国家区域医疗中心建设管理模式的SWOT分析与对策探讨

□ 吴胤 WU Yin

2019 年10 月，国家发展改革委会同国家卫生健康委等部门印发了《区域医疗中心建设试点工作方案》[1]，其中提出引导北京、上海等医疗资源富集城市的高水平医疗机构，采取建设分中心、分支机构等方式，在患者流出多、医疗资源相对薄弱的地区建设国家区域医疗中心。2022 年国家发展改革委、国家卫生健康委员会、国家中医药局联合公布的《第三批国家区域医疗中心建设项目名单》中北京大学第一医院宁夏妇女儿童医院(简称：北大宁夏妇儿医院)正式获批。北大宁夏妇儿医院是由宁夏回族自治区人民政府和北京大学第一医院合作共建的国家妇儿区域医疗中心，该项目位于宁夏回族自治区妇幼保健院(宁夏儿童医院)院内，按照“地方主建、输出医院主营”的模式，建成一所在疑难危重症诊断与治疗、医学人才培养、临床研究、疾病防控、医院管理等方面代表西北地区顶尖水平的医院[2]。

国家区域医疗中心项目启动后，该院新建妇产综合楼67510 平方米，其中地上建筑面积50850 平方米，地下建筑面积16660 平方米，主楼地上12 层，裙房地上4 层，地下2 层，包括妇产门诊、急诊、医技、住院、科研教学、办公、地下车库等。医院信息化建设方面，主要包括妇儿大数据科研平台、一体化医学影像平台、智慧病房、一体化运营管理系统等。整个项目将于2022 年开工，2024 年建成并投入使用，项目基建总投资约5.6 亿元。

北大宁夏妇儿医院建设及过程管理

根据国家文件中的要求，北大医院宁夏妇儿医院的建设管理模式为“地方主建，输出医院主管”，有别于一般的医疗建设项目，国家区域医疗中心的建设实际是两个地区，两家医院的结合，在国家部委的领导下，共同完成国家区域医疗中心的建设，所以合作模式的选择和工作模式的开展，对于整个项目的发展至关重要。结合宁夏医院的实际情况，作为输出医院的北大医院派出了首批基建领域专家，协助宁夏医院进行工程项目管理。根据实际情况，宁夏妇儿医院目前基建人员较少，工作经验不足且专业知识水平有限，现有内部人员水平不足以承担整体国家区域医疗中心的建设任务，经双方讨论，决定该工程实行“工程全过程咨询管理”模式。根据2021 年8 月1 日实施的《建设项目全过程工程咨询标准》[3]，工程全过程咨询可包括：投资决策、勘察、设计、监理、造价、招标采购、运营维护等基本咨询服务能力和项目管理。根据国家区域医疗中心建设进度和要求，目前投资决策、勘察、设计等内容均已完成。在该区域医疗中心建设任务中全过程管理的重点内容主要是施工阶段的造价、施工管理，但因中标公司同时具备招标代理的资质和能力，所以在分配管理任务的时候，就出现了选择“仅工程管理”模式还是选择“工程管理+招标代理”模式的分歧，本文将对该问题通过SWOT 法进行对比分析，讨论各个模式的优劣，寻求出发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素的办法[4]。

国家区域医疗中心建设项目SWOT分析

1.SWOT 分析模型。SWOT 分析是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势因素(strengths)、弱点因素(weaknesses)、机会因素(opportunities) 和威胁因素(threats)，通过调查列举出来，然后运用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论(如对策等)。运用这个方法，有利于对组织所处情景进行全面、系统、准确的研究，有助于制定发展战略和计划以及与之相应的发展计划或对策。

2.国家区域医疗中心建设“仅工程管理”模式SWOT分析

2.1 优势分析。建设工程的工程咨询采用“仅工程管理”模式有利于建设项目健康有序的推进，有利于建设方更好地掌控全局，所有的招标采购权全部属于建设方，可以更好地避免工程管理公司权力过大而导致的寻租现象，有利于把控廉洁风险[5]。

2.2 劣势分析。由于“仅工程管理”模式要求招标采购全部由建设方负责，建设方将承担更多的诸如选取招标代理公司、审核招标文件等工作，势必会增加建设方人员的工作量及工作强度。同时，工程管理公司作为工程的代建方，还需要与招标代理公司完成沟通配合，增加了其机会成本和时间成本，容易出现互相推诿、责任不明的情况。

2.3 机会分析。医院的建筑工程有别于一般建筑，其专业性、复杂性远超普通商业或住宅建筑，尤其是国家区域医疗中心的建设，对于整个地区而言都是标杆性的工程。“仅工程管理”模式对于国家的投资项目所有招标主动权都在建设方，建设方有更多的自主选择权，对于项目的招标整体进展把控性更强。同时，市场上单纯具备工程管理资质的公司和单纯具备招标代理资质的公司数量，远多于两项资质都具备的公司，从而给建设方提供了更多的选择机会。

2.4 威胁分析。在“仅工程管理”模式中，由于建设方为医院行政部门，要求医院的招采人员需要较高的专业水平和能力，尤其是对于国家区域医疗中心的建设，本着“地方主建”的原则，基建任务还是由地方医院承担，但是一般情况下，地方医院的人员基础较为薄弱，容易造成一定管理风险。医院需要同时面对众多招投标项目，市场调研、询价等工作量增加，也容易造成管理效率低等问题。见表1。

表1 “工程管理”模式SWOT分析

3.国家区域医疗中心建设“工程管理+招标代理”模式SWOT 分析

3.1 优势分析。将工程管理和招标代理两项工作同时交给一家公司负责，实现“管理+招采”的集中化、一体化管理，有利于提高管理效率，减少建设方沟通协调的成本，减轻建设方的工作压力，对于医院行政部门来说，确实能够从专业程度和时间成本上体现巨大的优势，提高了整体工作效率[6]。

3.2 劣势分析。将工程管理和招标代理的权利都交给一家公司，确实存在一定的廉政风险，如果建设方没有一套强有力的管理监督制度，容易被管理公司占据工程的主导角色。同时，两项资质同时存在的管理公司比起分开资质的公司，相对数量会减少，这也在一定程度上限制了建设方的选择范围，容易将一些优质的管理公司拒之门外。

3.3 机会分析。将工程管理和招标采购统一交给一个公司，在一定程度上解放了建设方的管理压力，从而使建设方能够有更多的精力进行项目的整体把控。同时，作为国家区域医疗中心的建设项目，建设方也有了更多的机会和时间准备完成政府方面的检查和考核工作，有利于协调财政资金的拨付，可以更好地腾出精力获得更多国家和地方政府的政策性支持，对于输出医院来说，选择一家信得过的工程管理公司进行管理，能够较好地在“地方主建，输出医院主管”的政策下，更多地参与项目的管理工作，为双方的进一步融合提供了更好的机会。

3.4 威胁分析。工程管理公司在兼管了工程和招标代理以后，其管理内容、管理责任都会增加，其管理风险也会随之增加。工程管理公司在该模式下，承担了更多的建设管理任务，在与设计方、总承包方、监理方的配合工作中，会因为部分分项工程的招标代理权限而发生一定分歧，需要建设方协调的难度也会加大。同时，将全部项目的招标代理权统一交给管理公司，也容易带来一定的投诉质疑风险。见表2。

表2 “工程管理+招标代理”模式SWOT分析

对策与建议

1.管理模式选择。根据上述SWOT 分析，两种管理模式各有利弊，考虑到作为国家区域医疗中心的建设项目，本着“地方主建，输出医院主管”的模式，医院在建设过程中依托输出医院的协助管理和工程管理公司的专业服务，“工程管理+招标代理”的模式更有利于项目的整体进度，有利于建设方在自身管理水平有限的情况下，更好地对项目从主管转变为监管，同时也能提高管理效率，更好地推进项目进行[7]。

2.建设方的监管措施。在“工程管理+招标代理”模式下，建设方对工程具体事项的管理压力可能会减轻，但是对整体监管需要付出更多的精力，这不仅需要建设方工程管理部门，还需要建设方审计部门、纪检部门、财务部门、招采部门以及输出医院的专家对项目进行全方位的监督管理[8]。

2.1 部门协作监管。将管理权和招标代理权全部交给同一个公司进行，需要建设方整体行政部门结合自己分管的领域对于该公司进行严格的监督管理，在保证工程进度、工程质量的同时，严格把控廉政风险、制度风险、超概风险、工程安全风险等。同时，承担了国家区域医疗中心建设任务的输出医院，作为国内顶尖的医疗管理标杆单位，也可以派出相关领域的专家参与指导建设工作，多方形成合力，对通过对公司的管理，从而更好地对项目进行建设。

2.2 建设方合同监管。作为国家区域医疗中心建设项目，其工程的特点就是，专业性强，复杂程度高，涉及的政府投资、国家拨款等财政资金来源种类繁多，将招标代理的权限委托给工程管理公司，那么作为建设方的地方医院，就必须做好合同的管理工作，这样不仅有利于项目的进度、质量和造价的控制，更有利于强化风险意识，维护建设方的合法权益。

2.3 建设方的招标管理。虽然选择了“一体化”的管理模式，但是对于建设方而言，并非所有的招标代理权都交给管理公司，建设方也会自主承担一部分的关键性招标工作，这样不仅有利于项目的整体管理，同时，也可以避免因管理公司主观性强、惯性思维导致的不利于医院的招标情况，减少不必要的投诉和寻租风险。

结论

国家区域医疗中心的建设是国家“十四五”规划中的重要任务，对于这种新型的合作模式，无论是对作为知名医院的输出医院还是作为相对薄弱的依托医院，都是一种双重的考验，既要通过输出医院的帮扶，保证地方医疗水平的提升，又要兼顾自身医院的发展，通过国家的政策、资金支持，获得更好的基础设施及硬件条件。对于基建工程而言，选择合适的建设管理模式，对于资金使用、工程质量、工程进度、廉洁自律等方面都有着重要的作用，同时，将工程的管理和招标代理任务同时交给一家公司承担，可以最大程度地节约沟通成本，提高工作效率。但在实际管理过程中，也需要两家医院通力合作，本着“地方主建，输出医院主管”的原则，输出医院应该将先进的后勤、工程管理经验传授给依托医院，而依托医院承担着建设的重要任务，应该从领导层面高度重视，院内基建、后勤、审计、财务、医务、感控、护理、临床科室等多部门协同作战，各自发挥自己的主观能动性和专业知识，共同完成国家区域医疗中心的建设任务。