乡村典型治理何以何能?——基于Z村典型治理过程、动力与模式的考察

申 丽 娟,张 洪 川,吴 江

(1.西南大学 国家治理学院,重庆 400715;2.四川大学 公共管理学院,四川 成都 610065)

一、问题的提出

乡村是融合地理、经济、社会、政治复合关系的多元集合体[1],与城镇共同构成人类生产、生活、生态等功能性活动的主要空间。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[2]《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(2023年中央一号文件)提出:“扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作。”[3]乡村治理作为全面推进乡村振兴的重点工作之一,通过何种模式、如何实现“治理有效”总体要求已经是党、政府和学界高度关注的重要议题。在乡村治理研究和实践中,典型治理被普遍认为是地方治理模式中行之有效的一种[4],能够实现“以点带面”的示范效果[5]。纵观中国共产党引领乡村治理百年来的历程,无论是侧重于解决国家政权建设的时代命题,还是集中着眼于乡村社会的实际需求[6],通过树典型进行治理的形式始终贯穿其中。从早期树立某个人物或团体的政治典型,到后来树立某个地区或政策典型,典型对象的变化代表着其背后治理理念的转变。2019年以来,全国各地致力于发现、推介乡村治理典型案例,进而推动新时期乡村治理机制创新[7]。总体而言,当前乡村典型治理更具有系统性,已经逐步成为地方政府治理的重要经验性方法。

从既有的典型治理实践来看,地方村庄的自主性成果探索是典型生成的主要源头,同时政府主动向下发现典型,并动用政治资源、组织资源、经济资源等来进一步塑造以及扩散典型。针对政府偏好于在基层治理中使用典型治理这一普遍性现象,学界多是从典型治理的成效、经验比较和借鉴等方面进行总结,而相对缺乏对典型治理偏好产生的微观理论解释。为了弥补这一不足,本论文需要深入回答以下问题:政府为什么要主动发现并形塑乡村典型?乡村典型治理的生成过程及其背后有哪些因素在推动?政府主导下的乡村典型治理模式是怎样的?而Z村作为“全国乡村振兴示范村”“四川省首批乡村治理示范村镇”,集乡村治理与典型治理特性于一体,正为阐释这些问题提供了一个解释性范本。笔者基于已有的相关文献资料,于2021年7—8月对Z村开展实地调查,主要采用半结构式访谈收集资料(1)按照研究惯例,笔者在实地调查、访谈中涉及到的地名、人名等,均已经过技术化处理。,意在厘清乡村典型治理的理论逻辑与现实政策旨归。

二、文献回顾与分析框架构建

(一)典型治理与乡村治理的文献回顾

典型原意为“模子”,但随着时间的推移,“典型”从一种形式上的具象表达转变为艺术范畴,进而转变为一个政治范畴[8]。在当下的语境中,典型指的是某一领域中特别突出的人或事物,具体到乡村治理领域则指在乡村治理中产生的先进/落后村,或是某一个/多个代表人物。在乡村治理实践中,税费改革在客观上造成乡村基层政权的“悬浮化”[9],使得抓“重点村”成为基层乡村治理的主要手段;乡村振兴战略旨在重塑乡村基层治理、应对乡村衰落危机[10],同样离不开“典型经验”的传播扩散。因此,典型治理作为国家政权建设和政府治理的有效工具[11],能够为乡村治理提供机制保障和经验支撑;而乡村治理则作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,可以为典型治理机制的运用提供场域。

关于典型治理的已有研究可以归纳为两大机制,即生成机制和功能机制。对典型治理生成机制的研究主要有三个视角:一是外部国家视角,即从国家权力的视角看待典型治理的生成,认为典型治理的生成是国家权威的价值分配过程,而权威价值分配过程又体现着权力建构的过程[12]。冯仕政[13]认为典型治理生成是国家权威机构宣传包装、资源扶持的结果,同时其生成过程也受到意识形态霸权的影响[14]。二是内部本位视角,其关注典型本身以及基层社会力量在典型治理生成中的作用。宋婧和杨善华[15]以苏南地区诸多“典型地区”诞生为例,认为其诞生过程离不开乡镇政府与村庄精英、村干部等基层力量的“庇护”关系。三是基层内力和国家外力的结合,其关注政府与社会的互动在典型治理生成过程中的作用。钟贤哲[16]认为典型治理的贡献是建立在一元化社会基础上,同时,李元珍[17]将理想的典型治理生成看作是向上探索和向下认可相结合的过程,是在知行合一基础上形成的螺旋上升的发展过程。

对典型治理功能机制的探讨主要集中于其治理意义,分别有正负两个方向。正向主要是指典型治理发挥的“示范”作用,即“以点带面”。“以点带面”指的是通过抓取“典型点”以带动其周边面上的发展,起到政策指引、利益引导的作用。其中,“分级制试验”[18]、“政策试点”[19]以及“学习机制”“适应能力”研究[20]构成了典型治理“以点带面”研究的重点。负面效应则主要是指由于社会转型的变动、利益驱使等多种因素影响,不少典型地区或政策会异化为“假典型”,使得典型治理的示范作用丧失,“以点带面”转化成了“以点代面”,原本的示范作用反而变成了典型治理的失范。政府对利益内在性的追求使得典型治理的示范作用不能得以充分发挥[21],典型的“点”便代替了周边的“面”[22]。

而关于乡村治理的已有研究成果较多,主要集中于历史变迁、动力机制、制度安排、典型案例及路径模式等领域。其一,对乡村治理的历史变迁多是从新中国成立以来的发展阶段、内在逻辑等方面进行展开,研究视角有重要政策文本和目标导向[23]、城乡关系[24]、文献计量[25],近年来以精准扶贫[26-28]、乡村振兴[29-31]为研究热点;其二,对乡村治理的动力机制研究主要是从党组织、基层政府、乡村社会组织、村干部、村民等主体之间的互动方面进行展开,研究视角有嵌入性基层党建[32]与党组织领导[33]、资源依赖与精英权威[34]、权力—技术支配[35]、公众参与和福利激励[36]以及权威嵌入性、公共性与治理主体有效性[37]、基层政府自主性与富人治村[38]等;其三,对乡村治理中涉及的制度安排研究,包括正式制度安排与非正式制度安排,具体有乡规民约[39]、项目下乡[40]、三治结合[41]、目标责任制[42]、协商民主[43]、村务公开[44]等;其四,对乡村治理的典型案例及路径模式研究,或者是基于单个典型案例挖掘具有特色的模式[45],或者是基于多案例比较总结规律性路径[46],具体有共建共治共享路径[47]及合作治理模式[48]、行政嵌入自治模式[49]、村两委“一肩挑”治理模式[50]、数字治理模式[51]等。特别值得一提的是,欧阳静基于中国共产党“积极有为”推进现代化的背景,提出一种基层政权通过非科层化方式实现低成本、高效率的乡村简约治理模式[52]。

(二)乡村典型治理的分析框架构建

在关于典型治理的文献中,对于典型治理生成机制的动态考察及讨论较少,而且将其与府际关系、政社关系进行理论对话的研究更少;在关于乡村治理的文献中,对于政府通过“树典型”进行治理的行为讨论也较少见。因此,本文结合动态考察、府际关系与政社关系来解释典型治理的生成机制,同时从典型治理的视角对乡村治理问题进行讨论。主要基于三个方面对已有文献进行拓展性研究:首先,以动态考察典型治理过程为核心,在政治权力、外部市场以及基层村庄三个场域中分析不同主体的内在逻辑,以典型治理过程来解释当下的乡村治理实践;其次,以提炼典型治理动力机制为重点,基于府际关系和政社关系,从制度结构层面解释典型治理动力;最后,基于对生成过程和运作动力的考察,指出合作典型治理模式这一乡村治理过程中的经验类型并总结其治理结果。因而,本文尝试建构乡村典型治理的理论分析框架(见图1),在此基础上,对Z村典型案例予以阐述和分析。

图1 乡村典型治理的分析框架

三、Z村何以:典型治理的生成过程

本文的经验性材料来自于相关文献资料和笔者的实地调查。Z村位于四川省成都市唐昌镇,地处横山脚下、柏条河畔,处于三市县交界之地,距离成都市区1个小时左右的车程。该村土地总面积2 853.8亩,耕地2 158.5亩,具有9个专业农民合作社,其经历了“学大寨—发展经济—资产流失—土地整治—用地入市—发展旅游”的转变。2018年2月,习近平总书记来到Z村进行视察,对该村工作给出“名副其实”的高度评价,并提出乡村振兴要“走在前列、起好示范”的要求。目前,Z村已经成为“全国乡村振兴示范村”“四川省首批乡村治理示范村镇”,在乡村治理领域形成了卓有成效的典型做法,成功入选首批全国乡村治理典型案例。纵观Z村的发展与政府自上而下的典型治理密切相关,其“发现—塑造—扩散”的典型治理生成过程为理解乡村典型及其背后的治理机制提供了窗口。

(一)典型的发现:草根实践和政府发现的互动

典型的发现过程主要是指确立典型对象的过程,同样是典型地区草根探索实践和地方政府发现典型相互作用的阶段。典型生产者(2)典型生产者是典型经验依托的主体,既可以是地方行政单位,也可以是试点政策代表。依托互动过程挖掘潜在典型以满足其需求,Z村被确立为典型既得益于地方政府向下寻找的发现,也得益于其自身不断探索的实践积累。

坚持发展集体经济、以资源换资本等策略的成功探索是Z村取得典型对象资格的基础。集体经济强大是自我探索成功的关键因素,而这主要体现为兴办集体企业和整合集体土地。兴办集体企业的历史可以追溯到20世纪70年代,Z村先后举办了12个集体企业并在1994年进行股份制改革试点;在经历效益降低、资产流失等低谷后,2003年Z村集体将个人股全部收购,自此以后集体企业的决策、经营和收益等权力被牢牢把握在村集体的手中。对集体土地的整合则始于21世纪初耕地集约化的尝试,这一尝试不仅先于全国就集体土地管理制度改革,而且为后来该村集体土地流转改革奠定了经验基础。此后,乘着“新农村建设”“统筹城乡发展”等政策东风,Z村为完善农村产权制度、创新农村基层治理体系等目标持续改革,并在充分利用和整合集体土地资源的前提下继续发展集体产业。

从20世纪70年代到2003年的持续改革,实质都属于Z村的草根探索阶段。在这一过程中,Z村自我探索出了一条集体经营道路,逐步实现了由家庭承包到集体经营的转变。集体企业效益逐步提高,开辟了集体土地集约化道路,村庄在集体经济的道路上走得越发坚定,但仍然没有打破旧有模式的桎梏。除了自身的成功实践以外,政府向下发现“潜质”是其成为典型的关键。

Z村成为典型的关键一步在于其综合整治整理出的土地成功被省级政府立项以置换资金,这背后正是探索道路和土地政策改革趋向的内在一致。2007年,Z村完成土地综合整治,运用城乡建设用地增减挂钩政策,通过对所有村民原有的宅基地、土地、院落等综合整理,在全村范围内进行“拆院并院”,清理出近500亩建设用土地。经四川省国土资源厅批准立项,其中一半用于安置村民及配合基建,近225.8亩集体建设空余土地被用于置换资金。随后贷款9 800万余元,将其投入新型社区建设和后续土地整理工作中,完成了新村建设,同时开始其“以资源换资本”建设模式。整理后的土地置换获得收益1.3亿,偿还贷款本息后剩余资金被专项用于产业升级发展,完成现代农业产业园建设。四川省国土资源厅的立项成为Z村“资源换资本”过程中的核心环节,而这一环节实际上是其作为潜在典型对象向上寻求帮助和政府作为治理主体向下寻找典型的结合,也就是说其成功地被政府“发现”为典型。这一“发现”过程是一个逐级上升的过程,从主动进行产业、土地整合到正式完成土地综合整治,对其发现的主体也逐步从县委县政府向市委市政府乃至省委省政府上升。发现主体层次上升,也意味着对典型的重视程度在上升。自身探索的不断升级、上级政府的配合与发掘等使得Z村作为典型进入地方政治权力的话语场域。在这一场域下,自身实践探索将被作为模板,在宣传部门的话语包装、职能部门的帮扶等措施下被“再认识”,该过程将赋予Z村实践经验更加典范的意义。显然,在城乡建设用地增减挂钩和农村体制变革的政策背景下,以集体资源换集体资本的策略被发现为典型,而“话语包装”和“再认识”则进一步增强了其典型性。

(二)典型的塑造:政府资源投入与村庄主动配合

典型的塑造过程,指的是政府通过财税手段、宣传优势等方式对典型对象扶持包装的过程,是发现过程与推广过程的中间环节。典型生产者往往会在此阶段采取措施使典型对象更加先进,以期能成功进入典型扩散环节。一般而言,政治权力对典型的塑造主要通过宣传部门包装、职能部门帮扶、政治地位重视、经济资源投入等方式来实现。也就是说,政府对典型的塑造主要通过资源投入、政策支持、媒体话语塑造三大手段进行。

首先,典型的塑造体现在政策支持层面。在四川省国土资源厅立项帮助Z村完成“资本积累”之后,其循着集体经济发展脉络,在与地方政府制度改革的互动中持续发展。2011年,所在市正式推行土地产权制度改革,要求完成农村土地确权工作。同年,为了响应政府政策,Z村在全村范围内实施产权制度改革,将建设或生产土地全部确权。之后由村集体出资成立了公司来管理相关资产,并由土地股份合作社统一管理土地。除此之外,2015年,该村被所在区政府确定为集体经营性建设用地入市改革试点,将集体拥有的厂房、办公楼等用地作为入市土地,近14亩土地被入市拍卖,以705.967 5万元总价成交,在四川省敲响了农村集体经营性建设用地挂牌拍卖的第一槌。通过这次集体建设用地入市,Z村进一步确立了自身“资源变资本、资金变股金、农民变股民”的发展道路。从自发探索激活集体用地模式到被正式确定为一项集体用地政策改革试点地,不仅表达了上级政府对村级自发探索成功的赞同,更进一步提升了这一典型的“样板性”。

其次,典型的塑造在组织层面也有体现。组织塑造聚焦于提升基层党建水平,坚持党组织“核心引领”作用上。主要通过两个方面实施:一是创新基层党组织设置方式。“秉承‘组织建在产业上、党员聚在产业中,农民富在产业里’理念,在村党总支领导下,在中延榕珍等企业设置4个党支部”[53]。二是创新基层党员管理方式,推行“群众点评、党员互评、组织总评”工作制度,守诺践行情况被作为党员民主评议的重要内容。得益于组织塑造,Z村党支部先后获得“全省创先争优先进基层党组织”“全市先进基层党组织”等荣誉称号。创新基层党建,将其塑造为基层党建示范组织,使得村级典型更符合中央政策精神,也赋予这个“样板”更正确和更典型的意义。

再次,典型的塑造还体现在话语塑造层面。话语塑造的成果体现在其知名度的提升以及典范性的强化上。自被发现为典型并迅速发展以来,相关的媒体报道、称号评选等越来越多,诸如“全国社会主义精神文明单位”等荣誉使得以往这个不知名的小村庄变得越来越有名气。2017年到2020年,Z村被冠以“省百强名村”“省集体经济十强村”“中国美丽乡村”“4A景区”“四川省实施乡村振兴战略工作示范村”等称号,在社交媒体、官方报道、政治学习、休闲旅游等多种渠道中都能找到其被包装推广的形象。不仅如此,在2018年2月习近平总书记视察该村之后,媒体话语塑造受到行政力量的刺激进一步增强,使其典型愈发知名。话语塑造进一步提升了其典型意义,并成为其典型形象扩散和经验复制的重要手段之一。

中央政策偏好对典型政策或地区的形成起着决定性作用[54]。地方政府通过对政策支持、组织塑造以及话语塑造等三个方面的投入,使得Z村无论是从外表形态、发展历程还是从话语文本、内在机理等层面都更加符合中央政策精神,也进一步增强了其典型性。不难发现,Z村的典型塑造一直围绕着“如何激活集体土地”这一主题进行,而这也正是2008年以来新一轮农村土地制度改革的焦点,乡村发展显然离不开土地制度的改革。

(三)典型的扩散:政府推动下的典型复制

典型的扩散过程是指某个典型对象的经验或政策被引入扩散到其他地区的过程,是发挥典型示范作用、达到“以点带面”目标的核心阶段。典型推广者(3)典型推广者是典型生产者的上级单位,是通过塑造和推广典型以传达国家权威意志的行动主体,也是三类行动主体中的核心。输出先进经验,典型学习者(4)典型学习者是指学习、借鉴典型经验的对象,一般和典型生产者处于同级。接受先进经验,共同作用以完成典型扩散。一般来说,政府主导下的典型扩散受上级政府严格控制,其扩散广度、深度和方向都服务于上级特定目的[55]。这种由政府主动发现和塑造后的典型推广,一般是在强大的行政力量推动下通过政治学习、经验传授等方式进行。

政治学习是Z村典型扩散的主要手段,其机制就在于以差异化激励方式去鼓励典型学习者积极模仿和借鉴[56]。受益于前期政府的话语宣传,名气扩大能够反过来促进其经验扩散。自乡村振兴战略明确提出以来,Z村便因为其典范性吸引了众多领导干部前来考察学习。2017年接待人数超过5 000人次;同年,四川省首届村长论坛在Z村举办,接待了参会的全省百强村负责人、各级领导干部等450余人;2018年,接待考察学习者人数翻倍;2019年,以培训乡村振兴人才为任务的“四川Z乡村振兴培训学院”正式开课。接待领导干部考察学习、开设培训学院培训人才,这两条直接的政治学习途径加速了其典型经验的扩散。特别是能够同时容纳2 000人培训学习的培训学院,成为国内首家面向全国培养乡村振兴专业实用人才的基地,对典型复制起到了直接的推动作用。

政治领导人的视察同样是典型扩散的重要手段。习近平总书记于2018年2月视察当地,对其党建活动、集体经济、产业发展、文旅融合等情况给予充分肯定[57]。国家最高领导人的视察和肯定,迅速提高了知名度和关注度,媒体宣传数量增多。在行政力量推动和镁光灯照耀下,典型经验的扩散速度和幅度都大大提升。

四、Z村何能:典型治理的运作动力

(一)高层信号:中央政府的政治性引导

中央政府的政治性引导主要通过发布“红头文件”来体现,“以‘红头文件’为核心的文件制度是中国科层内部相互联系的不可或缺的通道”[58],一系列文件的发布正是高层自上而下发布信号的体现。

第一,方向引导。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确了土地承包关系“长久不变”的要求,这就为赋予农民更加充分而有保障的土地经营权奠定了政策基调,由此拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕。这一文件为各级政府指明了当下工作的重点,即重点关注农村土地制度改革,激发土地资源活力。自党的十九大明确提出乡村振兴战略以来,其不仅被中央一号文件连年提及,更是被归纳进2035远景目标,这些无一不表明各级政府当下和未来工作的重点方向,乡村振兴成为工作方向标。党中央对乡村振兴和农村土地问题的长期关注,为各级政府引导了方向,同时也是Z村整合土地、建设乡村的主要动力。

第二,措施引导。随着中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,这为各级政府提供了操作措施的抓手。构建农村一二三产业融合发展体系、推进农村土地制度改革、建设“一懂两爱”农村工作队伍、结合“自治、法治、德治”以及建立生态补偿机制等多方面宽层次的政策措施机制,都为地方各级政府实施工作提供了具体措施引导。而Z村显然是已经走在了融合发展乡村一二三产业的前面。

第三,激励引导。随着乡村振兴战略的深入推进,“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”成为重点工作要求,这就要持续强化巩固拓展脱贫攻坚成果的主体责任,关心爱护战斗在扶贫、乡村振兴第一线的基层干部。同时,在脱贫攻坚、乡村振兴工作中表现突出的干部获得较快晋升的承诺也极大地激励其工作积极性。除此以外,在社会上营造出的对脱贫攻坚、乡村振兴成效的尊敬氛围也是对工作人员的有效激励。

(二)府际压力:地方政府的竞争性运作

中央政府的政治性引导可以看作是发动地方政府进行“乡村振兴”竞争的信号,中央政府会根据一套标准化的绩效指标对地方政府的行为进行比较和评估[59],这种“标尺竞争”与财政分权相结合,使得某种发展或服务模式的试验以及对外示范成为可能[60]。

第一,指标摊派。周飞舟注意到,在中国的多层集权体制下,下级政府容易被掌握着优势权力和丰富财政资源的上级政府引导,形成一种锦标赛式的政绩竞争态势[61]。在中央政府的强激励措施和政绩压力下,各个地方政府会选择适合自己的机制进行锦标赛式的竞争,这一点在脱贫攻坚战上特别突出,而与脱贫有机衔接的乡村振兴也同样如此,各个地方都在争先推出自己的典型案例。在府际竞争压力和中央政府指导性政策下,地方政府基于实际条件而操作化出任务指标。这些指标往往都是追求可量化、可控制等特征,基层治理越来越“麦当劳化”[62]。地方政府在乡村振兴中的指标一般与精准脱贫紧密相关,其可以被细化为群众满意度、脱贫数量、返贫率、示范点数量、引进产业数量、解决就业数量等,并通过制度文件、绩效考核等措施予以确保。

第二,资源投入。地方政府为了尽快地实现其任务目标,会选择资源集中于一个点上,再由点及面,最终实现其治理目标。地方政府资源投入主要表现在政府重视程度及政策资源倾斜上:从2006到2020年,Z村相继被确定为市级新农村文化建设示范村、集体建设用地入市改革试点村、省乡村振兴示范村,先后被立项批准其农村集体土地挂钩城市建设用地,习近平总书记于2018年视察了该村。当然,其自身的资源吸附能力也十分重要。Z村坚持以集体经济挑大梁,凭借其资源禀赋吸引大量资金,推动农商文旅融合,促进产业振兴;同时,还利用其先进经验,兴办乡村振兴学院、吸引温铁军教授工作室入驻,进一步增加了其活动资源投入的可能性。

第三,纾解困境。基层治理困境和政绩压力是典型生成的动力来源。自从税费改革以来,“县—乡—村”的三级治理体系逐渐转变为“以县为主”的治理格局,基层工作方式也从“抓差生”转变为“找优生”。村的弱化、乡镇的悬浮使得县级基层政府治理主体地位凸显[63],不仅增加了县级政府治理的压力,更在一定程度上使得基层治理体系失衡。县级政府为了更好更普遍地实行治理,有意识地进行选择性治理,通过选取典型并推广先进经验的方式来实现基层治理。这种期望通过“以点带面”实现治理的背后,实际上隐含着政府难以完全控制整个“面”的困境。同时,“选典型、争先进”一直以来都是出政绩的快速方式,因为在实际的政绩考核中,政绩“亮点”往往比文本形成呈现的整体情况更能吸引上级的注意力。而正是这种不同级别政府对政绩“亮点”的需求,使得Z村典型被不断提高,其“样板性”也被不断放大,不仅带动周边乡村振兴发展,更在一定程度上纾解了基层治理压力。

(三)群体引领:乡村精英的策略性选择

乡村精英的积极作为是典型生成的关键力量。Z村领头人G某自2002年当选村委会主任以来,便积极推动基层治理改革。以G某为首的乡村精英敢想敢为,坚持以集体经济挑大梁,整合耕地资源并抓住改革契机,成功推行了农村集体产权制度改革。同时因地制宜推进一三产业融合发展,逐步开辟出一条“资源变资本、资金变股金、农民变股民”的集体发展之路,也造就了这一个乡村振兴和基层党建的典范。G某既是行政权威在乡村的代表,也是本土乡村的意见领袖,还是发展过程中的“灵魂人物”。而以G某为首的乡村精英,在一定程度上是基层村庄和地方政府的“粘合剂”,其策略性选择帮助Z村走上了一条符合上级政府需要、满足基层村庄需求的发展之路。

事实上,灵魂人物的策略性选择同样来源于对已有先进典型经验的学习、吸收与改造。G某曾提及:“20世纪末到21世纪初,我打听学习先进村庄经验,分别在华西村、刘庄村、南街村等几个村庄考察学习一段时间后,最终找到一个答案,每个先进村的土地都能够做到高度统筹,后面的规划才能实施好。取到真经后,我回Z村开始下大工夫整治土地资源,在全村进行土地统筹工作。”在学习典型、归纳经验与结合实践的基础上,领头人G某带领Z村完成了全村土地整治与集体产权改革,统筹曾经分散的土地并收回私有化后的集体产业,为Z村振兴发展奠定坚实基础。

(四)内生需要:基层村庄的主动性配合

乡村社会治理和发展需求是典型生成的原始动力。在20世纪70年代“农业学大寨”中,Z村便已经是远近闻名的先进村,“谋生存、求发展、图先进”是几代人共同的执念。在社会中不断传播的脱贫攻坚、乡村振兴等话语,日益扩大的城乡差距更能刺激村民对于谋发展求先进的追求。同时,税费改革使得村级组织涣散和村级公共产品供给乏力的困境逐步显现。对发展和有效治理的需求使得Z村人走上了这条土地统筹和集体经济的道路。事实上,经过村委宣传、村民学习并形成统一认知后,Z村经过2003年、2006年以及2009年三轮土地统筹整治工作,完成了原本9个大队的土地统筹工作,并对村庄内的水系、道路进行重新安排,为后期净地出让、吸引投资人等工作提供支撑。近两年来,随着Z村自身实际治理需求的转变,其通过自治法治德治相融互动推进乡村治理,全村群众满意度达到95%以上,村民的安全感、获得感、幸福感也显著提升。

五、乡村合作典型治理模式

通过对乡村典型治理的生成过程与动力机制的梳理,本文将这种府际间、政社间多重动力推进的典型治理归纳为乡村合作典型治理模式。以乡村治理为研究对象的合作典型治理模式,实际上还适用于其他领域内的“树典型”活动,能够为其生成运作过程提供解释性框架。

(一)乡村合作典型治理模式的框架

乡村典型治理的生成过程和动力机制可以置于本文的分析框架中(见图2)。这种以Z村为代表的乡村治理典型,呈现出来的是一种基于科层制度、辅之社会力量和市场力量的带有运动式治理特征的混合治理机制。在“中央政府引导—地方政府运作—基层政府执行”的府际关系和“政府发现和塑造典型—乡村精英策略选择—村庄主动配合”的政社关系逻辑的双重运行下,乡村典型治理依据着“发现—塑造—扩散”的过程被不断制造。各个层级政府以及社会都有其动力来打造典型,因此在政治压力下形成一种府际间、政社间合作的典型治理模式。与基层政府间“上有政策、下有对策”的“共谋”不同[64],合作典型治理是不同主体间基于政治需要、治理资源和主体动机等因素综合后形成的一种机制选择,是地方政府实践过程中的一种制度化的典型经验类型模式。

图2 Z村合作典型治理模式的基本框架

事实上,当治理资源与治理任务不匹配时,乡村合作典型治理的机会窗口才会打开。当压力型体制下放的任务与组织资源难以匹配时,地方政府有多种行为选择:政策变通[65]、土政策[66]、政绩共容[67]、选择性执行[68]、政策吸纳[69]、向上寻求资源等。本文揭示了另外一个可能的办法,即地方政府通过与社会中发展较好的地区或组织合作,生产典型并扩大其影响力,凭借以点带面的方式完成任务。乡村合作典型治理这一可能的办法遵循着固有的方向进行。首先,以高层政治信号作为合作的方向,地方政府、基层组织等主体朝着同一方向包装或发展,并由此达成一致,明确合作典型治理的认知。其次,双向投入以形塑合作典型,在地方政府与基层社会中某主体明确合作方向、确立合作共识后,双方会相向塑造典型形象。地方政府会采取话语包装、资源倾斜、政治扶持甚至组织结构重塑等方式手段,而基层社会主体则会采用精英引领、主导配合等策略。最后,典型经验的扩散以巩固合作典型的利益,当合作典型形成后,需要通过横向或纵向的经验扩散来巩固双方利益。这样一来,地方政府可以获得治理政绩,基层社会主体则获得经济或地位的进步。

(二)乡村合作典型治理模式的效度

乡村合作典型治理模式,能够满足政府治理和乡村社会发展的需要,最大的意义便在于“以点带面”,即通过选取“典型点”来带动周边面上的发展,以起到政策指引、利益引导的作用,亦是政治社会化的重要手段[70]。这是乡村典型治理的核心效用,也是其治理目标基本达标的表现,而“以点带面”实施的核心在于其可推广的关键要素。

Z村成为典型的关键在于三大要素:第一,基层党建创新,这来自于自身优势和上级政府塑造的共同影响,通过对农村基层党组织管理、设置方式等进行创新,将基层党组织的职能、作用与乡村精英的资源、能力高效结合,更好地发挥基层党组织的核心统领作用。第二,集体经济探索,这是坚持走出来的路线,满足村民谋求集体富裕的美好愿望。集体经济,是包含工业、农业等多领域的,完全由村集体所控制,收益也都由村集体共享。这种能带动乡村共同富裕的集体经济发展前景良好,无论是在经验扩散还是政策文本层面,都是一个利于传播,人们愿意学习的对象。第三,土地制度改革,这是获得典型地位的关键因素,也是能够迅速发展起来的主要原因。通过改革,成功地激活了集体土地的活力,使其帮助村集体完成一次次的资本累积。正是在集体土地上的自主探索与国家土地制度改革趋势有内在的一致性,其典型地位才会被迅速确立并一次次被着重强调。在其成为典型并被推广后,这三个真正典型之处能够帮助其他村庄发展,真正实现“以点带面”。

(三)乡村合作典型治理模式的限度

乡村合作典型治理模式仍然存在某些限度,最大的后果在于“以点代面”,这样不仅难以形成能够推广复制的经验,反而让政府陷入了“示范点”的复杂事务中而无法脱身。“以点带面”和“以点代面”的区别在于典型治理经验能否成功被推广。如果典型治理发生的因素是不可复制的,那么其经验必然不可能被成功推广,而这也会使前期政府的发现塑造沦为“以点代面”的行为。因而,区别乡村典型治理经验是否不可复制十分重要。以Z村为例:首先,得益于国家土地制度改革的方向和“三农”工作的稳定性,其作为典型被政府塑造的方向是明确的,政府对其的塑造大多在其比较成功的集体土地使用探索蓝本之上,并没有随意改变其定位。这种稳定的塑造方向是典型治理中较少见到的,受制于政绩压力、主政领导偏好以及政策风口变化等因素,典型的塑造方向和定位往往会因某个因素的转变而变化。显然,这种塑造方向的变化会影响典型的真实性和先进性,甚至会因此而成为悬浮的、徒有其名的典型。其次,Z村的发展过程与政策改革步骤、方向高度契合,这也使其获得了大量的资源积累。从被发现为典型后不久,便被省级政府关注并予以支持,这也就决定了这一典型会被高度重视并投入大量资源,对其重视程度在总书记实地考察之后更是达到了顶峰。高起点、高投入和高重视程度,都是其他学习者甚至其他典型难以模仿的。

六、结 语

地方政府对树立典型的重视,正是希望通过塑造一个“符号”或“标杆”[71],以推进整个辖区内的发展。政府在乡村治理过程中偏好典型治理,大多是在治理资源与治理任务难以匹配情况下的理性选择,而在政府、精英、基层的配合之中,一种合作典型治理模式被发展出来。Z村便是其代表,本文通过展现其脱贫、振兴过程中作为“典型”的生成过程和动力机制,为政府偏好使用“树典型”进行治理提供微观理论基础,同时明晰了合作典型治理模式的框架、效度与限度。

本文得出的主要研究观点如下:一是乡村基层造点有其相对稳定的行为逻辑。乡村典型治理往往遵循中央政治引导、地方竞争运作、精英策略选择以及基层主动配合四大行为逻辑,这是不同主体间基于各自政治需要、治理资源和主体动机等因素形成的理性选择,也是府际间、政社间合作典型治理模式的运作机制。二是乡村基层造点形成了一种制度化的典型经验模式——合作典型。当治理资源与治理任务不匹配时,或面临政治考核任务时,地方政府往往偏好与社会中发展较好的地区或组织合作,生产典型并扩大其影响力,充分发挥其“以点带面”的示范作用。这本质上是一种基于科层制度、辅之社会力量和市场力量的带有运动式治理特征的混合治理机制。三是合作典型治理典型模式存在一定的限度。作为在政治压力下府际间、政社间合作生成的典型,这种模式的生产过程是对理想状态的修正,实践过程中的偏颇都会导致其异化,使其沦为“以点代面”。区分其典型经验能否成功扩散,则成为判断合作典型是否成功的关键标准。

当然,本文仍然存在一些不足:限于文章体量,本文仅选取Z村作为乡村典型治理何以何能的解释性范本,难以兼顾案例的广度,有待未来研究引入其他乡村典型案例进行验证。同时,本文对合作典型治理模式可能的异化现象讨论不够深入。未来的相关研究,可以从合作典型治理模式是否悬浮、探索合作典型治理模式限度产生的结构性原因等方面进行。