表公众。此外，目前成立了监事会的公共图书馆中，社会代表在监事会的比重普遍不高，甚至空缺，加之从传统的管理方式延续下的公众话语权缺失，导致公众对法人治理改革的认知不强、缺乏同公共图书馆对话的渠道，难以对公共图书馆提出评价和进行监督，反之公共图书馆也无法掌握公众的真正需求。这主要归因于公共图书馆对法人治理制度的宣传不到位，没有让公众意识到自己是治理主体的一部分，也没有让公众意识到拥有的监督权力，公众参与的激励机制尚且不足，政府的相关制度性规范还有待明确。

4 《公共图书馆法》视角下完善公共图书馆法人治理的建议

2007年，上海、浙江、广东等省市作为试点省市开始率先探索公益事业单位法人治理结构改革，历经十年摸索，2017年七部门联合印发《实施方案》，《实施方案》的出台预示改革将向深水区挺进，包括公共文化机构理事会自主权、人事财政配套改革、社会力量参与、激励机制、公益目标实现等问题都将在这一阶段被探索和实践，这些问题与《公共图书馆法》同样息息相关，在其条款中多有涉及。

4.1 法律法规与政策保障

公共图书馆法人治理强调利益相关者之间的权利平衡，法律的作用就是对此进行约束。2017年出台的《中华人民共和国公共图书馆法》是从法治角度对我国各级图书馆的服务提出了规范化和标准化的要求。该法也是公共图书馆法人治理的行政法依据。虽然第二十三条没有明确提出建立健全公共图书馆法人治理结构的细则，但是《公共图书馆法》却是一个很好的模板，可以依据《公共图书馆法》的指导意义设立《法人治理》专题阐释，在“总则”里明确理事会的法律地位和职责权限；在“设立”里详细说明理事会的具体组建标准、构成、职能、管理运行机制等；在“运行”里健全相应的配套制度，如多元主体参与公共图书馆治理的制度、年度报告制度、服务供给标准制度、公众评价与监督制度、审计制度、绩效评估制度以及信息披露制度等；在“服务”里细化人员组成、议事规则；在“法律责任”里阐明政府主体、公共图书馆主体和社会主体的应遵守的法律法规。通过专题的阐释确保公共图书馆法人治理能够落地、落细、落实，顺利实施彰显法律成效。

4.2 建立行业规范，加强监督

《公共图书馆法》第十一条提出“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量”。这里包含了两层意思，一是对图书馆行业的规范性要求，二是对提高服务质量的要求。公共图书馆法人治理结构改革也包含了这两点要求，首先要意识到完整的决策层、管理层和监督层才是规范的法人治理结构体系，各主体的互相制衡才能保障公共利益和民主运行的实现。理事会的主要职责是从宏观角度提出决策，由管理层负责具体的执行，监督层作为法人治理结构的监督机构应该是必不可少的独立存在，避免与理事会和管理层进行交叉任职，保证公正、独立，是为必要的自律。其次在服务质量方面，随着社会主体加入理事会，共同参与公共图书馆管理的意义显而易见，但也必须把专业性纳入考量，理事会应根据各馆实际情况，建立完善科学的决策支撑体系，例如，深圳福田区公共图书馆理事会下设了阅读推广指导、文献资源建设、绩效评估考核三个专业委员会[10]，确保理事会科学决策，打消“外行领导内行”的疑虑。对于改革的难点人事管理自主权和财务管理方面也可以先从专业委员会开始逐步推进。《公共图书馆法》第四十二条规定“公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督”。如果说理事会的监事会是内部监督，那么这里提到的监督就是社会监督，如前文所述，公共图书馆法人治理包含很多配套的制度，“定期公告服务开展情况”“听取读者意见”“建立投诉渠道，完善反馈机制”正契合年度报告制度与公众评价与监督制度。无论是《公共图书馆法》还是法人治理制度都是“为了促进公共图书馆事业发展，保障公民基本文化权益”（《公共图书馆法》第一条节选）而存在。

4.3 吸引社会力量，实现多元共治

《公共图书馆法》第四条“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”；第六条“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”；第十三条规定，“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”；第四十六条明确“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务”。以上几点连同第二十三条明确传达了公共图书馆的发展需要社会力量的参与，政府、公共图书馆和机构成员乃至社会公众都是公共图书馆发展的利益相关者，实现多元共治是时代赋予的命题。首先要保障多元主体参与治理的机会均等，政府提供政策优化，公共图书馆要作为主动承担的一方，积极协助、提供交流的平台，例如评价与监督渠道、可参与的志愿服务，近距离让社会公众了解公共图书馆的工作。其次需要完善激励机制，无论是对公共图书馆、理事会中的社会主体还是普通的社会公众，激励机制都是一剂强心剂。第四十七条“对公共图书馆的考核应当吸收社会公众参与。考核结果应当向社会公布，并作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据”。主要目的就是敦促公共图书馆主体这个管理层必须关注和研究公众的需求、意见和建议，真正树立“以人民为中心”的工作导向，形成供需对接，提高服务的针对性和有效性[11]。目前公共图书馆理事会中的理事均是不授薪职位，没有任何的薪酬补助，《公共图书馆法》第十二条已经提出“对在公共图书馆事业发展中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励”，因此理事薪酬制度具有创新探索的空间。此外可以在增强理事的荣誉感方面下功夫，对理事的荣誉授予应是普遍性荣誉与稀缺性荣誉兼备，加快建立理事荣誉制度，结合理事考核评价发挥最大效能。理事的社会价值可以借助媒体加以宣传，也同步扩大了法人治理制度的社会面认知。

4.4 新趋势下提高文化服务效能

《公共图书馆法》第三条提出“公共图书馆是社会主义文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”。公众参与公共图书馆事务的最直接的方式就是进入理事会，国务院印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》明确要求理事会中“外部理事占多数”，就体现了公众利益优先的理念[12]，也是针对少数单位因为内部理事过多而产生控制偏差的制度设计。然而参与不仅是行为而是目的，推动公共图书馆的服务效能，不再仅依靠政府和公共图书馆，越来越需要公众的积极参与。在我国公共图书馆法人治理探索过程中，要利用好各类行业协会和文化组织，提高公共文化服务供给的能力和水平。通过吸收各类行业协会和文化组织的代表进入理事会、专业委员会等形式，扩大工作覆盖面，坚持面向基层、面向大众、打破体制界限。2018年文化旅游部成立以来，文旅融合发展成为热点，图书馆走进景区体现的也是法人治理视域下的多元治理，社会主体的参与才能达到文旅的融合发展，此外还有海外理事为浙江省温州市图书馆带来了国际化的文化场馆管理理念和运营机制[13]；上海图书馆通过理事会中教育界理事的参与，加强了与上海市教委下属学习的沟通联系，为全市中小学电子学生证增加“一卡通”读者证功能[14]。目前从这个角度出发能真正实现让公众不仅关心自己的文化利益，更能关心到更大的范围的群体。

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