地方政府竞争、城市蔓延与政府债务扩张

乔俊峰，赵晓迪，尹星怡

(河南师范大学商学院，河南 新乡 453007)

一、引 言

自2008年中央开始推行“四万亿”计划以及2014年《中华人民共和国预算法》(下文简称新《预算法》)实施以来，地方政府债务问题一直是学者的研究热点。截至2021年年底，全国的地方政府债务余额占当年国内生产总值约26.64%，占地方一般公共预算收入约274.31%，其数值高达304700亿元(1)数据来自财政部，http：∥yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202202/t20220209_3786613.htm。。增长迅速的地方政府债务不单单体现了其在地方政府运行中具有重要地位，同时也使宏观经济稳定运行暗藏风险[1]。2021年中央经济工作会议上，习近平总书记也明确指出要强化对地方债务的管理，抓好风险处置工作。因此探究地方政府债务形成机理对于我国地方政府债务风险问题的研究有重要的理论价值和现实意义。

已有对于我国地方政府债务扩张成因的研究主要从财政收支压力[2][3]、土地出让与融资[4][5]、政府竞争[6][7]等方面进行解释。就政府竞争视角来看，已有文献主要集中在税收优惠[8][9]、协议出让工业用地[10][11]、增加公共投资(尤其是基础设施建设)等[12][13]三个方面。尽管有学者提出了地方政府竞争影响政府债务扩张的作用渠道，但鲜有从城市蔓延视角分析两者的作用机理。伴随着我国城镇化快速推进，地方政府债务也在不断扩张，其中大约有90%的债务形成主要源于城市基础设施和公共服务支出[14]，因此地方政府债务的持续增长核心体现的是城市发展模式的失衡。而这种城市发展模式的失衡突出表现为人口城镇化速度与土地城镇化速度不同步，且后者增长速度快于前者，城区密度持续下降[15]。学界把这种现象称为城市蔓延，其典型特征是指城市的空间扩张快于人口增长，原先位于城市中心区的人口和经济活动扩散到近郊，土地利用强度和人口密度降低，城市形态呈现分散化和低密度化。已有研究发现，这种失衡的城市发展模式会对城市发展产生显著负向影响，如不利于城市经济增长[16]、加重财政负担[17]和政府债务扩张[18]。

基于此，本文认为研究中国地方政府债务扩张成因，既要在中国式分权体制下考察地方政府竞争对政府债务扩张的影响，还应当深刻认识城市发展模式失衡所导致的城市蔓延在地方政府债务扩张中的深层次作用。

本文的边际贡献主要有以下三点：

第一，本文突破了以往研究地方政府竞争影响政府债务扩张或城市蔓延的范式，将地方政府竞争、城市蔓延和政府债务置于统一框架下，并从空间视角考察了地方政府竞争产生的城市扩张会对地方政府债务带来怎样的影响，为解释地方政府债务扩张提供了新的经验借鉴。

第二，本文创新性地使用DMSP/OLS和NPP/VIIRS两种夜间灯光数据整合后的数据，将用该数据测度城市蔓延指数的研究拓展到更长的时间范围，克服了夜间灯光数据2013年前后不匹配的问题。这也有助于弥补已有研究使用建成区面积扩大、人口密度降低以及土地—人口增长弹性等指标来衡量城市蔓延所存在的难以识别城市内部人口密度分布情况的缺陷，从人口和土地两个方面更全面、精确地反映我国城市发展失衡的状况。

第三，本文在我国特殊的制度背景下，研究了地方政府竞争如何影响城市空间的低密度化蔓延，并最终引致政府债务扩张的传导机制，在此基础上提出地方政府应围绕人的城镇化而不只是土地的城镇化展开竞争，这对于化解地方债务风险，促进宏观经济稳定具有重要的现实意义，也为政策制定者提供了重要的参考。

二、研究假说

(一)地方政府竞争与政府债务扩张

中国式财政分权体制下，地方政府被赋予了经济增长和政治晋升的双重激励。地方政府为了实现本地区的经济发展而寻求税收收入的最大化。更为关键的，地方政府官员晋升与经济发展挂钩的治理模式，让各地官员前仆后继地在经济和政治上竞争，形成了“为增长而竞争”的格局。为了能够在激烈的晋升竞争中胜出，各级地方政府利用各种税收、土地等优惠政策吸引国外资金进驻本辖区，并通过各种产业政策和政府干预措施，实施以要素为基础的增长战略，刺激地方经济快速增长。这种以GDP增长为核心的“自上而下”的政绩考核机制使得地方政府更多的关注基础设施建设，忽视民生支出。而地方政府面对基础设施建设资金的庞大缺口，通过其他渠道融资来满足自身强烈的融资需求，采用“以地引资”和“以地融资”等方式主动扩大地方政府债务规模来提高政绩。另外，地方官员的频繁调动易催生出官员的执政理念短视化[19]，为了实现个人升迁，也会更加注重城市市政建设，在任期内大规模利用举债来进行筹资。由于基础设施建设的工期与地方官员任职时间的不完全匹配，使得地方官员作为理性人形成了“前人借债后人偿还”的错误观念，进一步导致债务问题不断存在、债务规模扩张[20]。

有鉴于此，本文提出假说1：地方政府竞争正向影响地方政府债务的扩张。

(二)地方政府竞争、城市蔓延与政府债务扩张

在我国“经济锦标赛”和“政治晋升锦标赛”的双重激励下，为获得更多财政收入和推动经济增长，政府间竞争通过充分发挥土地市场上的决策自主权来出让工业用地和兴建工业园区等，促使地方政府争夺流动性要素，积极招商引资[21]。地方政府为了获得高额的土地出让金，通过招标、拍卖和挂牌等方式高价出让用地[22]。在短时间内提升经济增速和财政收入的土地财政就成为了官员晋升的“利器”[23]。一方面，为了获得竞争优势，通过争相设立新的开发区和工业园区等方式，地方政府以较低的价格出让工业用地吸引外商投资，拉动本地区的经济增长。地方官员为了吸引更多投资，经常压低价格甚至低于成本价格出让并增加工业用地供给，以更优惠的土地政策吸引外资企业投资，促进本地区的经济活动。因收购农村土地所支付的赔偿水平很低，通常不超过转换之后土地价格的15%—20%，所以企业总能以较低成本获得土地使用权，工业园区和开发区等也多选择建在农村地区和郊区。然而土地的有效利用并未得到重视，导致土地利用率低下和城市空间不断扩张。大约90%的城市建设用地需求是通过征用农村用地满足的，而只有10%是通过未开发建设的城市建设用地的现有存量来供应的。这种主要通过征收周边的农村土地并将其纳入市区的行为是造成城市边界不断外移和城市辖区不断扩张的原因[24]。

另一方面，地方政府以招拍挂方式高价出让商住用地，提升市区房价的同时也刺激了房地产市场的发展，而这种变化带来的结果就表现在扩大社区开发、增加对郊区土地开发需求的同时在一定程度上也抑制了人们的购买欲望、影响人口城镇化进程。地方政府采用的土地出让策略，吸引了企业投资和入驻、刺激了房地产市场的发展[25]。由于城市用地的价格远高于农村用地的价格，地方政府有动力把农村用地转变为城市用地以建设城市开发区，导致城市外围空间不断低密度扩张和外围土地被低效率使用，从而加剧了城市蔓延。

在城市进行低密度、分散化扩张的过程中，低密度的新城建设与政府债务之间存在正相关关系[26]。由于我国城市建设呈现出政府主导的“供给式”模式(即先建设、后吸引产业和人口)的特点，在实现经济增长目标的压力下，低密度的土地扩张往往会由于短期内难以改变户籍制度限制而没有重视新人口的引入[27]，人口空间集聚不足出现“空城”、入驻率低等现象，最终导致土地利用效率低下，造成资源的浪费和规模经济效应削弱[18]。城市的蔓延带来通勤时间增加、交通成本增大等问题，同时为了满足低密度、分散化的微观主体需求，地方政府需要增加更多的基础设施投入[5]，这也提高了基础设施服务运营和维护成本[28]。

由于前期的城市建设投资回报率很低，那些依靠负债进行的建设投资无法有效地转化为收入，在财政缺口存在的情况下，地方政府需要筹集更多资金来支持基础设施建设的投入。在资金的获得上，地方政府更多通过税收、土地出让金和地方融资平台等方式筹集资金。特别是通过地方融资平台，大规模的土地出让收入为地方政府的债务融资提供了信用担保，进而在城市扩张的过程中埋下了过度举债的风险。更严重的是，城市空间的不断扩张会造成重复建设，使得城市建设难以发挥规模经济和集聚效应，造成投资效率低和供给过剩，加重债务风险[18]。对2006—2019年中国城投债发行总量和发行次数的变化趋势进行分析后，本文发现，随着时间推移，高度蔓延和蔓延度较高的城市与蔓延度较低和高度集中的城市相比(2)参考秦蒙等(2016)[34]研究，根据蔓延程度将城市划分为四个等级：高度蔓延(0.55以上)、蔓延度较高(0.45—0.55)、蔓延度较低(0.35—0.45)、高度集中(0.35以下)。，前者城投债发行总量和发行次数均明显大于后者，且二者之间的差距逐渐增大，城市蔓延会刺激城投债的发行(3)限于篇幅，此处未报告，作者备索。。综上所述，城市失衡模式在地方政府为实现经济和政治的竞争优势而进行城市建设的过程中，很难发挥规模经济和集聚效应，从而导致投资效率低下和债务风险增加。作用机制见图1。

图1 作用机制

有鉴于此，本文提出假说2：地方政府竞争加剧了城市蔓延，引起城市规模效应减弱和基础设施建设与维护费用支出增加，迫使地方政府以债融资，从而带来地方政府债务的增加。

三、研究设计与数据说明

(一) 模型设定

依据理论分析中第一部分的探讨，具体基准模型构建如下式：

debtit=α0+α1compit+α2Xit+λt+μi+εit

(1)

其中，i表示城市，t表示年份。debtit为被解释变量地方政府债务，解释变量compit表示地方政府竞争，Xit表示控制变量，λt表示年份固定效应，μi表示城市固定效应，εit为随机扰动项。

在理论分析中，本文还探讨了地方政府竞争通过城市蔓延刺激政府债务扩张的作用机制。这种影响不单单受到本地区的直接作用，还会受到邻近地区的溢出作用。为检验这一机制，本文不仅构建模型进行直接机制检验，即直接将机制变量作为被解释变量，还设定了空间杜宾模型(SDM)来研究城市蔓延与地方政府债务间的空间相关性，引入被解释变量的滞后项用以检验在举债行为上地方政府竞争驱动的结果。模型设定如下：

Sprawlit=β0+β1compit+β2Xit+λt+μi+εit

(2)

debtit=φ0+ρW·debtit+φ1W·Sprawlit+φ1Sprawlit+φ2W·Xit+φ2Xit+λt+μi+εit

(3)

在(2)式中，i表示城市，t表示年份。Sprawlit表示i城市在第t年的城市蔓延指数，其他变量含义同基准回归模型(1)一致。在(3)式中，W为空间权重矩阵；W·debtit为地方政府债务的空间滞后项，表示竞争性地区的债务规模；W·Sprawlit为城市蔓延的空间滞后项；ρ为空间自回归系数；φ1和φ2分别表示城市蔓延及控制变量的空间溢出效应系数；其他变量含义同上文。

(二)变量说明及数据处理

1.地方政府债务。由于地级市政府债务数据难以直接获得，地方政府发行的债券类型又呈现典型的“市政建设债”特征，大多数学者在衡量地方政府债务时选择使用城投债数据[29][30][19]。因从2006年地级市城投债快速增长，所以本文在处理Wind数据库的城投债数据时，匹配解释变量及控制变量后，最终选取了2006—2019年265个地级市数据。其中，人均城投债规模lrjdebt以城投债发行总规模/年末总人口的对数值衡量；单次发债规模ldcdebt以发行总规模/发债次数的对数值衡量；若地级市当年存在城投债的发行，则发债概率(issue)设置为1，反之为0。

2.地方政府竞争。地方政府竞争作为中国式分权体制下的主要产物，地方政府为获得竞争优势而争夺流动性资源，更多表现在吸引FDI的竞争上。因此，本文借鉴张军等(2007)[31]、张华(2014)[32]的研究，用“人均外商直接投资(IAC)”衡量地方政府竞争，将地级市实际利用外商金额(单位：万美元)通过当年平均汇率换算为人民币，然后用换算后的实际利用外资金额与地级市年末总人口比值的对数来衡量。

3.城市蔓延。本文借鉴Chen等(2021)[33]整合两种灯光数据的方法，获得完整的长时序新夜间灯光数据集。使用新夜间灯光数据集进行栅格数据提取时，为体现更为真实准确的“城市化区”，本文借鉴秦蒙等[16]的方法，使用新夜间灯光数据集和Worldpop人口数据库，结合固定年份中国行政区域矢量数据，运用ArcGIS 10.3提取亮度DN值大于10且同时人口密度大于1000人/平方公里的区域(栅格)。在指数构建上，参考已有研究[34]，将人口和土地面积两个维度同时考虑在内提出(4)式：

(4)

其中，SPi=0.5×(LPi-HPi)+0.5，SAi=0.5×(LAi-HAi)+0.5，LPi和HPi分别为城市i中人口密度低于和高于全国平均密度的人口比例，LAi和HAi分别为城市i中人口密度低于和高于全国平均密度的面积比例，Sprawl是某个城市的蔓延指数，取值区间位于0和1之间。该值越接近1，说明相应城市蔓延程度越高。

借鉴秦蒙等(2016)[34]的研究，本文在计算各年度城市蔓延指数时，选择了一个固定年份值作为分界值，即把2005年全国城市区域的平均人口密度作为划定高、低密度区域的标准。对中国城市蔓延度的区间划分标准，由表1不难看出，2019年我国高度蔓延和蔓延度较高的城市数目相比2006年有了明显增加，而同期蔓延度较低和高度集中的城市数目在不断减少。

表1 2016—2019年各蔓延度区间的城市数(单位：个)

4.控制变量。本文选取的控制变量有：(1)经济发展水平(lnrjsjgdp)，用平减指数换算后以2006年为基期的人均实际GDP对数值来衡量。(2)地方财政压力(fc)，用城市一般公共预算收支差与城市一般公共预算收入之比来衡量。(3)人口规模(lnpop)，用人口密度对数值来衡量。(4)城镇化水平(urban)，用城镇人口/总人口来衡量。(5)产业结构(dus)，用第二、三产业增加值/GDP来衡量。

本文所使用的外商直接投资数据及控制变量数据均源于《中国城市统计年鉴》，选择2006—2019年265个地级市(剔除了直辖市和数据缺失严重的新疆、西藏等地区的城市)。主要变量的描述性统计见表2。

表2 主要变量描述性统计

四、实证结果分析

(一)基准回归分析

基于式(1)估计了政府债务扩张受地方政府竞争影响的大小，基准回归结果见表3。回归结果显示，在控制了各城市经济特征之后，地方政府竞争的回归系数显著为正。平均而言，地方政府竞争使得人均城投债规模增加约7.72%，单次发债规模增加约10.76%，发行概率也会提高约2.90%。这初步证明了地方政府竞争会提高政府发债规模和发行概率，与研究假说1的预期是一致的。

表3 基准回归结果(N=3710)

(二)机制分析：直接检验与空间分析

基于(2)式，本部分在基准回归结果的基础上，将机制变量作为被解释变量，与解释变量进行回归，进一步验证城市蔓延对地方政府竞争的债务扩张效应的影响机制，以检验研究假说2。具体实证结果见表4。第(1)列没有考虑控制变量，第(2)列为加入控制变量的结果。结果显示无论有无控制变量的影响下，地方政府竞争对城市蔓延的影响均显著为正，这表明地方政府为了获得竞争优势所做出的策略性行为会带来城市空间的低密度化蔓延。

表4 影响机制检验结果：直接检验(N=3710)

同时，本文使用空间计量模型(3)式进行机制分析检验。首先在构造的地理距离(W1)、经济距离(W2)及经济地理距离(W3)三种空间权重矩阵下，本文对地方政府债务计算莫兰指数。其次依次进行了LM、Wald和LR检验，最终选择时间空间双向固定的空间杜宾模型。为保证回归结果可信，本文还进行了时间空间双固定的SAR模型、SEM模型及SDM模型的回归。表5报告了对人均债务规模的空间回归结果。实证结果表明，无论是采用哪种空间权重矩阵和模型进行估计，城市蔓延对地方政府债务的影响均呈现正相关性，表明地方政府间竞争引致的城市蔓延刺激了城市政府债务扩张。此外，城市蔓延对人均债务规模的空间溢出效应不论在哪种空间权重矩阵下都在5%的显著性水平上为正，说明邻近地区的城市扩张对本地区地方政府债务正向影响更多地表现在人均债务规模上。

表5 以人均债务规模为被解释变量的空间回归结果(N=3710)

基于上述分析，本文根据SDM的偏微分方程分解公式对城市蔓延影响地方政府债务扩张的直接效应、间接效应(空间溢出效应)和总效应分别进行估计。表6为以人均债务为被解释变量的空间效应结果。表6显示，某地区的城市蔓延不仅直接刺激本地区地方政府债务扩张，而且会引发空间溢出效应间接刺激邻近地区地方政府债务规模增加，从空间角度验证了研究假说2。同时，空间溢出效应在总效应中占比很大，说明城市蔓延的空间溢出效应在地方政府债务规模增加中有不可忽视的影响。

表6 空间效应结果(N=3710)

(三)异质性分析

1. 城市区位异质性：按城市到海岸线的距离划分。为了研究地方政府竞争对政府债务的区位异质性影响，本文引入了各城市离海岸线距离的变量(dist)。表7第(1)—(3)列结果显示，地方政府竞争与各城市离海岸线距离交互项的系数显著为负或不显著，表明距离海岸线越远，政府债务扩张程度相比距离海岸线越近的城市要小。原因可能是相比于离海岸线偏远的城市，沿海城市地理位置较为便利，更易于吸引外资注入，所以沿海城市的投资项目在规模和数量上较多，地方政府间竞争压力也较大。第(4)列机制检验显示地方政府竞争对城市蔓延的系数显著为正，表明这种作用机制在城市区位的影响下同样存在，竞争压力的加剧使得地方政府为快速提升GDP而提高城市蔓延水平。

表7 城市区位和时间节点异质性的回归结果(N=3710)

2.时间节点异质性：新《预算法》实施前后。 2014年新《预算法》颁布实施对我国地方债的管理提出了新的要求，明确了举债主体、举债方式、举债规模以及中央“不兜底”等政策。为了检验新《预算法》实施后的效果，我们在基准模型的基础上加入解释变量与年份虚拟变量(cyear)的交互项。从表7第(5)—(7)列结果看，地方政府竞争与年份虚拟变量的交互项显著为正或不显著，意味着2014年新《预算法》颁布实施之后，地方政府竞争对政府债务的影响仍存在刺激作用。同时第(8)列的实证结果显示在2014年颁布新《预算法》之后，地方政府竞争对城市蔓延的影响是显著为正的，表明城市蔓延是影响地方政府竞争对政府债务规模扩张的机制。

3.城市人口流动异质性：区分人口流出地和人口流入地。本文还研究了地方政府竞争对政府债务的影响是否存在城市人口流动异质性。借鉴已有研究，本文区分了人口流出地和流入地。人口净流入(流出)指标用2019年与2006年各地级市市辖区总人口的差值来衡量，人口净流入地为人口净流入量规模前1/4的城市，后3/4的城市则为人口净流出地[26]。

表8第(1)—(4)列为人口流入地实证结果，第(5)—(8)列为人口流出地实证结果。相较于人口流入地，人口流出地的地方政府竞争对政府债务的扩张效果更为显著。同时第(4)、(8)列检验结果显示在人口流入地，地方政府竞争通过城市蔓延影响政府规模扩张的影响不显著为正，相反这种影响在人口流出地是显著为正的。原因可能是，人口流出地大多为经济较为落后的中小城市，由于缺乏人口吸引力，这些城市为拉动经济增长进行的土地开发建设会更容易出现发展失衡的状况，增加政府债务扩张的风险；人口流入地本身城市经济规模较为集聚，企业投资和税收增长等在一定程度上缓解了人口流入地城市的政府债务风险。

表8 城市人口流动异质性的回归结果

(四)内生性检验和稳健性检验

为了排除内生性问题对估计结果的干扰，本文采用二阶段最小二乘法(2SLS)做进一步检验，选取了以下两个工具变量进行估计(4)限于篇幅，内生性检验和稳健性检验结果未报告，作者备索。。第一，考虑到地方政府竞争与政府债务扩张之间可能存在反向因果关系，本文使用IAC滞后一期作为地方政府竞争的工具变量。回归结果显示，第一阶段识别弱工具变量的Cragg-Donald Wald F统计量远远大于10%水平临界值16.38，证明选取的工具变量有效。第二，地方政府竞争会受到相邻地级市的策略影响，而相邻地级市竞争策略并不直接影响本城市政府债务。因此我们借鉴尹志超等(2019)[35]的做法，采用某城市省内其他城市人均外商直接投资的均值作为工具变量，进行回归。其中识别弱工具变量的Cragg-Donald Wald F统计量同样远远大于10%水平临界值，证明选取的工具变量是合理的。同时，采用工具变量后地方政府竞争的系数值大于基准回归结果且显著为正，表明忽视内生性问题会低估地方政府竞争的影响。

为使基准结论更加稳健可靠，本文使用曹婧等(2019)[30]修正后的2006—2015年Wind新口径城投债数据重新进行回归。回归结果显示，地方政府竞争的估计系数均显著为正，并且与基准回归中使用同一种处理方法下债务数据的估计系数相差不大。此外，考虑到省会城市在政治地位和经济发展水平等方面都具有不可比拟的优势，以及部分省会城市融资平台发行的债券实际用途可能覆盖全省范围，因此本文剔除了26个省的省会城市进行了稳健性检验。回归结果显示，在剔除省会城市后，地方政府竞争的估计系数与基准回归结果仍差别不大，这说明本文的实证结果是稳健的。同时在更换被解释变量和剔除省会城市的情况下机制检验结果显示，地方政府竞争通过城市蔓延影响政府债务规模扩张的作用机制依然存在。

五、结论与政策建议

本文以2006—2019年265个地级市面板数据构建模型，从城市蔓延的视角考察了地方政府竞争在影响政府债务扩张中的作用机制。研究结果发现，地方政府竞争会提高政府发债规模和发行概率，并且该影响对于人口流出城市更为显著。城市蔓延在地方政府竞争对政府债务扩张的影响中发挥正向作用。地方政府为了缓解财政压力、拉升地区经济增长以及地方官员提升自身政绩，会将资源更多地投入到基础设施建设、工业园区和开发区的兴建上，在短期内实现经济的快速增长。这些项目的兴建使得土地利用效率降低，产生资源浪费和规模不经济，同时这种形式的低密度蔓延又会导致市政基础设施投资和管理维护支出增加，进而刺激地方政府扩大举债。地方政府竞争引致的城市蔓延对地方政府债务的影响也显著存在正向空间溢出效应，即地方政府间竞争引致的城市蔓延不仅刺激本地区的地方政府债务扩张，而且对邻近地区的地方政府债务扩张产生正向空间溢出效应。

基于以上研究，本文为防范政府债务扩张提供了经验证据并提出以下政策启示：第一，要改善地方政府竞争的模式。地方政府争夺资源以拉升经济增长的同时要注意经济增长速度和经济质量并行，或者应该将重点放在经济增长的质量上，淡化经济增长速度为引领的观念，摆脱对GDP的过分依赖。适时调整完善官员政绩考核体系，减轻地方政府的财政压力，缓解不必要的竞争效应。同时从空间视角下关注地方政府竞争行为通过城市蔓延这一途径带来相邻地区地方政府债务扩张的空间外溢问题，从源头上防范化解政府债务风险。另外，针对于新《预算法》之后债务的扩张，应规范借债行为，明确监督机制，降低地方政府隐性债务的发行。第二，推进土地城镇化的进程中应考量人的城镇化和产业城镇化，以经济实体作为支撑，重视人口引入。这对于化解地方债务风险，促进宏观经济稳定具有重要的现实意义。对于人口流出城市，在吸引人口、企业和产业注入时要注重以产业的高质量发展为目标配置土地资源。第三，地方政府应进行高效投资，避免重复建设和盲目开发。城市空间增长模式应走高质量发展路线，提高土地利用效率，挖掘新的经济增长点，促进城市经济可持续发展，提高治理地方政府债务扩张的有效性。