多中心治理视角下农村贫困治理与乡村振兴经验启示

李际红

摘要：2021年2月，习近平总书记庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，屏山县作为曾经的国家扶贫开发工作重点县，在海盐结对屏山县的“山海模式”下顺利在2020年摘帽脱贫。文章基于多中心治理视角，以海盐结对屏山的案例为基础，描述了屏山贫困治理衔接乡村振兴的各种举措，从该案例中总结梳理了多中心贫困治理模式下各主体之间的责任以及互动，从而为打造共建共治共享的多中心农村贫困治理格局提供经验启示，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

关键词：多中心治理；农村贫困治理；脱贫攻坚；乡村振兴

一、研究背景

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但是，这并不是反贫困的终点，还要面临相对贫困问题的解决。有研究表明，在现行贫困标准下中国的相对贫困发生率呈现逐年上升趋势；同时在全面脱贫的新时代，返贫问题也变得日益突出，截至2019年年底，在尚未脱贫的266万人中，仅因病致贫返贫的就有97万人，占比达36.35%。2020年有近 200万脱贫人口存在返贫风险，300万边缘人口存在致贫风险。

在解决绝对贫困的大背景下，农村相对贫困、城乡差距大等问题日益突出。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上提出要求，对于历经多年取得的脱贫成果我们要采取多渠道措施进行巩固。对于脱贫地区的政策要保持总体稳定，实现扶上马送一程；要建立监测机制、实施预防措施；要推动脱贫成果衔接乡村振兴。要牢记摘掉贫困的帽子绝不是我们反贫的终点，针对新问题、新现象，迅速厘清工作重点，促进欠发达地区人群发展的内生动力，努力走上共同富裕的康庄大道。

二、理论基础

奥斯特罗姆夫妇将“多中心”这一概念引入公共管理领域，最终创立了多中心治理理论。“多中心治理理论”以自主治理为基础，其认为在公共治理的过程中，除政府和市場之外还存在着第三个主体，即人，他们通过彼此之间的相互信任和契约建立起自主治理模式。公共事务的治理、公共产品的提供应该摆脱市场或者政府单一中心模式，应当允许多个权力中心或是服务中心并存，通过相互合作实现公共利益最大化。

“多中心治理理论”的主要观点包括：第一，复杂多元的治理主体。政府、市场、社会组织、企业、个体都可以成为社会治理的主体，各主体之间相互独立、平衡协调、自由参与社会治理，通过这样的形式可以有效提高公共事务的治理水平以及提供公共服务、产品。第二，多元治理主体之间为实现公共利益最大化而进行广泛的交流、合作、竞争。在公共事务治理过程中，多元主体之间应该展开充分的沟通与交流，表达自己的利益诉求，使得各主体围绕公共物品生产所展开的竞争可以协调一致，在实现各自利益最大化的同时实现公共利益最大化。第三，多元主体治理并不主张政府退出公共治理活动，而是强调政府转变治理模式，改变单一治理、提供主体的身份，从而实现公共利益更好地实现。

三、海盐结对屏山的多中心治理实践

（一）屏山概况

屏山县是四川省宜宾市下辖县，属于国家扶贫开发工作的重点县和乌蒙山集中连片特困地区重点县市。屏山县的贫困，除了因为地理位置、交通不便，受经济发达地区辐射小之外，还受向家水电站建设的影响至深，水电站的建设导致当地的大多数乡镇移民，脱贫任务繁重、发展压力巨大。同时，当地农民普遍存在着因病致贫、因学致贫、因灾致贫以及其他一些导致贫困的因素。经过六年的集中攻坚，屏山的10742户42819人建档立卡贫困户全部脱贫，贫困发生率下降为0，78个贫困村全部退出。

屏山县几年的脱贫实践、取得的脱贫成果，以及正在步入的乡村振兴进程充分展现了多元中心治理理论的精髓，在政府的主导下，通过社会多方参与，使得屏山县焕然一新，摘掉贫困县的帽子，步入乡村振兴阶段，最终实现共同富裕。

（二）政府负责，顶层设计

2017年1月，浙江与四川共同签署了《浙川东西扶贫协作和合作框架协议》，并且创造了“山海模式”，成绩显著。海盐县在省委领导下，充分分析了两县的优势，决定用海盐活跃的民营经济、发达的科技结合屏山丰富的自然资源以及充沛的劳动力，制定相关政策、落实相关举措，增强屏山的造血功能。同时，两县将目光聚焦于更加广泛的领域，在产业、教育、科技、文化等领域都展开了深入交流与合作，制定相关政策、健全合作机制，为各领域合作开通道路、建立良好的合作环境。三年的协作，海盐不仅带屏山走出了绝对贫困的困境，同时也为屏山接下来巩固脱贫成果衔接乡村振兴打下了坚实的基础。

（三）公众参与，素质提升

在政府引导下，通过企业、村委的参与，使屏山当地的产业及就业都有了相当程度的发展。但是，提高群众、干部素质可以从根本上改善贫困现象，降低相对贫困率。干部通过相互学习、交流，可以提高治理效率更好地进行乡村治理；而群众通过教育的扶持、就业培训等等，可以提高自身适应社会的能力，拓宽自己的就业范围，并参与到各种决策系统之中，改善相对贫困情况。三年来，海盐向屏山选派干部人才累计90人次左右，通过各种形式的人才交流，干部之间在观念、思路、技术与作风等各方面进行了积极互动，为之后乡村振兴工作打下了坚实的干部队伍基础，同时屏山也拥有了一批本土化的人才，为后续发展累积人才与知识。

海盐、屏山的多所学校也在海盐县教育局、屏山县教体局对口帮扶总体政策指导下，本着“屏山所需、海盐所能”的原则，在教育资源共享、师资培训、智慧教育方面深入开展教育扶贫协作活动。曾派出多名援屏教师对屏山进行教育帮扶协作，从校园文化到学校宣传，从校园制度到校园活动，从课堂教学到教育科研，从课题研究到论文修改，从课例指导到教学研讨，从专题讲座到经验交流，从网站建设到智慧教育，从区域联动到技术支持，从下乡入村到教育扶贫等等，涉及范围十分广泛。

（四）社会协同，多方出力

1. 村委参与，摸底知情

为了清晰知晓屏山县的贫困劳动力人数，屏山县就业局与各村村委合作，对全县的贫困劳动力进行了大规模的排查，最终建立了包括县、乡、村的三级劳动信息动态管理数据库。村是该数据库最基础的单位，不仅要做到一户一表，并且每隔一个季度就会对这一数据库进行更新；同时运用发达的互联网平台，通过微信公众号以及其他渠道发布面向贫困劳动力的招工信息。

通过与村委合作掌握了贫困劳动力的具体数量及动态之后，海盐与屏山创立了新型的利益联结模式——“龙头连龙头”，即海盐企业利用拥有的市场资源，屏山企业则根据当地政府建立的贫困劳动力数据库去联系当地贫困户，两县在资源、信息直接互通有无地进行合作，在提高当地就业率的同时又能够实现精准扶贫。自2017年以来，海盐县持续指导完善屏山县的招商引资政策，浙川纺织产业扶贫协作园区吸引了多家纺织企业落户，累计吸纳就业3200 余人，其中贫困人口近千人。

2. 企业间产业互助

政府在宏观政策上的引导指明了屏山贫困治理的前进方向，在过去的几年里海盐县对口帮扶屏山县各类项目资金不断，但是扶贫资金毕竟是有限的，产业之间合作协同才能从根本上解决当地的贫困问题，使他们在脱贫的同时不返贫，提高内生经济动力，衔接乡村振兴，以政府为引导、市场为主导、企业参与、产业互助才是这场东西协作“山海模式”获得可持续发展的关键。

工业作为实体经济的基础自然成了两县协作的重点，两县分析了各自的特点：屏山有水库的发电优势，而海盐的纺织产业又急需产业的升级转移。于是，两县围绕纺织业展开了广泛合作，共建浙川纺织产业扶贫协作示范园。两县充分发挥了双方的优势，实现了屏山县纺织业的快速发展，当地困难群众在这一背景下实现了收入的增加、生活质量明显提高。

在农业方面，屏山县自然资源得天独厚，屏山利用这一优势建成了20万亩的以茵红李、龙眼、椪柑为主的金沙江特色产业带以及10万亩以茶叶、林竹为主的岷江特色产业带。两县基于此进行了产销对接，一头直接连接生产基地，一头连接海盐的市场，并与电商相结合，联合成立了“嘉兴市海屏情农产品有限公司”，在长三角等地区销售屏山的优质农产品，有效提升了农产品的附加值，实现屏山农业的转型发展，增加了当地农户的经济收入，见图1。

3. 其他社会组织多方参与

慈善捐赠。海盐县慈善组织以及爱心企业代表开展了爱心捐赠活动，为屏山县贫困学子捐赠了大批物资，助力屏山教育扶贫。同时，海盐县残联和屏山县残联共同签署《海盐县残联、屏山县残联东西扶贫协作协议》，海盐县民政局向屏山县民政局捐赠10万元困难群众救助资金。在屏山经历“8.16”特大洪灾后，海盐县向屏山县捐赠了洪灾救灾专款13万元，并对屏山县20名考入大学的困难家庭学生每人送去助学金5000元，共计10万元。多方社会力量助力屏山缓解贫困，支持屏山发展教育。

四、海盐结对屏山的经验总结

在多元中心治理模式下，屏山县的贫困治理获得了较大的成效，使得屏山县成功摘除贫困县的帽子并迈入乡村振兴的进程。政府、企业、群众个体以及社会多元主体的介入，使得贫困治理可以发挥多元主体的各自优势，使得整体利益达到最大化。比起单一的政府贫困治理模式来说，多中心治理模式能够加强相互沟通、交流和监督，同时弥补彼此缺陷，但也应该清楚地界定各主体的角色以及职责。笔者认为海盐结对屏山的多元中心贫困治理模式（见图2）给我们以下几点启示。

第一，政府负责，承担主体责任。无论是贫困治理，还是在乡村振兴实践中，政府都是起主导作用的，任何政策的发布、工作的开展都是由政府发起的，政府是贫困治理工作的指引人。政府应当建立多元主体协同的贫困治理机制，明确各主体的责任、做好监督工作，引导、鼓励社会各主体参与到贫困治理的进程之中；做好顶层设计，在政策上认可、推动多元中心贫困治理模式，运用政策指明工作方向；对基层组织赋能，使其拥有更多的权力更好地开展工作，并积极推动脱贫成果与乡村振兴的衔接；对资源进行合理分配，形成合理的利益政策，使得多方主体能够均衡地进行利益分配，激发各主体的积极性。

第二，基层组织筑牢基础。基层的社区、村委是治理的最小单位，也是与贫困农户联系最为紧密的组织，基层组织最了解困难群众，也更能获得困难群众的信任。基于这样的情况，通过基层组织可以建立较为全面、细致的数据库，使得工作更好开展。同时，基层组织也可以和困难群众进行面对面的沟通，既可以了解贫困农户的真实需求，也可以对国家政策进行宣传、对贫困农户思想进行引导，使其能够增强主动脱贫的积极性。

第三，贫困农户充分发挥主体意识。贫困农户作为贫困治理的主体以及受益对象，在思想上要克服“等、靠、要”的消极思想，要积极依托政府以及其他主体提供的平台、机会，改变自身现状。例如积极参与各种技能培训、参与特色产业发展、提升自己的教育水平等。提升贫困农户自身素质才能够从根本上解决改善贫困农户返贫、相对贫困问题。

第四，企业积极参与，带动发展。企业作为市场的主体参与贫困治理可以在减轻政府负担的同时使得资源更加合理地分配。企业可以结合贫困地区的区位条件、自然资源因地制宜地发展特色产业，通过与发达地区的合作促进资源流动，实现优势互补。同时，企业可以为贫困户提供大量的就业机会以及培训，提升贫困农户的个人素质、适应社会的能力，形成“造血式”扶贫。企业要强化自身的社会责任感，与贫困农户形成长期合作，使得经济成果由当地人民共享。

第五，其他社会组织有益补充。其他社会组织在多元中心贫困治理模式中相较于其他的治理主体更加具有中立性，因此可以作为很好的监督主体，监督政府的扶貧资金是否合理使用、扶贫项目是否按时开展等；监督企业是否在政府减免税政策下积极履行相应的扶贫义务；监督贫困主体是否积极改变自己的贫困状况。除此之外，其他社会组织还可以在政府的鼓励政策下通过各种渠道，提供资金、实物、科技服务，有效弥补其他主体的空缺。

五、结语

海盐结对屏山的案例充分彰显了在党委领导下，政府、社会组织、企业、个体以及各方力量的良性互动，多元的社会治理主体在贫困治理、乡村振兴过程中互相协同、相辅相成，形成推动社会发展的合力。党委在乡村振兴的过程中起到核心领导作用，而政府则承担起其应有的管理职能，在党委的领导之下，具体落实东西协作的各项事宜，建立健全相关的政策法规。社会协同强调要充分发挥、激发各类社会组织的活力与潜力。公众个体的参与能够有效实现人民当家作主，实现自我管理，实现治理成果由人民共享。贫困治理、乡村振兴不能只靠政府和党委，只有多方参与、共同治理，发挥各方力量的独特优势才能促进社会和谐发展，加快乡村振兴的步伐，最终实现共同富裕的美好愿景。

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（作者单位：浙江工商大学公共管理学院）