农村集体产权制度改革面临的问题与思考

王月燕

摘要：农村集体产权制度改革从2014年试点的提出至今，已经在各地探索和经历了八年，也是讨论和总结了八年。对改革的组织载体、股权权能、产权流转和实现形式等问题的讨论一直存在，如何设置股权类型、怎样的管理方式保障股权的权能完整、如何实现股权的流转顺畅，仍是产权改革中需要进一步探讨和规范的问题。农村集体产权制度改革就是坚持农民集体所有，明晰资产产权归属，按照股份合作的原则，将集体统一经营管理的资产折股量化到人，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能，实现农民按份享受集体资产收益的制度改革。

关键词：农村集体；产权制度；改革；问题

农村集体产权制度改革之所以被党中央提上日程，是因为农村集体资产管理中存在管理不严格和监管不力的问题，集体资产或者荒废、闲置，或者成为某些村干部牟利的手段，致使集体资产严重流失，引发群众上访，影响了农村社会的稳定，同时老百姓想参与集体分配和主张维护财产权利的愿望越来越高，产权改革就是让老百姓真正成为集体资产和集体经济的主人。另外，村集体经济组织作为市场经济的主体之一，更多地偏向于行政功能服务村民，经济功能却相对较弱，或者不作为，不能有效地参与到社会经济活动当中，农村的各类经济资源作为生产要素没有流动性，不能充分参与市场竞争，造成这种现状的原因之一是因为农村产权制度的不合理，产权制度的缺陷导致农村集体经济缺乏活力。产权制度的最主要功能在于通过界定产权归属，明确责任主体，财产保护严格，从而降低交易费用，提高资源配置效率，优化经济结构调整。在这样的背景和新时代的要求下，党中央提出建立和完善“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，说白了就是把农村集体的账目弄明白，把集体的资产、资源弄清楚，通过“三变”改革即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”在这基础上把村集体的资产、资源“确权赋能”，来赚更多的钱，建立集体股份经济合作社这个新型农村集体经济组织，实现村集体资产的有效管理和保值增值、壮大集体经济，增加农民财产性收入。

截至2019年底，汾阳市杏花村镇产权制度改革第一阶段目标如期实现。18个村全部完成了产权制度改革，进行了折股量化和股权配置，建立了7个股份经济合作社和11个经济合作社。发放股权证书1.42万本，作为其占股分红、参与决策管理的有效凭证。量化集体资产3011.06万元，建立成员（股东）代表大会、理事会、监事会组织架构，由“两委”变成“两委”、“合作社”并存的新型农村治理模式，领取了农业农村部门颁发的赋码登记证书。清产核资平台体系已经建立，资金、资产、资源数据已全部录入了监管平台，产权管理成员信息、年报数据生成系统逐渐完善。2022年在完成了村委换届后，合作社也随之进行了换届，同时对首届合作社遗留的问题进行了修正。本文既是对前一阶段农村集体产权制度改革做法的总结，又是对现实做法、存在问题进行分析与思考，并提出相应的建议。

1 股权设置完全静态，即股权总数固化不变

股改时全镇18个村只设立“个人股”均不设立集体股，股权无偿地配给每一个集体经济组织成员，以后不因死亡户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺，股权不随人口变动而调整。股权登记以户为单位“生不增、死不减，进不增、出不减”，今后的新增人口，通过分享家庭内部股权从而拥有股权，人口变动涉及的产权更改在户内进行增减自我平衡。这种做法的优点是便于管理，减少了基层工作量，又避免了股权数额、集体资产和收益的變动对其他成员股权的影响而引发矛盾，将利益关系调整控制在家庭内部。缺点是由于股东总数静态不调整，造成未纳入进来的成员对村集体的认同度降低，从而引发矛盾，如随着户籍流动从城市迁回农村的人员、大学生、退伍军人等这些人员也要求享有集体股权。实际操作中因成员登记错误，有的成员同时在两个村集体享有股份，有的因参军、升学户籍不在的没有界定成员，由于平台重复筛查滞后，而股权证书已经发放，股权总数已经确定，多出来的成员又没有股份来源，这样就造成成员总数的变动，每个村均存在成员变动这样的情况，这就影响到了股权份额的变化。为了减少重复的工作，把多出来的份额留到集体，转入公积公益金，成为某种意义上的集体股。对于这种情况章程中没有明确的管理方法，股权管理和股权调整方面，也未在市级文件中提出，需补充完善。建议股权管理由完全静态向动态管理模式转变，如通过设置集体股，变动人口的股权在集体股范围内进行调整。或者经济合作社结合村干部换届选举，每隔5年做一次调整根据本社出生、死亡、迁入、迁出等4项人口变动情况进行一次股东调整，“生要增、死要转”，新增股东可从集体股中享受与其他股东同等的权利，减少股东的股份由集体无偿收回，股份亦作相应变动。

2 成立股份经济合作社还是经济合作社的依据，即股份量化的依据

汾阳市杏花村镇18个村于2019年进行的股份制改革，依据的是集体是否有经营性资产。7个有经营性资产的村对经营性资产折股量化成立股份经济合作社，11个没有经营性资产的村采取“确权确股不确值”虚拟股份的方式，成立了经济合作社，这11个村没有实现股份量化，没有对总资产或净资产或可盘活的资源性资产进行测算并折股量化，不能体现成员对集体资产的占有、使用的权力，因此个人认为只把经营性资产作为量化依据是不全面的。集体的各类资产包括固定资产、资源性资产等非经营性资产随着经济的发展随时会转化为经营性资产。因此建议没有经营性资产的村可以量化总资产或净资产，或者是出租的资源性资产。我镇在2022年合作社换届时在全体成员民主决定的基础上，鼓励经济合作社以可量化经营性资源为依据进行折股量化。在镇产权改革领导小组指导下，5个村变经济合作社为股份经济合作社。

3 股权流转受限，流动性不强

现阶段章程中只是规定了股权的家庭内分割、合作社内部转让、集体赎回，允许在社内流转但不得向本村成员之外的人员转让，也不得退股提现。章程中没有对股份有偿退出、抵押、赠与、担保、继承等内容作出规定，严格限制了股权流转。现阶段股权只作为分红的依据，股权流转与否却不被关注，实际操作中对股权继承、赠送、抵押、占有、收益分配、有偿退出的权能实现还没有实质性的工作开展。在有偿退出方面，大部分集体经济组织无力赎回，其他成员也无意出资购买，有偿退出权能要实现难度较大。在抵押、担保权方面，绝大多数的村经济实力薄弱无经营性资产，向金融机构抵押贷款风险系数较高，内部流转缺乏市场，不容易变现，偿还得不到保障，多数金融机构参与股权流转的意向不明显。

随着城乡融合，生产要素的流动性不断加大，股权也会与社会优质资产、技术、人才等有机结合，农村集体产权制度改革的难点是人才引进和吸引社会资本，让农村资产得到高收益。为了集体经济组织的进一步发展，未来需放开股权管理，引入外部资本，股权交易的范围终会打破原有合作社的限定，实现股权等生产要素的对外平等交换与自由流动。政府应制定配套措施去规范流转，鼓励流转，而不是限制流转行为的发生。所以要加快地方立法，从法律层面保障集体经济组织权能的实现，赋予集体资产股权更加充分的权能。如探索农民股权有偿退出的条件、程序和方式，探索贷款人不能偿还到期贷款时集体资产股份作为抵押物变现的具体途径，探索具备法定继承人资格，探索股权继承中继承人为非本集体经济组织成员的，继承人不应有选举权、被选举权和表决权，但应享股份占有、收益、有偿退出、继承等权益，随着人才和资本的引进，积极探索户籍与股权脱钩，投资与经营相分离的管理模式。

4 集体经济组织成员地位如何确定的问题

农村集体经济组织是具有社区性和封闭性的特殊法人，已经得到法律上的认可，但如何成为农村集体经济组织成员的法律几乎是没有的，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》提及成员确认，但没有相关的细则。在产权制度改革初期，上级部门只是提供成员界定的指导意见，并没有成员资格认定的明确法律条例，现实中也存在户籍在原籍的出嫁女没有界定成员的问题。按照中国现行法律，村集体经济组织被授权代表全体成员对村集体资产进行管理，因此，确定誰是所有权主体，如何成为集体经济组织成员，成员的资格认定是非常需要明晰的。成员身份界定应在坚持尊重历史、群众认可、标准一致、程序规范的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体贡献等因素，由集体经济组织全体成员民主决定。妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。不能因为部门的不作为、不敢为影响改革成果落实。

5 “政经分开”后建立的经济合作社和村委会二者之间关系的问题

当前，村两委成员工资由财政发放，理事会、监事会成员工资是否纳入财政？多出来的机构是否会增加农民负担？进行合并的建制村，合并后的村面临一村委多合作社现象，村委法人、合作社法人对集体收入的支配范围有多大？这些困扰基层又必须尽快解决的问题，需要有明确的指导意见。2022年在清产核资基础上，山西省吕梁市开展了声势浩大的“清化收”的资产专项工作，即经济合同清理、村级债务化解、新增资源收费。按照“政经分开”的改革目标，村委会账户主要核算公益事业的资金，经济合作社账户主要核算发展集体经济的资金，清收上来的这部分集体资金应是由经济合作社管理，急需制度管理层上有一个明确的说法，建议国家层面尽快修订《农村集体经济合作社法》、《农村集体经济合作社财务制度》，明确村委会、合作社核算的内容、范围，厘清现行的“村财乡管”体制和 “政经分开”改革要求的界限。在基层农村经营管理体系严重缺位的当下，如不明晰资金的归属和使用，会引起集体资产再度流失，导致改革成果的损失。

6 土地资源没有成为农村集体产权制度改革的重点

在清产核资平台监管的主要是资产，而对农村集体所有的土地资源却监管不力，村集体对资源面积随意修改，漏洞很多，2022年开展的“清、化、收”工作，涉及了土地资源的查找、测量，但由于相关部门的不重视，部门之间的配合不到位，导致清产核资监管平台资源数据统计工作不全面、不准确、时效性差，国土部门提供的图像数据利用率低，数据找不到、找不全，如农村土地、山林等承包合同面积与实际面积相差大，航拍面积与实际面积不相符，尤其建设用地、荒地数字不准确，使基础数据搜集准确度不高。农村集体经济的发展离不开土地、劳动、资本三要素的集中和提升，村集体土地资源会随着经济发展变成经营性资产，建设用地特别是经营性建设用地也是下一步发展集体经济最重要资源。建议把闲置土地通过流转，向家庭农场、农业企业聚集形成土地规模效应，提高劳动生产率，成立土地经济合作社，实现土地集中流转。结合“清、化、收”工作，加大经济合同的规范、清缴力度，对侵害村集体经济组织合法利益的行为，用法律武器予以打击，维护集体资产的完整性。

7 产权交易机制不健全，相关机构职能不清，无法运作

2016年市县要求乡镇在没有产权制度开始的前提下，就成立空壳产权交易中心，有搞形式主义之嫌，各级层层转发上级文件没有系统的操作办法、实施细则、流程、解释，致使乡、村、社无从着手，只能摸着石头但过不了河。乡镇产权交易中心功能、人员配备资质、主要任务、中介评估机构，现在是一片空白。乡镇成立的产权交易中心形同虚设，没有实质性地发挥作用，也没有交易的形成。农村集体产权制度改革的最终目标是要实现集体产权的顺畅流转，就必须建立农村产权交易市场，搭建产权交易平台、明确交易范围、规范交易品种、健全交易规则。建立包括经济合作社股权、土地承包经营权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权等在内的交易平台。通过县级试点逐步向乡村放开，没有必要县、乡、村三级同时开展。

8 法律制度不健全，推进措施不配套

由于现行法律、政策制度性约束和相关配套政策出台的滞后性，造成基层工作者迷茫，影响改革进程。如目前很多商业银行不愿把农村资产当作抵押物，金融机构对村集体股权不认可，产权融资担保难。金融部门对农村的信贷风险评估为高风险投入，再加之农村金融诚信体系尚不成熟，所以农村融资成为“政府热、市场冷”，农村房屋、土地很难真正进入市场交易。这些需要通过制度建设，明确法律属性。

参考文献

[1] 赵现春.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农民致富之友，2017（17）：1.

[2] 张红宇.关于农村集体产权制度改革的若干问题[J].农村经营管理，2015（8）：6-10.