政策工具视角下地方家庭教育政策研究

●李思文

一、问题缘起

家庭教育是国民教育体系的关键一环，是学校教育的重要延伸和社会教育的有益补充，共同构成三位一体的教育生态系统。党的二十大报告提出：“加强家庭家教家风建设，加强和改进未成年人思想道德建设”，家庭家教家风首次出现在党代会的报告中，体现了党中央对家庭教育的高度重视。树立优质均衡的家庭教育质量观是构建高质量教育体系的重要支撑，也是促进家庭教育实现内涵式发展的应有之义。2021年10月通过《中华人民共和国家庭教育促进法》，首次将家庭教育作为专门领域纳入国家治理视野的专项立法。家庭教育由传统家事上升为重要国事，从传统“附庸”地位中解放出来，标志着家庭教育进入法治驱动的新时代。可见，家庭教育政策是政府干预家庭教育建设与发展的主要方式和重要抓手，也是今后这一时期推动家庭教育高质量发展的关键依托和重要驱动。

近些年来，家庭教育缺位现象频发，严重制约孩子的健康成长和全面发展。家庭教育不仅仅是教育问题，更是社会问题。在各界的广泛关注和强烈呼吁下，一些地区的家庭教育政策纷纷出台。各地不断探索和深入实践，在家庭教育方面取得一定的成效，但也存在一些问题。目前，学界对家庭教育的研究呈现出多层次、多维度的理解。有学者从认识层面出发，认为“家长制”传统、“养教分离”和现代功利主义观念等影响家庭教育发展。[1]还有学者主张从制度层面发力，推动形成政府主导、多元参与的家庭教育指导服务管理运行机制。[2]鲜有学者从政策工具的角度进行家庭教育研究。此外，部委制定的政策多面向全国，偏向于总体目标和要求[3]，难以平衡不同地区差异，虽然满足了统一性，但缺乏政策的针对性。

政策制定并不代表政策目标的实现，政策执行依赖的工具在确保政策执行结果与预期目标相一致方面发挥着重要作用。政策工具是政府推行政策的手段，也是政策理想转化为政策现实的纽带。[4]麦克唐纳尔(McDonnell)和艾莫尔(Elmore)通过政策问题、目标和选项之间的“匹配”，将政策工具划分为命令、激励、能力建设、系统变革及象征与劝告工具。[5]其分类标准与本研究相契合，具有较高的可操作性，故本文采用其政策工具理论，并运用内容分析法对地方家庭教育政策文本进行结构化分析。

二、研究过程

(一)文本选择

本研究选取的政策文本均为公开数据，主要来源于省教育厅、省或市人民政府、北大法宝等权威网站，为了确保文本搜集的准确性和代表性，按照以下原则对政策文本进行筛选：一是发文单位为地方机关；二是政策文本涉及且指向家庭教育领域；三是政策类型涵盖“通知”“办法”“意见”等形式。最终，筛选出39份地方家庭教育政策。

(二)分析框架

基于政策工具视角，以地方家庭教育政策作为分析对象，综合考量政策内容特征及家庭教育发展的关键环节，最终建构起地方家庭教育政策工具的二维分析框架。政策工具维度指向地方家庭教育的目标定位和价值实现，包括命令工具(要求、应当等)、激励工具(奖励、表彰等)、能力建设工具(培训、指导等)、象征与劝告工具(普及、宣传等)、系统变革工具(建立、改革等)。建设要素维度指向地方家庭教育的应用重点和实施路径，包括机制体系、经费保障、考评管理、平台建设、人员配备、实践依托等六方面，为地方家庭教育建设与发展提供逻辑架构与行动指南。

(三)分析内容

根据二维分析框架对39份地方家庭教育政策进行分析，确定政策样本中的分析条款，并对851个内容编码单元进行归类，最终得到地方家庭教育政策中政策工具在建设要素中的所占比例统计表，见下表。

地方家庭教育政策二维分析统计表

(四)分析结果

1.政策工具维度分析

政策工具分型量化结果表明，不同类型政策工具在不同政策目标中的使用频次不同。其中，命令工具占有绝对使用比例，遥遥领先于其他政策工具，系统变革工具和能力建设工具使用频次次之，象征与劝告工具使用频次较少，为6.35%；激励工具使用最少，仅占1.88%。从政策工具应用整体情况来看，五类政策工具分布范围较广，综合运用程度较高，但工具使用差异明显。政策工具使用差异悬殊表明，命令工具是各地促进家庭教育优质均衡发展的核心手段，也是政策话语的关键要素。政策制定者偏好使用带有强制性的命令工具来制定规范和明确要求，有步骤、有计划地推进地方家庭教育发展。在命令工具的子类型中，“要求”“规定”和“禁止”均得到使用，旨在保障未成年人的家庭教育质量。禁止是对政策执行者失当行为的提前防范和及时矫正，规范工作短视行为。[6]

系统变革工具和能力建设工具是次优选择。通过带有规制性的系统变革工具明晰政策执行主体，提升政策执行效率。通过带有收益性的能力建设工具提升政策执行者问题解决和决策能力，进而提升育人实效。从系统变革工具子类型看，政策注重从组织机构层面进行家庭教育工作指导，推进家庭、学校和社会教育的有机融合，拓宽家校社跨界合作的空间。

能力建设工具集中运用培训和指导方式，瞄准家长这一建设家庭教育高质量发展的第一资源进行靶向发力，引领家长提升理论修养，增强对教育问题的预判和解决能力，及时为孩子提供必要指导。[7]此外，要提高师资队伍的业务水平和家庭教育指导服务能力。

象征与劝告工具主要以理念宣传和知识普及为主，表明政府等机关对家庭教育的态度和立场，有利于强化政策执行者的认同感并留出政策执行缓冲空间。象征与劝告工具作为投入成本少、应用范围广兼有劝说性的辅助性工具，在政策推行中处于相对边缘地位，其使用缺失可能会弱化政策价值对目标群体的影响力度，难以发挥理念同化的工具效应和目标价值。

激励工具中主要使用正向激励的方式，意在给予家庭教育工作者显性回报和恰当倾斜。激励工具的短缺反映出，政策决策者在推动本地家庭教育发展对短暂性成本投资的规避倾向，既是因为秉持着家庭教育责任应然的价值取向，也是由于决策者更偏重未来长远效益，忽视了当下现实激励。因此，挖掘激励工具价值意义方面仍有较大的空间和潜力。总体上看，受运用成本和工具缺点的影响，政策工具使用出现结构性失衡现象，具体表征为命令政策工具使用过度，其余政策工具使用相对不足。

2.建设要素维度分析

建设要素维度量化分析结果表明，要素分布范围较广，但比重差异较大。其中，实践依托作用频次最多、断层式领先，该指标占内容分析单元总量的64.51%。这表明实践依托是各地推进家庭教育高质量发展的主要抓手，在建设要素配置中占据主导地位。通过实践活动落实家庭教育发展任务，提升家庭教育指导能力，与地方家庭教育发展目标不谋而合。

机制体系和平台建设是政策工具分布较多的建设要素，分别占比为9.52%和9.05%，意在通过信息流通、资源整合和行动输出，改进家庭教育工作的思维模式和治理方式。机制体系使用的政策工具中以系统变革数量最多，这充分说明通过制度建设进行职能变革和权利分配，进而健全家庭教育运行机制，提高工作运作效率是政策制定者的重要考量。平台场域是开展家庭教育工作的主要阵地和实践高地，充分凸显其带动、辐射和引领功能。

考评管理占比重较低，为6.46%。为提升学校办学质量和家校合作实效，政策旨在通过评比表彰、绩效考核和督促检查等途径调动其政策执行积极性，严守家庭教育工作底线。但考评管理要素使用匮乏，使政府等组织机构难以及时掌握当地家庭教育工作的最新动向，并进行即时、动态调整。

人员配备和经费保障是政策工具使用频次最低的指标，占比为5.88%和4.58%。人员配备和经费保障旨在发挥政策的兜底保障作用，强化家庭教育的行动逻辑。人员配备和经费保障要素使用匮乏说明，决策缺乏对保障工作有序推进所需的软硬件的关注。软硬件的数量缺位，难以改变传统家庭教育实施者的思维定势和固化行为，也难以实现政策预期效果。

三、研究结论

(一)政策工具类型选择多元，但使用结构失衡

首先，命令工具使用过溢。命令工具有权威性、高效性等特征，可以为地方家庭教育提供方向性引导，因而备受公共权力行使者的偏好。[8]由于其本身在灵活度和弹性等方面存在先天性缺陷，过度使用命令工具容易触发效用递减规律效应，导致政策目标僵化和实施程序固化，抑制目标群体的下位执行积极性和工作主动参与性[9]，进而弱化政策执行效果。

其次，系统变革和能力建设工具使用较为不足。这表明，在地方家庭教育政策执行过程中，缺乏对目标群体能力发展和权力转移的重视，忽视对地方家庭教育发展的长期投资和发展规划，容易影响政策落地的实效。系统变革工具有利于优化权力分配、破解体制障碍，为地方家庭教育建设提供良好的组织环境和执行路向。

最后，象征与劝告和激励工具使用严重匮乏。象征与劝告工具中并未出现在机制体系和考评管理建设要素中，不利于家庭教育蓄力发展。激励工具的使用缺位容易挫伤政策执行者的积极性和创新性，与发展家庭教育和提高服务质量的需求难以有效匹配，不利于家庭教育决策科学化和发展长效性。

综上，政策工具覆盖类型较为多样，但约束类工具使用过溢、保障类工具供给不足、工具路径依赖性较强等现实问题，容易导致目标对象变通执行政策、创新实施手段、主动参与治理意愿不强[10]，难以形成持续有效的工作实施秩序和多元支持的发展格局。

(二)建设要素覆盖趋于全面性，但分布凸显偏好指标

通过分析可知，建设要素集中关注在实践依托上，是政策话语反复强调的关键要素，但建设要素整体关注度不够。

实践依托是决策者赖以推行和落实地方家庭教育政策的主要手段和偏好指标，以可操作性和高度显性而备受决策者青睐，其关注度遥遥领先于其余建设要素。人员配备、经费管理和平台建设是发展地方家庭教育的硬性支撑，机制体系和考评管理是软性规范，都是发展地方家庭教育中不可欠缺偏废的关键环节，但在政策话语中处于弱势地位。

政策工具和建设要素的适配性对地方家庭教育的推进产生复合影响，在差异化配置工具和内容时，须进一步综合考虑不同类型政策工具的适用范围和限度，以及不同建设要素的功能和特点。政策中偏好使用某一指标容易影响政策的科学设置、目标实现和落地力度。因此，应合理分配建设要素，促进不同要素间紧密联系、共同作用，健全家校社协同育人工作机制和家庭教育社会支持网络，实现给予家庭全员、全方位、全过程的有效指导。

(三)二维配置差异且互嵌停留浅层

地方家庭教育政策对政策工具和建设要素分配具有明显的路径依赖痕迹。受以往家庭教育发展思路的惯性制约，家庭教育需求与实际资源供给脱节，难以满足高质量的家庭教育建设需求。当前，我国家庭教育正处于初级均衡向优质均衡的过渡阶段，转型期的家庭教育易受国民情绪裹挟，在传统与科学育儿方式中摇摆不定，在传统路径与未来模式中挣扎前行。在政策工具分布的建设要素中以实践依托为主导，其余供给不足。

二维交叉分析结果显示：其一，在同一个建设要素中，工具分布不均衡。只有实践依托和平台建设运用了所有类型的政策工具。可见，政策工具并未形成系统合力，不利于政策综合发力。其二，仅命令工具和系统变革工具覆盖所有建设要素。其三，建设要素维度中占比最大的政策工具类型均为命令工具。

综上，政策工具与建设要素配置重心和结构有所失衡，有些指标频次为0，表明其尚未进入政策配置范畴之内，影响政策合力形成和政策效果实现。实现家庭教育优化转型需要配置均衡、协调有序、衔接紧密，构建均衡、协调、稳定的政策要素分配格局。构建家庭教育高质量发展的支持体系，对促进家庭教育向优质高效转型具有重要现实意义。

四、对策审视

(一)完善政策工具结构,助力家庭教育之“制”

从满足家庭教育基本需求到提高家庭教育质量的家庭教育建设进程中，政策行动应逐步淡化“病理学式”的选择主义思路，避免陷入应急干预和查漏补缺模式。[11]随着外部环境变化和家庭教育诉求日益多元，单一的政策工具已难以满足复杂的教育情景。优化政策工具组合，完善政策工具结构，是实现政策目标的基本遵循。命令工具对家庭教育进入发展正轨发挥了重要作用，但过于依赖于外部约束，忽视目标对象的内生动力，不利于促进家庭教育能力的全面提升和可持续性发展，因此增加其他工具的使用范围和运行力度。

首先，进一步丰富能力建设工具。提升家庭教育能力是地方家庭教育政策的首要目的，也是一个外在约束与内在自修结合的过程。在教育培训、讲座指导等方面着力的基础上强化教育内容的针对性和可操作性，前期可采取线上调查与线下走访相结合的方式，收集目标群体存在的主要问题及困惑，并针对目前工作进展中的短板，因地制宜地安排培训内容、方式及人员，以及对参与培训的群体进行长期追踪、及时反馈和动态调整，切实提升培训实效。

其次，增加激励工具使用比例。在精神激励的同时，还应加大拨款和资助等物质激励，解决家庭教育工作中的资金、资源难题。通过示范单位和先进个人评选等正向激励方式发挥辐射带动作用，再辅以监督和惩处，将正向促进和防范约束有机结合，能发挥激励工具的短期显性效果和长期催化功能。

再次，拓展系统变革工具使用，提升政策执行效率，调动组织机构活力，增强政策的下沉效应。地方家庭教育政策以教育厅或教育局单独发文的数量较多，机关群协同发文的数量较少。由于政策牵涉主体多、范围广，多部门协同联动有利于城乡家庭教育均衡发展，推动建立具有配套措施的地方家庭教育长效机制。

最后，应加强象征与劝告工具运用。为避免“假大空”的说理式灌输，可遴选优秀家庭、先进个人和示范学校等“接地气”的典型事例融入地方家庭教育政策中，引发多主体的情感共鸣和价值认同，共筑良好家庭教育氛围。

构建高质量的家庭教育协同体系，是当前家庭教育事业发展的核心要义和逻辑主线。各地应在政府推进、社会协同、学校指导的基础上构建家庭教育指导共同体，营造全方位、多主体的育“亲”网络。优化政策工具内部结构，并非简单叠加或删减，而是通过综合运用各类政策工具实现家庭教育底线管控和高线追求，为家庭教育提供普惠性的公共服务，提升政策落地后的整体效能。

(二)优化建设要素供给,推动家庭教育之“治”

家庭是儿童社会化的最初场所，父母是儿童发展的重要他者，父母对子女直接的言语教育、情感熏陶和行为示范等，均能或显或隐地影响儿童的全面发展。[12]传统家庭伦理为家庭教育提供了合理性基础，有关法律法规、制度条文为家庭教育提供了合法化基础，传统美德与现代法制的双向融合，为家庭教育的法治化厚植土壤并赋予其强大生命力，优质均衡的家庭教育成为国民的共同愿景。

地方家庭教育政策中实践依托占比最大，为最大化发挥政策工具在各项建设要素中的效用，需进一步均衡配置政策要素。无论是家庭教育指导还是教育资源供给上看，由于各地之间在教师质量基础、设施建设基础、经费投入基础等方面存在质量沟壑，引发家庭教育资源供给端不均衡，造成家际间教育不均质，出现层级固化甚至马太效应。为促进家庭教育公平而有质量的配置，可以从以下方面入手。

首先，应加大人员配备要素比例。积极加强人才储备建设，拓展各地人力资源。如，在地方院校培养与家庭教育相关的专业人才，师范院校与中小学等组织合作成立家庭教育研究中心，深入挖掘退休教师、优秀家长和热心区民等家庭教育志愿者资源，形成强大的专兼职相结合的家庭教育工作团队。

其次，强化机制体系建设比重。现有的地方家庭教育政策对家庭教育工作机制体系重视程度较低。相关体制机制建设应重视机关部门权力配置，加强顶层设计，明确目标任务、重难点和第一责任人，使家庭教育政策落实落细。政府提供的家庭教育服务只能满足家庭的初级需求且覆盖面窄，因此还可引入市场机制，强化家庭教育需求侧供给，提供个性化、针对性的培训指导，满足当前家庭的多元化需求。

再次，增加经费保障和考评管理的配置比例。为保障家庭教育投入力度，应多渠道筹集资金，如动员社会力量捐资办教、设立家庭教育专项经费等。教育部门应完善家庭教育建设成果评价，并通过评估评选示范单位、模范家庭和先进个人，切实调动各主体参与家庭教育工作的积极性，促进形成家庭教育生机活力涌流、思想火花迸发的生动图景。

最后，加强对平台建设的政策供给。平台是开展家庭教育工作的重要阵地，是推动政策落实的重要渠道。各级教育部门应完善家庭工作渠道，利用多样社会资源共建多维平台，打造重点服务品牌；应加快家庭教育信息化建设，在传统与新兴媒体互融中，开拓家庭教育工作新载体、新领域，为家庭教育相关者创造更多高质量有保障的教育实践机会。

(三)均衡配置政策工具与建设要素，实现家庭教育之“志”

实现各地家庭教育目标，需要结合时代背景和实施环境考量政策工具功能和建设要素效益。建设要素需要与政策工具合理配套，才能纵深推进这项系统且复杂、长期且艰巨的家庭教育建设工程。已有政策中的政策工具使用过于集中在实践依托上，虽然可以集中资源在短期内促进实践成效，但过于注重这一建设要素，容易带来实践等于实效的认知错位和视觉表象，容易导致资源投入与结果输出难以形成正比，从长远来看不利于整个家庭教育生态的良性发展。为此，应协同推进各项政策工具在建设要素中的全面应用和合理配置，满足家庭教育场域内多元主体的发展需求。

为推进家庭教育建设，应着重增加人员配备、经费保障等建设要素的政策工具供给。如：在人员配备要素中增加激励、能力建设和象征与劝告工具的比重，通过薪资、名誉等物质或精神激励扩充家庭教育建设智库；借助讲座、培训等媒介提高工作队伍的能力资本；诉诸宣传、评比等手段强化工作态度和服务理念，进一步提升政策执行张力，持续发挥政策的动能、效能和势能。

家庭教育的均衡优质发展，离不开各工作部门在经费投入、人员配备等方面统筹协调职能的有效发挥以及对政策工具合理均衡使用的全盘考量。相关行政部门、中小学校、社会组织及家庭要协同联动，从制度健全、人才培养、资源供给等方面着力，共建高质量家庭教育治理体系样态，推动家庭教育规划合理化，促进家庭教育管理合法化，实现家庭教育治理科学化。只有每一个家庭和谐美满，整个国家才能安定团结，社会才会繁荣富强。[13]

地方家庭教育政策作为现代家庭教育制度体系的重要组成部分，关涉着现代家庭教育的治理体系建设和治理能力水平。科学合理的地方家庭教育政策不仅能够激发家长积极履责的动力，还可以促使家庭教育工作队伍保持专业化发展的活力。在教育高质量发展背景和现代家庭建设理念下，为探索地方家庭教育纵深发展进路，需进一步强化政策精准投放能力，确保政策实施进程中的各环节有章可循、有据可依。为改变当前地方家庭教育政策建设过程中的工具管理主义倾向，应从规范取向的行动理念向发展取向转变。满足现代家庭教育的发展需求，促进家庭教育的科学化、规范化发展既是地方家庭教育政策的出发点和落脚点，也是政策的行动逻辑和路径选择。家庭教育发展涉及诸多利益相关主体，积极搭建多主体民主协商、合作共治平台，发挥资源互补优势，有利于促进地方家庭教育的可持续发展。

研究还表明，区域政策差异化明显，地方家庭教育政策发文主体主要集中在江西、山东、济南等地区，大部分地区家庭教育政策缺失，即各地家庭教育发展的不平衡与不充分问题。目前，各地颁布的家庭教育政策中部分仍存在目标定位模糊、理论与实践脱节等问题，忽视了地情这一核心考量因素，因而在政策实行过程中难以实现群体利益最大化。各地应以高度的政治站位和问题前瞻意识，积极回应国家对家庭教育发展的重大战略关切，加强家庭教育事业顶层设计和整体规划，通过专项立法强化各地家庭教育资源供给，为各地家庭教育工作顺利开展，注入有力保障和强大底气，协同推进家庭教育发展目标的有效落实。