政府购买公共图书馆服务实践研究

摘 要：

采用访谈方式对广东省十所公共图书馆的政府购买公共图书馆服务现状进行调查研究，从购买服务的主要原因、方式、程度、内容、效果进行梳理，归纳取得的成效和存在的问题，从政府、公共图书馆和承接机构等层面提出可供改进和完善的建议，以促进公共图书馆专注核心业务，提升公共文化服务效益。

关键词：

政府购买；公共图书馆；实践研究；购买服务

中图分类号：G251.5    文献标识码：A   文章编号：

1003-7136（2023）01-0039-06

Research on the Practice of Government Purchase of Public Library Services： Case Study of Ten Public Libraries in Guangdong Province

HUANG Xiao-juan

Abstract：

This paper investigates and studies the current situation of government purchase of public library services in ten public libraries in Guangdong Province by interview，sorts out the main reasons，methods，degrees，contents and effects of purchasing services，summarizes the achievements and existing problems，and puts forward suggestions for improvement from the government，public libraries and undertaking institutions，so as to promote public libraries to focus on core business and improve the efficiency of public cultural services.

Keywords：

government purchase；public library；practice research；purchase service

0 引言

政府购买服务已成为供给公共文化服务的有效模式。目前，我国将公共文化服务向市场与社会逐步开放，政府购买公共文化服务在诸多地方已付诸实践，并探索出政府购买公共文化服务的多样化实践形态。自十六届五中全会第一次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”以来，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中华人民共和国公共图书馆法》《政府购买服务管理办法》等一系列政策相继出台，从鼓励社会力量参与公共文化服务到对购买服务条件、购买内容、购买方式、购买程序和监督等作出明确规定，并在政策上逐步落实人事管理自主权等一系列配套措施，国家层面的政府购买公共图书馆服务政策逐渐清晰，全国各地的政府购买公共图书馆服务实践也日益丰富。

目前，政府购买公共图书馆服务的发展总体效果较好，但也暴露了一些问题，如相关政策细则不完善、公共图书馆与承接方沟通不顺畅、承接组织发展不成规模等。广东省作为改革开放的前沿阵地，在政府购买服务方面率先迈出一步，通过十多年的实践，越来越多的地方通过政府购买公共图书馆服务的方式向社会提供更优质的公共文化服务，形成了具有广东特色的政府购买服务实践案例。基于此，本文立足于业内实践，对广东省十所公共图书馆的政府购买公共图书馆服务进行深入调研，发现与分析问题，并提出发展建议，为公共图书馆行业的政府购买服务实践提供有益参考。

1 相关研究

近十年来，随着公共图书馆事业的发展，国内公共图书馆界专家、学者以及图书馆工作者对政府购买公共圖书馆服务的研究，从最初围绕购买服务的原则、内涵、模式、内容、方式等的探讨，逐渐深入到对购买服务的流程、评估、监管等机制运行和顶层设计方面的研究。如朱敬亚认为政府购买公共服务就是政府与第三方组织通过签订协议或者合同等契约化形式并支付服务经费，来完成预设的公共服务目标的过程［1］；周玉希对成都部分公共图书馆进行调查研究，从购买服务运营和绩效评估的实际情况出发，发掘现阶段政府购买公共图书馆服务的运营和绩效评估中存在的问题，提出了绩效评估的指标体系［2］；易斌等从政府购买公共图书馆服务的监管现状进行研究，总结出监管制度、监管主体、监管方式、监管内容等方面取得的成效，指出在监管实践中存在的困境，并提出对策［3］，学者们还对政府购买公共图书馆服务第三方评估进行研究，提出第三方评估的四种模式，并探索评估机制［4］。在已有的研究成果中，实践案例研究并不多，区域性的案例研究更少，由此，本文对具有丰富实践经验的广东地区公共图书馆进行研究分析，以此为行业发展提供有益的借鉴。

2 实践调研

2.1 调研分析

本研究于2021年10—11月，通过电话、面谈等深度访谈的方式，对广东省立中山图书馆、广州图书馆、广州少年儿童图书馆、佛山市图书馆、惠州市图书馆、珠海市图书馆、清远市图书馆、云浮市图书馆、广州市黄埔区图书馆、广州市南沙区图书馆进行了调研。访谈内容主要围绕购买服务的主要原因、经费保障、采购方式、服务内容、服务岗位、购买服务人员六个方面，以了解政府购买公共图书馆服务在广东省的基本实践情况，并请访谈对象就购买服务的方式、过程、效果和服务人员的满意度等方面进行评价。

政府购买服务往往包含以下几个重要因素，即购买主体、承接主体和购买内容。依据2020年财政部出台的《政府购买服务管理办法》，本文的购买主体是指公共图书馆的行政主管部门，承接主体是指获得承接资格的社会组织、机构、企业等，购买内容则包含图书馆采访编目、上架排架、图书配送流通、网站开发与维护、数据库建设、环境卫生、安全保卫、设施维护等。

2.1.1 广东省的政府购买服务政策

2012年6月，广东省人民政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，首次明确政府向社会组织购买服务的范围、程序和资金保障等。同年8月，广东省财政厅发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围［5］。而后，广东省人民政府办公厅《政府向社会力量购买服务暂行办法的通知》、广东省财政厅《省直机关政府购买服务信息公开管理暂行办法》《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的实施意见》相继出台，为政府购买服务的实施提供了重要的政策保障。从出台的政策来看，在相关制度、招投标和竞价机制、第三方评估及淘汰机制，以及社会组织成长方面，广东为全国推行政府购买公共服务积累了政策参考和有益经验。

2.1.2 政府购买公共图书馆服务的基本情况

随着系列政策的出台，被调研的十所公共图书馆相继开展政府购买公共图书馆服务的实践，并遵循政府主导、社会参与、公开择优、以事定费、突出实效的基本原则。

政府购买公共图书馆服务的主要原因。通过访谈了解，十所公共图书馆开展政府购买服务原因依次为：人手不足、业务量大、认为非核心业务可以外包、某项业务不成熟而购买。可见，多数公共图书馆以解决人力资源紧缺为主。

政府购买公共图书馆服务的经费支持。政府购买服务政策是经费支持的依据，也是购买服务的前提和保障。此次调研对象的政府购买服务经费均有保障，由财政经费列支，但由于省、市、区各级地方政府的政策和财政情况不同，故经费支持力度有所差异。以2020年为例，广东省立中山图书馆作为省级图书馆，政府购买服务经费额度约为2000万；作为副省级公共图书馆，广州图书馆为2000多万；而地市级公共图书馆，多的有200万，少的则仅有15万；区级公共图书馆，多的有2500万，少的也有600万。可见，广东省内不同行政区域的公共图书馆，政府购买公共图书馆服务的经费保障存在较大差异。

政府购买公共图书馆服务的采购方式。采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购等。十个调研对象对采购方式用多选的方式进行回答，根据经费额度不同，采购方式依次为：公开招标10个、竞争性谈判采购8个、竞争性磋商7个、询价5个，可见公开招标是目前公共图书馆首要的采购方式。从选择的主观要求上看，一是政策层面对政府购买服务有明确的制度规定，保证承接主体能够通过招标程序合法进入竞争市场，避免暗箱操作；二是通过招标程序，购买主体能够以最低的交易成本筛选出更符合条件的承接主体。从选择的客观结果上看，一是为市场培育出更多的优秀承接主体；二是营造出公平、公开、公正的市场环境，助力社会力量成长。

政府购买公共图书馆服务的主要内容。目前，政府购买公共图书馆服务已形成多元化发展态势，所调研的公共图书馆政府购买服务主要内容，一是安全保障、后勤管理等非核心项目，该类项目主要解决图书馆业务外围的基础性保障问题，为公共图书馆发展核心业务、实现服务转型升级提供基础保障和条件，如广东省立中山图书馆、广州少年儿童图书馆等主要是购买后勤管理、安全保障等服务。二是业务服务项目，部分图书馆因编制不足或某些业务的专业馆员比较缺乏，则会采用购买业务服务来解决人员紧缺或业务发展需要的问题，如文献采访、文献编目加工、图书整理、参考咨询、公益培训与公益讲座、阅读推广、图书物流服务等项目。三是综合项目，即将安全保障、后勤管理等与业务服务项目打包一并购买，以满足服务的多元化需求。由于被调研的图书馆所在地区政府购买服务政策有所不同，公共图书馆的优先保障内容、业务导向、发展定位等需求不尽相同，故购买服务的岗位和数量也会有所差异。见表1，佛山市图书馆和惠州市图书馆购买服務的人员均从事业务服务，其他图书馆则根据需要设置了不同的岗位，业务服务岗位只是其中一部分。

2.1.3 政府购买公共图书馆服务的考核与监管

政府购买服务的考核是对整个购买服务过程和结果的评价，是检验政府购买服务是否达到预期目标的一种手段，主要包括考核指标的制定、考核过程的实施和考核结果的反馈。在调研中，公共图书馆列举出各自对购买服务效果评估的考核指标，主要包括服务质量、服务绩效、读者满意度、服务项目、资源和场地设施的使用情况等。调研对象表示“一些考核指标实际很难量化”，在实际考核中会对指标有一定的取舍，并不会全部纳入考核评估。

政府购买服务的监督是对整个购买服务是否规范化运作的监督管理，购买主体、使用方、承接主体及其他政府购买服务参与方，在政府购买服务活动中都要接受来自财政、审计、社会以及服务对象等的监督。调研对象中有6所公共图书馆有监管主体，如广东省立中山图书馆有5个监管主体，分别为财政部门、审计部门、文化主管部门、相关理事会、专家学者和读者，监管的方式主要是书面材料、实地检查、不定期抽查等方式，也有个别公共图书馆并没有明确列出监管主体。

2.1.4 公共图书馆对政府购买服务的满意度

在政府购买公共图书馆服务中，公共图书馆最关注的因素，按重要性选择依次为：经费保障9个、人员素质8个、队伍稳定性6个、服务效果6个、服务质量考核评估6个。可见，经费保障是政府购买公共图书馆服务的起点，也是公共图书馆最关注的因素。在经费有所保障的前提下，提供服务的人员素质便是公共图书馆最关注的因素。在此基础上，笔者对项目、监管和承接方服务人员的满意度进行调查。

（1）项目满意度主要是指公共图书馆对项目的开展和完成的效果是否满意。调研结果显示，公共图书馆对本馆开展的项目总体比较满意。可见，广东省的政府购买公共图书馆服务整体发展相对成熟，尤其是公益讲座等较专业的业务项目也能达到满意的效果，为政府购买公共图书馆服务提供更多的可能性。

（2）监管满意度主要是指公共图书馆对监管方式、监管效果、监管机制等是否满意。有列出监管主体的公共圖书馆对监管效果均感觉比较满意，可见，在目前政府购买公共图书馆服务中，公共图书馆作为使用方对监管主体起到的作用是认可的，但就起作用的程度和效果而言，访谈对象表示“还有提升的空间”，说明监管的力度还需要加强。

（3）对承接方服务人员满意度主要是指公共图书馆对承接方服务人员的素质、专业化水平和服务质量是否满意。访谈中大多数公共图书馆表示对服务人员的服务较为满意，一家公共图书馆表示满意度为一般，主要原因在于“服务的专业化还不够”。可见，使用方对承接方服务人员还没有达到非常满意的程度，这就要求承接机构需努力提升服务人员的专业能力，以便在政府购买公共图书馆服务中具有更大的竞争优势和发展空间。

2.2 政府购买公共图书馆服务取得的成效

政府购买公共图书馆服务是在人员编制有限、公共文化服务需求不断增加的情况下，为确保公共图书馆服务正常运行乃至进一步丰富公共文化产品而产生、发展和成熟起来的。经过十多年的实践，效果明显，其已成为当前公共图书馆发展的必然选择。

2.2.1 解决人力资源不足的问题，提升服务效益

调研中多数公共图书馆表示囿于编制控制严格，目前普遍存在人力资源不足的问题，无法充分发挥图书馆效能。特别是近年来国家对公共图书馆的标准化建设和提质增效提出了更高要求，社会公众对公共图书馆也有了更高期待，这就需要尽可能地投入更有效的人力资源。通过政府购买公共图书馆服务，引入社会力量参与公共图书馆服务和管理，就很好地解决了人员紧张的问题，让公共图书馆在新时代背景下能够不断创新公共文化服务，提升社会服务效益，促进事业高质量发展。

2.2.2 强化专业人才为引领的发展格局，增强核心竞争力

通过政府购买公共图书馆服务，专业馆员从繁琐的非核心业务中脱离出来，由承接方服务人员承担该部分工作，能有效优化图书馆人力资源结构性配置。这样一方面可以做到岗位工作专业化，专业工作学术化，强化专业人才、学术科研人才和核心团队的培养，充分调动专业馆员的工作积极性和主动性；另一方面专业馆员有更多的时间和精力专注于专业咨询、阅读推广、宣传、展览、讲座等核心业务的开展或开拓新的服务，进一步提升服务的层次和深度，为用户提供更好的服务。通过政府购买公共图书馆服务，公共图书馆能够有效强化专业人才为引领的发展格局，集中发挥专业人才优势，进一步增强公共图书馆发展的核心竞争力。

2.2.3 增强用工灵活度，提升运行活力

政府购买公共图书馆服务具有灵活性的特点，它可以根据实际情况定制多样化的服务内容，有效解决公共图书馆因馆员能力或专业限制、短期内条件不具备等因素而暂时无法深入开展某一项目或活动的问题。如广州图书馆通过购买玩具馆等项目，充分利用专业团队进行活动设计和组织实施，有效提升公共图书馆运行活力。

2.3 政府购买公共图书馆服务存在的问题

2.3.1 政府层面存在的问题

（1）相关的法律法规不健全。国家制定出台了政府购买服务的相关政策，但具体到各级地方政府，并没有对政府购买服务的具体操作进行明确指引，只是从程序上进行了规范，还缺乏可操作的实施细则。有些地区还存在经费保障不足、购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等问题。

（2）对承接机构的管理制度不完善。目前，政府购买公共文化服务发展迅速，虽然对承接机构有相应的资质要求，对购买服务程序等有相关规定，但没有形成系统的管理机制，仍存在承接机构良莠不齐，确定承接机构的程序不够透明、规范，购买模式随意等问题。

（3）薪酬缺乏标准化价格参考。目前还没有针对公共图书馆行业的人力资源价格标准，在政府购买服务参考价格里难以找到如书架管理员、辅助咨询员等从事图书馆业务服务岗位的薪酬标准，承接机构往往以比保洁、安保等岗位工资略高一点的标准为业务服务人员支付薪酬。这就导致从事需要一定基础知识的图书馆辅助性岗位，因为薪酬问题很难招到具备一定专业素质的服务人员。

（4）监督评估体系缺位。尽管广东省开展政府购买服务已有十多年，逐渐形成了 “政府、市场、社会”三元共治的结构，但也存在监督和考评机制不健全、制约措施有待完善的问题，尤其是绩效管理还比较薄弱。从访谈中了解，目前市场上可供公共图书馆选择的高质量的第三方评估机构并不多，在实际运营中，监管主要是来自政府和公共图书馆，难以多维度、客观地评估政府购买公共图书馆服务的效果，所以面临如何健全科学的绩效管理和监督考评体系的问题。

2.3.2 公共图书馆层面存在的问题

（1）内部考核机制不健全。公共图书馆作为

政府购买公共图书馆服务使用方，对服务效果具有评估考核责任，但调研对象认为目前内部考核机制有待完善，究其原因：一是制定考核指标本身存在一定难度；二是考核的实施操作质量不高，并不能完全达到考核目的；三是考核评价的反馈对承接方促进质量改进有一定的效果，但尚未形成制度约束。

（2）合同管理能力不足。政府购买公共图书馆服务的初衷和目的是提升公共文化服务效益，扩大服务的公益性，而政府购买公共图书馆服务的承接机构大都有逐利性，会不自觉地压缩成本，使得公众的体验感下降，公共图书馆服务的公益性受到影响，购买服务的效果达不到预期，这与公共图书馆的合同管理能力有一定关系。如政府购买公共图书馆服务招标合同对服务人员有明确的学历要求，不同的学历对应相应的薪酬待遇，而承接机构为降低用工成本，有时会聘用低一级学历人员从事高一级服务岗位，馆方因对合同细节条款跟进不足，没有逐一核查并及时发现，给购买服务带来负面影响。

（3）与承接组织的合作不够紧密。购买服务的承接主体主要是物业管理公司，他们有自己的管理体系，与公共图书馆的管理体系有所区别。两者虽然都在公共图书馆的空间环境里工作，但因处在不同管理体系下，其业务交集并不广泛。

2.3.3 承接机构层面存在的问题

（1）服务的系统性、连续性不强。有些承接机构只关注眼前的经济效益和短期的合同期限责任，不可能或者无法从公共文化发展的需要进行长远谋划，也不具备公共图书馆方面的专业知识和技能，导致购买的服务工作幾乎没有系统性和连续性。

（2）承接经验不足。承接机构往往存在专业性不足、组织类型比较单一、选择空间有限的问题。在广州和佛山等较发达的城市，承接机构有一定的公共图书馆服务经历和经验；在清远和云浮等城市，承接机构往往是在签订招标合同后，才真正开始积累有关公共图书馆方面的服务经验。

（3）服务人员队伍不稳定。调研的公共图书馆表示承接机构的服务人员由于薪酬待遇低、个人职业发展空间不大、缺乏归属感和公平感等因素，从业人员队伍整体素质不高，且存在队伍不稳定、流动性大的问题，难以培养和储备稳定的专业服务人员队伍。

3 建议

3.1 政府层面，完善政策法规

3.1.1 做好顶层设计和规划，完善政策法规配套

政府应出台购买公共图书馆服务相关政策细则，尤其是购买经费、购买程序、购买评估和监督等配套细则，如：地方政府应完善经费保障机制，确保经费投入稳定；规范政府购买程序，公开透明选择承接机构；建立更充分的政府采购公共服务的信息公开制度，实现第三方独立机构、媒体、社会公众的有效联合监督等。

3.1.2 建立准入和退出机制，完善承接机构管理

从承接机构资质、人员配备、业务规范、服务标准等方面设置准入条件，建立健全从事公共图书馆服务的承接机构管理机制。同时建立黑名单制度，强制在公共图书馆服务领域有不良记录的承接机构退出，保障承接机构健康发展，为政府购买公共图书馆服务提供可持续力量。

3.1.3 制定购买服务的各项标准，完善行业定价制度

制定并完善承接机构行业标准、地方标准、工作标准，将承接机构的公共图书馆服务规范化，尤其是建立专业性岗位的行业价格参考标准，为专业服务人员的薪酬设定提供政策依据，以体现岗位价值，利于保持承接机构服务的专业性、一致性和延续性。

3.1.4 健全第三方评估机制，加强考核评估和监管

考核评估是政府购买公共图书馆服务中的重要部分，决定着某个购买的公共图书馆服务项目能否持续开展。建立多元化的监督与考核机制，除政府、公共图书馆、专业机构外，还要积极鼓励和邀请社会公众等第三方参与其中，将政府监管、自我控制、用户监督、舆论监督有机结合起来，着力解决好“买得值”的问题。

3.2 公共图书馆层面，提升管理能力

3.2.1 完善内部管理机制

公共图书馆作为使用方，应充分发挥主观能动性，完善购买服务的内部管理机制。一是做好自身购买服务需求计划，充分关注和听取服务对象的意见和建议，因地制宜制定好购买服务内容，以符合自身发展需要和社会公众的文化需求。二是建立和完善包括服务质量、服务能力、人员保障、响应速度、用户评价等多维度绩效考核指标，以全面考核评估购买服务的成效。三是要加强公共图书馆内部管理人才培养，由专业管理人员跟进和督促承接机构认真履行合同义务，提高承接机构履行合同的执行力。

3.2.2 加强与政府的联系与沟通

公共图书馆作为政府与承接机构的中间人，应在政府与承接机构中发挥积极的桥梁沟通作用，主动加强与政府的联系，让政府对公共图书馆和承接机构有更深层次的了解，尤其是对公共图书馆业务运作和服务人员的专业性岗位价值有更深入的认同，为政府制定购买服务的人力资源价格标准提供参考。

3.2.3 强化对承接机构的合作和培育

承接机构的服务能力直接影响公共图书馆的服务效益与长期发展。政府购买公共图书馆服务的理想状态，应是有众多可供选择的优质承接主体，但优质的承接主体不是凭空产生的，它需要通过与公共图书馆长期合作实践，不断积累专业的管理知识和培养特色人力资源队伍，这需要公共图书馆与承接机构共同努力。作为公共图书馆要主动承担起培育承接主体的责任，积极与之合作，多进行业务交流，并及时给予专业指导，帮助承接机构成长。

3.3 承接机构层面，增强“三个意识”

3.3.1 增强服务意识，保证服务质量

政府购买公共图书馆服务首要任务就是确保为社会公众提供更高效的公共文化服务。当公共图书馆购买了部分或整体服务后，购买的服务人员队伍的稳定性和素质直接影响着公共图书馆服务的质量。承接机构要增强主动服务意识，从业务发展需求出发，通过岗前培训、定期培训、职称培训等方式，提升服务人员专业化水平和工作积极性，确保政府购买公共图书馆服务的质量。

3.3.2 增强合作意识，提升服务满意度

承接机构与公共图书馆的合作，关系到政府购买公共图书馆服务的效果。公共图书馆对购买服务的满意度不高，主要原因在于政府和公共图书馆对承接机构的要求是高标准、严要求、精细化，希望能够达到最佳服务效益，而承接机构则认为自己达到合同条款的基本要求即可，三者对合同条款履行的效果期望值不同，导致满意度评价有所差异。从用户至上的角度讲，承接机构需要不断提升合作意识，主动以公共图书馆行业标准为底线，提升履行合同的能力，提升政府购买公共图书馆服务的满意度。

3.3.3 增强责任意识，确保社会效益最大化

政府购买公共图书馆服务以保障社会公众文化权益为先。承接机构以盈利为目的，有时会以保障自身利益为先，压缩运营成本，影响政府购买公共图书馆服务的社会效益，这与公共图书馆的宗旨相违背。故承接机构应充分了解公共图书馆的服务特点，增强社会责任意识，采用科学、合理、合法的管理模式节约运营成本，确保公共图书馆服务的公益性不受影响。

4 结语

政府购买公共文化服务已成为加快现代公共文化服务体系建设的实践诉求，通过政府购买公共文化服务促进公共文化新发展也已成为一种必然。目前，政府购买公共图书馆服务仍处于发展探索阶段，需要政府主管部门、公共图书馆、承接机构、社会公众的共同参与，才能不断丰富和完善政府购买公共图书馆服务的内涵和外延，为其新发展提供新的理论依据和实践经验。

参考文献：

［1］朱敬亚.政府购买图书馆公共服务研究［D］.郑州：郑州大学，2016.

［2］周玉希.政府购买公共图书馆服务发展现状及绩效评估研究：以成都市部分公共图书馆为例［D］.成都：电子科技大学，2020.

［3］易斌，蔡明，伍莉，等.政府购买图书馆服务的监管成效困境与对策［J］.图书馆学研究，2021（2）：19-23.

［4］易斌，郭华.政府购买图书馆服务第三方评估机制研究［J］.图书馆学研究，2020（12）：32-36，81.

［5］刘熠.广东率先发力全面深化体制改革［N］.南方日报，2013-12-11（1）.

作者简介：

黄小娟（1984— ），女，硕士，经济师，任职于广州图书馆人力资源部。研究方向：公共图书馆人力资源管理。