欧洲国家塑料法规研究及应对

杨良就 张举发

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0 引言

塑料袋作为白色污染,其再利用程度很低,大多使用一次后就成为垃圾进入环境之中。塑料袋的负面影响十分明显,它本身化学成分使其难以降解,海洋中的生物会因为吸食了大量的塑料袋而死亡，土壤会因为土底掩埋大量塑料袋而影响土壤质量进而影响种植在土壤上的庄稼的质量，人类也会因为食用了被塑料袋污染的食物而影响身体健康，塑料袋的大量存在也给垃圾处理增加了难度。

基于上述的塑料污染问题，欧盟及英国出台了一系列政策来推动塑料回收及限制一次性塑料使用。限塑令,是欧盟循环经济一揽子计划中的一个子项目，其目的是限制轻质塑料购物袋使用量,减轻成员国由于塑料制品造成的环境污染问题。而“塑料税”作为欧盟复苏计划的一部分自2021 年1 月1日起，按未回收塑料包装废物的重量计算各成员国需缴纳的费用，以此来提高塑料回收率，降低塑料污染影响。

1 欧盟及其主要国家政策

1.1 欧盟层面政策

由于2017 年欧洲的包装垃圾达到了创纪录的每人173 kg，是有史以来的最高水平。为了确保到2030 年欧盟市场上的所有包装都以经济可行的方式重复使用或回收，委员会审查指令94/62/EC 27，以提高对允许进入欧盟市场的包装的强制性要求，并考虑了其他措施，重点是：

1）通过设定目标和制定其他废物预防措施,减少（过度）包装和包装废物；

2）推动包装的重复使用和可回收性设计，包括考虑限制某些包装材料在某些应用中的使用；

3）考虑降低包装材料的复杂性，包括使用的材料和聚合物的数量；

4）委员会将制定规则，将PET 以外的塑料材料安全回收用于食品接触材料。

2020 年3 月，欧盟委员会提出了循环经济行动计划［1］，其目的：一是控制废弃物总量，设定具体废弃物总量减少目标，到2030 年实现市政不可回收垃圾减少一半，加强成员国废弃物收集体系标准协调；二是减少和管控有害废弃物，发布可持续化学战略；三是支持二次资源市场发展。

1.1.1 包装指令

欧盟在2015 年修订包装法规，新增塑料袋可持续消费减少措施，给欧盟国家提出额外的废弃物预防和再利用的要求，并提高了包装废物的回收目标。

2018 年循环经济一揽子计划，通过了提案，规定强制建立包装生产者延伸责任(EPR) 计划［2］。除其他规则外，到2024 年底，欧盟国家应确保为所有包装建立生产者责任计划。该指令还为回收设定了以下具体目标（见表1）。

表1 包装生产者延伸责任计划目标

1.1.2 塑料袋指令

轻质塑料袋（即壁厚低于50 μm 的塑料袋）是欧洲十大乱丢垃圾之一。轻质塑料袋通常只使用一次，但是它们需要几个世纪才能在自然环境中完全降解。在此之前，它们经常被陆生或海洋动物摄入，或分解成微塑料。无论哪种方式，它们最终都会进入人类和动物的食物链。

由于轻质塑料袋的污染严重性［3］，塑料袋指令（指令(EU) 2015/720)是对《包装和包装废物指令》(94/62/EC) 的修订［4］，用于应对轻质塑料袋的不可持续消费和使用。

该指令要求成员国采取措施，例如国家减排目标和/或经济手段（例如收费、税收政策）和营销限制（禁令）。会员国采取的措施包括以下一项或两项：确保到2018 年12 月31 日，在商品或产品销售点不免费提供轻型塑料手提袋。采取措施确保到2019年12 月31 日，每人年消费量不超过90 个轻质塑料袋；到2025 年12 月31 日，每人年消费量不超过40个轻质塑料袋，或设定的重量和/或同等目标。

非常轻的塑料袋（壁厚低于15 μm 的塑料袋，用于卫生目的或作为散装食品的初级包装，有助于防止食物浪费）可能被排除在这些目标之外，但要求成员国报告他们的消费情况。成员国不得对壁厚超过50 μm 的塑料袋（即可重复使用的袋子）采取营销限制（禁令），但可以自由采取其他措施减少其消费，例如经济手段或其他国家减少措施。他们没有义务（但强烈建议）向委员会报告其消费情况。

1.1.3 一次性塑料指令

一次性塑料产品(SUP) 使用一次或使用很短的时间，然后被丢弃。这种塑料废物对全球的环境和人类的健康的影响是巨大的。与可重复使用的产品相比，一次性塑料产品更有可能最终进入我们的海洋。欧洲海滩上最常见的10 种一次性塑料制品以及渔具，占欧盟所有海洋垃圾的70%。

欧盟的目标是成为全球对抗海洋垃圾和塑料污染的先行者。一次性塑料指令，具体目标包括：到2025年77 %的塑料瓶收集目标，到2029年增加到90 %；从2025年开始在PET 饮料瓶中使用25%的再生塑料，从2030 年开始在所有塑料饮料瓶中使用30%再生塑料。

1.1.4 塑料税

作为欧盟复苏计划的一部分，欧盟已引入“塑料税”。自2021 年1 月1 日起，按未回收塑料包装废物的重量计算，统一费率为每0.80 kg/EUR 对成员国收费。初步估计，该法规每年可为欧盟提供6亿至80亿EUR 的额外收入。

根据欧盟战略，国家收费将与每个成员国未回收的塑料包装废物的数量成正比。为避免出现会费的过度递减影响，对会员国的会费采用了每年一次性减少的调整机制。

成员国向欧盟缴纳会费有两个主要选择：会员国将从自己的预算中缴纳会费，无论它们是否建立了国家塑料税收费系统，例如奥地利和比利时，它们打算从其国家预算中支付捐款；成员国设计自己的税收立法并建立国家体系，通过对特定纳税人征税的方式征收塑料税（每个国家必须确定征税产品的定义、征税机制以及退税选择等）。

1.2 欧洲主要国家塑料税法

1.2.1 英国

当应收税的塑料包装组件在英国生产或进口到英国时，就会产生塑料包装税［5］。生产该组件的人有责任支付所收取的费用，或者代表其进口组件的人有责任支付。英国“塑料税”于2022 年4 月1日生效。按重量计算，成品组件中回收塑料的比例低于组件中塑料总量30%，则塑料包装组件应收费。塑料包装收费标准为200 t/GBP。该法规鼓励使用再生塑料而不是新塑料。

1.2.2 德国

德国目前没有征收“塑料税”,也没有提出引入这一税种的立法草案。尽管如此，新的联邦政府表示，它可能会在适当的时候引入“塑料税”。如果实施，欧盟对德国征收的全部“塑料税”有望转嫁给德国国内制造商和/或进口商。

图宾根市是德国第一个在市一级引入包装税的地方当局。从2022 年1 月1 日起，对一次性包装和餐具征税，每个一次性饮料容器、一次性餐具和一次性食品包装的税率为0.50 EUR，每个一次性餐具套装的税率为0.20 EUR，每餐不超过1.50 EUR。税收向负责提供这种一次性包装和餐具的零售店(如小吃店、面包店、加油站等)征收。

1.2.3 法国

法国目前还没有通过征收“塑料税”的最终计划。

1.2.4 西班牙

西班牙引入了“塑料税”，对使用含有塑料且不能重复使用的包装征收消费税［6］。在制造的情况下，税款将在包装首次交付或提供给税收地区的收购方之日起征收；在进口的情况下，当进口关税开始征收时，“塑料税”也开始征收。西班牙对不可重复使用的塑料包装征收的消费税于2023 年初生效，税率为每0.45 kg/EUR。

注意：如果包装的设计不是为了在其产品整个生命周期中完成多次循环，则认为包装是不可重复使用的；某些医疗产品的包装可以豁免。

1.2.5 意大利

意大利已提议对具有或将具有容纳、保护、处理或交付货物、食品功能的一次性制成品征收塑料税［7］。在意大利，有义务缴纳“塑料税”的应税人如制造商、卖方、购买者（如果物品是从其他欧盟国家购买并出售用于商业活动）、欧盟供应商（如果商品是从其他欧盟国家购买并出售给私人消费者）、进口商（最终进口到国家领土时产生，并在物品被释放交付以供消费时支付）。

塑料包装税原定于2021 年7 月1 日生效，现已于2023 年1月1日生效。塑料费率定为每0.45 kg/EUR。

1.2.6 荷兰

荷兰发布了一份关于对原生塑料征收国家税的可能性的报告。当塑料颗粒和粉末出售给塑料产品的生产商时，可能会被征税。

1.2.7 保加利亚

保加利亚对某些产品(包括塑料包装)征收产品费，如果在保加利亚市场上销售相关产品的人没有履行废物收集、利用和回收的义务，或者没有单独或通过废物利用组织达到某些目标，则应支付产品费。产品费是对在销售点用于包装商品的包装材料征收的，塑料包装的产品费用为每2.33 kg/EUR(约合1.20 EUR)。

1.2.8 波兰

目前有两个关于“塑料税”的法案草案正在通过国家立法程序。第一个法案涉及引入产品费，而第二个法案建议征收包装费。一旦通过，将对营销和向消费者提供一次性塑料产品征收产品费，对有营销包装的产品实体征收包装费。销售包装家用产品的实体将有责任支付包装费，除非不符合包装废料回收的要求，否则该实体将被要求收取每0.40 kg/EUR 的额外费用。

1.2.9 葡萄牙

用于即食食品的塑料或铝制一次性包装征收0.30 GBP［8］。2022 年7 月1 日起对一次性塑料包装生效，并于2023 年1 月1 日起对一次性铝制包装生效。

2 结语

欧洲国家重视塑料污染问题，逐步建立了欧盟乃至国家层面的塑料法规政策。通过制定欧盟层面的塑料制品回收目标，设定收费标准，推动欧洲成员国立法，鼓励对可再生塑料的应用，对塑料制品回收再利用，降低一次性塑料的使用。

目前制定立法的国家，大部分围绕使用一次性塑料包装按公斤收费，少部分国家（如英国）对于包装材料中使用可再生塑料的占比超25%不征税，鼓励再生塑料的使用。

欧洲塑料法规对于食品行业影响巨大，意味着食品中使用的接触材料、包装材料需要更多地使用可再生塑料制成（如一次性塑料指令要求塑料瓶中可再生PET 成分占比30 %目标）。对于如家电类产品，是耐用消费品，使用一次性的包装数量远远低于食品行业包装使用数量，目前受塑料法规影响较小。

鉴于目前欧盟一次性塑料指令、英国塑料指令对产品包装或者产品组件中的可再生塑料有占比25%或30%的要求，未来欧洲立法也可能倾向于往该方向发展，从食品包装领域往家电领域渗透，对家电类产品使用可再生塑料提出要求。未来，家电产品将受政策引导，走向更加环保的发展方向。