地方财政压力会抑制减税降费的研发激励吗?

吕久琴,庄安艺

(杭州电子科技大学 会计学院,浙江 杭州 310018)

减税降费是我国现阶段实施积极财政政策的有力举措,微观层面上,旨在激发市场创新与活力、助力市场主体创新式发展,其中“增强主体创新与活力”被认为是近年最重要的工作内容(1)来源于《2022年政府工作报告》。。中央部署的减税降费政策还需地方政府推广和执行,地方政府的执行行为决定了减税降费政策的激励效果。

近年来,学者们对减税降费与企业研发投入关系的研究成果较为丰富,多数学者认为政策获得了积极效果,比如降低了生产要素投入成本[1-2],有效促进了企业研发投资[3-4]。学者们也研究了减税降费与地方政府行为的关系,发现政策在短期内改变了地方财政收支结构[5-6],降低了各级财政收入增速,加剧了地方财政压力,增加了财政赤字和债务风险[7]。纵观已有文献,大多集中于政策对地方政府行为以及企业的单向影响,较少将地方政府看作减税降费的执行者,研究其行为如何影响政策的执行效果,也较少考虑在减税降费背景下地方财政压力可能带来的负面影响。事实上,减税降费是微观主体动力激发与地方财政状况变动的重要因素之一,从地方财政压力视角探究政策的执行效果对于适时调整并优化减税降费政策、保持地方财政高质量运行、强化政策信号传导的激励效应具有重要意义。

依照期望路线执行是公共政策制定的初衷和最终目的,政策发布后能否在执行阶段得以实质性实施,是评估政策效果的关键。实践中,“执行主体按照政策制定者的初衷实施政策而不偏移”这样的理想前提难以实现[8]。中央层面的减税降费政策在执行过程中存在一些由于地方财政压力导致企业不能及时、足额享受政策的情况[9],部分政策实施存在“重政策制定,轻执行管理”的问题[10],地方政府的行为及特性会影响政策执行的最终结果。依据创新理论,行动主体有效性是决定创新效果的重要因素[11],地方政府作为创新过程的行动主体,其在企业的研发创新活动中更是扮演着极为重要的角色。

因此,本文基于2008—2021年我国制造业行业数据,采用文本分析法度量减税降费的政策力度,研究地方财政压力对减税降费激励企业研发投入的调节作用,并基于地区间差异化特征分析上述结论的异质性,得出更具针对性的结论;进一步探讨地方政府缓解财政压力的行为表现,摸索地方财政压力削弱减税降费激励效果的机制;同时从政府财政支出、研发创新的角度寻找降低财政压力负面影响的政府行为特征变量。可能的边际贡献如下:第一,将公共政策执行理论、地方政府创新理论应用于减税降费政策的执行过程,探讨影响企业创新投入的地方政府行为,拓展了理论应用的范围。第二,以政策的执行主体——地方政府为主要视角,聚焦地方政府在微观企业行为决策中的重要影响,结合减税降费与地方财政压力的现实状况、区域间差异化特征进行研究,考虑地方政府“策略性应对”行为对政策效果可能存在的“冲抵效应”,深化了研究层次,对于减税降费政策的稳健、扎实实施具有实际意义。第三,针对地方政府的策略性行为,从创新方面分析其“积极”行为特征,为寻求激励企业研发活动开辟新路径。

一、理论分析与研究假设

(一)财政压力的减税降费政策效应

减税降费是宏观和微观的联结点,对于微观企业来说,其同时具有降低税负的规模性效应和信号传导的激励性效应,政策效果通常取决于二者之间的协调程度。前者的规模性效应从直观上降低企业成本、激发主体活力;而后者的信号传导作用与政企间的互动关系紧密相连,会受到政策导向、创新环境等诸多因素的共同影响。在政策的执行过程中,地方政府的财政状况不可避免地融入于企业的投资、创新等活动循环中,作为分税制改革以来规模最大的制度性财税政策,一系列减税降费政策的实施改变了政府的收支规模、收支结构及财政赤字状况[12],从而改变了地方政府组织推广政策的动机与偏好,其态度及行为最终会对减税降费政策的研发激励效应产生一定影响。

首先,结合中国的财政分权制度,减税降费政策的实施在一定程度上减少了地方财政收入,加剧了地方财政压力,财政压力影响政府行为[13]。随着财政压力的上升,地方政府执行政策的主观动机发生变化,产生一定的“负向激励”,极有可能做出相应的策略性反应行为,进而对减税降费政策效果产生“冲抵效应”。其次,当地方财政压力较大时,企业创新所需依存的科研基础设施、产业环境、创新氛围等会受到一定的负面影响。自分税制改革以来,地方政府事权与支出责任不相匹配的情况一直存在[14],当地方财政面临的可持续性挑战加剧,地方政府通常会选择放弃一部分非重要领域支出的方式来支持重点领域支出,整顿与规范各级公共财政机构,削减一般财政支出,减缓地方对公共事务领域的投入[7]。因此,政府财政支出中的投资削减很大可能会改变企业创新所需依存的营商环境,减税降费的风险承担作用较弱,信号引导作用受限,从而可能会抑制企业研发投入。其三,减税降费通过政府主动让渡一部分经济利益来支持企业进行创新,地方政府的态度与行为决定了政策实施的效果。当地方财政压力较大时,地方政府往往不愿意积极落实中央出台的减税降费政策,更可能转向预算外或者体制外去汲取各种资源[15],政策的效果可能变差,促进企业研发投入的效果也会大打折扣。调整补助政策、加强税收征管强度、变相收取非税收入等都是地方政府缓解其财政压力的策略,使得企业的优惠实感及对政策的信心不增反降。因此,当地方政府有较大的财政压力时,减税降费政策难以实施彻底,企业的积极信号接收、成本降低程度得到削弱,企业创新投入的积极性也会受到影响。

假设1:地方政府财政压力会抑制减税降费政策对企业研发投入的促进作用。

(二)财政压力下抑制减税降费效果的政府“被动”行为

地方财政压力既是减税降费政策推行的后果及表现,也是影响地方政府行为的重要因素之一,其直接制约了政策的实施与地方政府的执行能力,改变了地方政府的行为偏好[16],也相应改变了政企之间的动态调适过程。若财政压力持续加大,一方面会增加地方政府征税的需求,对提高地方政府减税降费的主观能动性和政策落实率带来负向激励;另一方面,地方财政压力影响了政策调节的方向和力度,值得注意的是,此时政策的信号激励性效应不仅取决于减税降费的总量,还取决于减税降费的结构、方向和变动程度,这些因素则与地方政府的行为表现紧密相连,对微观企业的研发活动产生较为敏感的影响。因此,在减税降费之大背景下,探究地方政府缓解其财政压力的具体途径、验证这些策略行为对减税降费激励效果的影响十分有必要。财政压力下抑制减税降费效果的政府“被动”行为主要表现为缩减研发补助、加强税收征管、增加非税收入等。

1.研发补助

研发补助是地方政府对企业研发活动而给予的一种资金支持,有利于降低企业的融资成本及研发活动的风险,影响了企业的投资决策[17-18]。一方面,地方政府对企业的研发补助需要依靠中央政府的引导和支持;另一方面,研发补助的具体实施在地方层面具有一定的灵活性与短期性。面对经济下行、债务攀升等诸多压力的叠加影响,地方政府财政约束力度不断加大,相关补助开支可能面临缩减,加之企业创新周期长、研发结果不确定等原因,政府有较大可能削减或取消此类支出,政策对企业研发投入的积极作用受到影响。综上,在财政压力状况不同的地区,研发补助对减税降费影响研发投入的效果存在差异,在财政压力较大地区,地方政府会选择通过降低研发补助来抵减减税降费引起的财政压力上升。

2.税收征管强度

税收是地方政府的主要资金来源,支撑着地方政府履行各项支出责任。在我国,地方政府没有税收的立法权,但其在税法的执行上具有较高的自由度,地方政府有能力依据当地财政状况进行税收安排,且有动机调整该地区税收征管强度,将财政压力转嫁于企业[13]。另外,我国地方税收收入是影响税务人员连任和晋升的重要因素,通常在压力上行时有较强的主观意愿来加强税收征管、完成税收任务[19]。中央层面的减税降费与地方层面的税收征管可视为“放”与“管”的关系,减税降费需要强有力的税收征管配套措施加以保障。在实际的政策执行过程中,减税降费在一定程度上加大了地方财政压力,地方政府会相应调整其行为,此时通过加强税收征管力度来提高税收收入是地方政府常用的手段[20]。而税收征管力度的加强,使得辖区内制造业企业的税收负担显著增加,导致企业放弃投资机会,降低创新支出转而维持日常经营。综上,在财政压力状况不同的地区,税收征管程度对减税降费的效果存在差异,在财政压力较大地区,地方政府会选择加强税收征管,从而减弱了减税降费政策的效果。

3.非税收入

非税收入是指地方政府合法取得的除税收以外的收入,具有不规范性强、不确定性高、监管难度大、价格调整灵活等特征。增加企业非税负担亦是地方政府减轻财政压力的常用手段之一[21]。与税收相比,地方政府在非税收入方面有更大的自主权和灵活性。地方政府有权根据适用的法律、法规和行政规章建立非税收入管理体系,还可以随时调整现有征管制度来满足地方财政的资金需求,这为地方政府提供了足够的“自由裁量”空间来实施征收标准,地方政府通过非税收入行为缓解财政压力的顾虑也较少。由此,非税负担的增加使得企业更倾向于规避税费负担的不确定性,降低风险性较大的研发投资。

假设2:在财政压力较大地区,地方政府可能会选择降低研发补助、加强税收征管、提升非税收入等方式来抵减减税降费引起的财政压力上升,从而降低了减税降费激励研发的效果。

二、研究设计

(一)样本选取与数据来源

本文的样本取自2008—2021年沪深A股制造业上市公司,通过以下方法进行数据筛选:(1)剔除ST、*ST和PT的样本;(2)剔除指标严重缺失和数据异常的样本;(3)对所有连续型变量进行双侧1%的缩尾处理。经过上述处理,共得到17 329个有效的非平衡面板样本观测值。本文研究数据来自于希施玛数据库、中国财政年鉴、万德数据库、国务院及各部委发布的相关政策文本。

(二)变量定义

1.被解释变量

企业研发投入(RD_Spend):借鉴马红和侯贵生的做法[22],用企业当年研发费用/营业收入衡量。

2.解释变量

减税降费政策力度(JSJF):本文采用政策文本分析法[23],手工收集了2008年至2021年国务院及各部委发布施行的减税降费政策,共计478项,将政策文本进行人工阅读,并根据政策内容,提取主题词(2)政策主题词包括退税、免征、减半征收、不征收、不征税、先征后退、先征后返、出口退税、下调、调整、优惠、扣除、抵扣、减征、抵免、减按、退还、即征即退、留抵、免予补缴、免税、减免、简易办法、暂免征收、部分征收、免除、免费、降费、暂不(征税)、延长(时间)等。进行频数统计,并用下列模型(1)定义政策力度:

(1)

其中,t表示年份,N表示政策数目,h表示第h项政策。政策性质(3)按照“全国人大及其常委会颁布的法律,全国人大及其常委会颁布的纲要、决议、报告”“国务院颁布的条例、指令、规定,国务院颁布的暂行条例和规定、报告、方案、决定、建议、意见、办法、标准”“各部委的命令,各部委及其委员会颁布的条例、规定、决定”“各部委及其委员会颁布的意见、办法、方案、指南、暂行规定、细则、条件、标准、批复”“协会颁布的通知、公告、规划、通告”等分别计5、4、3、2、1分。分别按照5、4、3、2、1赋分,最后根据政策性质(Ph)、颁发部门数(Dh)、主题词频数(PGh)三大方面特征计算各年度的政策力度分值,并按照细分行业匹配到样本公司。为便于研究,取其自然对数值,该分值越大,则表示减税降费力度越强。

地方财政压力(LFPR):参考唐云锋和马春华[24]、余倩和邹甘娜[6]的衡量方式,采用财政收支缺口来度量各地方政府财政压力,并在此基础上将地区细分至企业注册所在地的各市、县或者自治州,具体公式为“(预算内财政支出-预算内财政收入)/预算内财政收入”。

研发补助变量(SUB):借鉴陈红等[25]的方法,根据上市公司财报附注披露的具体信息,在样本数据中手工收集政府补助相关明细,识别关键词并通过深度学习相似词功能查找扩展词,结合人工阅读构建新的“研发”词库。最后,将各公司当年所获全部类型的词频加总后取自然对数。

非税收入变量(NONTAX):参考甘行琼和雷正[27]、赵仁杰和范子英[28]的研究,使用“非税收入/一般公共预算收入”来度量地方政府的非税收入水平,其中非税收入主要包含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入及其他收入等。

3.控制变量

参考已有文献[19],选取如下控制变量:资产规模(SIZE),用总资产自然对数衡量;企业年龄(AGE),为企业成立至当年的年龄对数值;资产负债率(LEV),用总负债/总资产衡量;盈利能力(ROA),用税前利润/总资产衡量;增长率(GROWTH),为“(本年营业收入/上一年营业收入)-1”;资本密集度(CAI),为年末固定资产净额/资产总额;股权集中度(HERF),用第一大股东持股比例衡量。

(三)模型设定

首先,构建模型(2)考察减税降费政策本身对企业研发投入的影响,若α1显著为正,则表明政策会对企业的研发投入产生激励作用。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(2)

其次,建立模型(3)探究地方财政压力在减税降费政策与企业研发投入之间的调节作用。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2LFPRi,t+α3JSJFi,t×LFPRi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(3)

该模型中,若交乘项的估计系数α3显著为负,则可验证地方财政压力的负向调节作用,假设1成立。本文使用OLS模型进行回归检验,上述模型的下标i均表示企业,t表示年份,Controli,t代表影响被解释变量的其他一系列控制变量,Year、Industry分别表示控制年份、行业固定效应,εi,t代表误差项。另外,为了控制异方差带来的影响,在此均对标准误差进行了公司层面的聚类调整(Cluster)。

其三,建立下列模型(4)检验不同财政压力下研发补助的调节作用,式(4)中交乘项(JSJF×SUB)的系数表示研发补助对于减税降费激励效果的调节作用,将该模型分别按照地方财政压力大小程度进行对比回归,分析地方财政压力不同时,研发补助对减税降费的效果是否存在差异。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2SUBi,t+α3JSJFi,t×SUBi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(4)

同样地,使用类似模型(4)分别检验税收征管强度、非税收入在不同地方财政压力下的调节作用,交乘项(JSJF×TE、JSJF×NONTAX)的系数表示税收征管强度、非税收入对减税降费效果的调节作用,亦分别按照地方财政压力大小程度进行对比回归,分析税收征管强度和非税收入的作用路径。

(四)描述性统计

由表1的描述性统计可知,企业的研发投入变量(RD_Spend)均值为0.047,即样本企业研发投入平均约占其营业收入的4.7%,总体上达到中等水平且存在进一步提升空间,其最小值、最大值分别为0.001、0.200,表明不同公司的研发投入强度差距较大。减税降费指标(JFJF)均值为6.991,标准差为0.835,说明政策的实施力度在样本企业间存在一定的差异。地方财政压力(LFPR)的平均值为0.635,最小值为-0.093,最大值为4.219,标准差为0.768,表明只有部分地区预算内财政收入可以弥补支出。

表1 主要变量的描述性统计

其次,对主要变量的趋势变化进行直观描绘(图1)。在2008—2021年间,减税降费政策力度呈上升趋势,2012年后有所下降,而在2016年之后大幅上升,在2018年已达到较高水平,2019年之后相对有所减弱。这与2016年我国全面实施“营改增”及大规模降费政策相吻合。地方财政压力年均水平在2011年及之前呈现上升趋势,此后压力有所缓解,而从2015年开始大幅增加,2020年达到较高水平。该图还显示,JSJF与LFPR之间呈现出较为一致的变化趋势,该结论与余倩和邹甘娜[6]的发现类似。

图1 主要变量的年度均值趋势变化图

三、实证检验

(一)基本回归分析

首先验证减税降费对企业研发投入的激励效应,由表2中列(1)、列(2)可知,减税降费(JSJF)的系数在未加入控制变量及加入控制变量的情况下均显著为正,分别为0.014 7、0.010 4,说明企业的研发投入会受到政府减税降费力度的正向影响。列(3)、列(4)是加入交乘项之后的回归结果,可知交乘项(JSJF×LFPR)的系数均在1% 的水平上显著为负,表明地方财政压力会显著抑制减税降费对于企业研发投入的激励效应,假设1得到验证。

表2 基本回归分析结果

(二)路径检验结果

研发补助路径的回归结果如表3的列(1)、列(2),在不同地方财政压力水平下,研发补助(SUB)的系数均显著为正,说明政府研发补助本身会对企业研发投入有一定的激励作用。在财政压力较小的样本中,交乘项(JSJF×SUB)的系数在5%的水平上显著为正,说明此时减税降费政策与研发补助政策具有一定的互补效果;在财政压力较大样本中,该系数并不显著,表明当地方政府面临较大的财政压力时,地方政府极有可能降低研发补助,最终导致难以发挥减税降费政策的激励效果。

表3 抑制与减弱减税降费效果的政府行为表现

税收征管路径的回归结果见表3列(3)、列(4),在财政压力较小的样本中,税收征管强度(TE)及交乘项(JSJF×TE)的系数均不显著;在地方财政压力较大的情况下,税收征管强度系数显著为负,表明地方税收征管的加强确实对企业研发投入存在一定的负向影响,同时交乘项系数在10%的水平上显著为负,即税收征管程度的加强对减税降费的激励效果具有抑制作用。上述结果说明在财政压力较大地区,地方政府会倾向于加强税收征管,最终表现为减税降费效果的弱化。

非税收入路径的回归结果见表3列(5)、列(6),在财政压力较小的样本中,非税收入水平(NONTAX)及交乘项(JSJF×NONTAX)系数皆不显著;在地方财政压力较大时,非税收入水平及交乘项系数均在5%的水平上显著为负,说明地方政府非税收入的上升会影响企业的研发投入意愿,也影响了减税降费的研发激励效果。当财政压力较大时,地方政府通过增加非税收入来缓解财政压力,变相加剧了企业的成本负担,减弱了微观层面的减负“获得感”,使得减税降费政策难以发挥其研发激励效果。

(三)稳健性检验

1.替换变量

利用“企业研发投入金额加1的自然对数”来衡量研发投入并重新回归,基本结论不变;参考胡彬和余子然[16]的变量构建方法,使用“(地方一般公共预算支出-地方一般公共预算收入)/GDP”来重新衡量地方财政压力。假设1仍得到检验。

2.分组调节

依据财政压力设置虚拟变量,当企业所在地财政压力大于年度中位数时取1,否则取0,并分别基于地方财政压力程度进行分组回归。结果表明,在较小的财政压力水平下,减税降费的系数在5%的水平上显著为正;而在较大的财政压力水平下,估计系数并不显著,说明地方财政压力会显著影响减税降费政策对于企业研发的激励作用,即前文的结论较为稳健。

3.宏观因素影响检验

由于减税降费政策在作用于企业时,其效果会受到宏观区域性特征的影响,依据李真和李茂林[29]、姚凯辛等[30]的方法,进一步加入地区经济水平、财政支出状况等宏观因素再次检验,结论仍成立。

4.关于内生性的讨论

虽然减税降费(JSJF)变量属于国家政策面的外生因素,但无法完全排除内生性问题。因此,为了克服核心变量减税降费、地方财政压力与企业研发投入之间可能出现的反向因果问题,将减税降费视为内生变量并采用IV-2SLS处理内生性问题。参考杨林和沈春蕾的方法[31],选择当年同省份同行业其他企业所享受减税降费力度的平均值,作为该企业减税降费力度的工具变量:一方面,企业的减税降费力度会受到所在省份、所在行业税费征管环境与税收制度的影响,满足相关性;另一方面,同省份同行业其他企业的平均减税降费力度与该企业个体特质无关,满足外生性。回归结果显示,财政压力的确抑制了减税降费的激励效应。同时,该工具变量通过了不可识别、弱工具变量检验,表明检验可靠。

四、进一步研究

(一)区域异质性分析

长期以来,我国东中西部制度环境、资源禀赋、经济发展水平、产业结构、税负水平等的差异,使得不同地区在政府创新水平、财政压力等方面存在较大异质性。我国的地区科技创新综合实力存在差异(5)中国科学技术发展战略研究院.中国区域科技创新评价报告2020[M].北京:科学技术文献出版社,2020.,根据席卫群和杨青瑜[14]的研究,财政收支缺口从小到大的排序是东部、中部、西部地区,其中,地方政府可支配财力最高的地区是东部。一般来说,落后地区因为经济总量低、税基窄而遭受更大的财政压力[20]。鉴于不同地区的科技水平、财政压力不尽相同,地方政府执行减税降费政策的意愿和能力亦存在地区差异,会相应地影响政策产生的研发投入激励效应。在此背景下,若抛开区域性因素的影响,仅单一从整体上分析财政压力对政策激励研发的效果,难以形成针对性的结论,关键变量的作用系数容易被高估或低估。因此,本文将地区变量作为异质性分组,旨在探索前述结论在不同的区域禀赋和环境下的差异,有助于进一步深化本文的研究价值。

基于上述分析,在此参照王小鲁和樊纲[32]的研究,将样本数据划分为东、中、西部三组样本(6)东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等11个省份;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个省份;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆等11个省份,其中西藏数据缺失,未包含在内。,并基于前文的模型(2)、(3)进行分组检验,结果如表4。首先,列(1)-(3)结果显示,政策(JSJF)系数显著性在东、中、西部地区依次减弱,说明东部地区的地方政府政策执行意愿及力度较强,研发激励效果最好,西部区域最弱。其次,由列(4)-(6)结果可知,减税降费政策与地方政府财政压力的交乘项(JSJF×LFPR)系数在东中西部分组中存在显著性差异,其中东部地区在10%的水平上显著为负,而中部、西部样本均在1%水平上显著为负,表明地方政府财政压力对于减税降费激励研发效应的抑制作用在中、西部地区较为明显。上述结果说明中央减税降费的政策激励效果本身在不同区域之间存在着较大差异,且在西部地区,地方财政压力的强弱变动对政策效应的发挥具有更强的调节作用,即西部地区在地方财政状况的变化上会更加敏感。因此,在实践中应重点关注处于科技创新实力较弱地区的政府政策执行能力,进一步提升中、西部地区的财政实力,改善其财政环境,以“横向联动”的方式共同增强各级政府的政策执行效果。

表4 异质性回归结果

(二)增强减税降费政策效果的政府“积极”行为特征

从行为结构的角度,地方政府行为可分为“要求性行政行为”与“支持性行政行为”[33],结合政府创新理论,地方政府创新亦可相应分为“被动回应型”与“积极回应型”,成功的地方政府创新结构应更多地以“积极回应型”的方式呈现,例如积极营造创新氛围、选择有助于企业创新发展的领域推进等。在持续的减税降费与较大的财政压力之下,地方政府采取的策略性行为属于前者的“被动回应型”行为,那么,后者的“积极回应型”创新行为具有哪些特征,是否有利于政策的实施效果?综上所述,本文进一步从地方政府的创新偏好、竞争程度、开放度等角度寻求降低财政压力“冲抵效应”的路径。

1.地方政府创新偏好

地方政府是区域创新建设发展的主体,其在提升企业投资意愿、激发企业创新动力等方面具有引导性的作用。地方政府创新偏好反映了其对区域创新活动的支持力度,通常表现为创新体制机制保护、软硬件环境建设以及直接提供资金支持等[34]。创新偏好较弱的地方政府,承担财政压力的能力弱,不太有动机与能力通过改进支出结构与提升支出效率等创新管理方式,来消化财政压力的不利影响。而创新偏好较强的地方政府更能发挥财税政策的功能[35],愿意承担更多的财政压力风险,较多着眼于减税降费所带来的实际绩效,采纳具有产出滞后性及研发高风险性的创新项目,推动区域创新能力的基础条件建设,支持企业主动参与市场的创新活动。

基于上述分析,预期地方政府创新偏好的提高,能有效缓解地方财政压力对减税降费激励效果的负向调节效应。借鉴李政和杨思莹[36]的相关研究,用政府财政支出中“科学技术支出/地方财政总支出”来衡量地方政府创新偏好(CP),并构建下列模型(5)检验地方政府创新偏好的作用:

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2LFPRi,t+α3JSJFi,t×LFPRi,t+α4CPi,t+α5JSJFi,t×CPi,t+α6LEPRi,t×

CPi,t+α7JSJFi,t×LFPRi,t×CPi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(5)

回归结果见表5。首先,列(1)结果是在式(3)的基础上引入地方政府创新偏好(CP),此处重点关注交互项(JSJF×LFPR×CP)的系数,其系数为0.010 5,在1%的水平上显著为正,表明随着地方政府创新偏好的加强,地方财政压力对减税降费激励效果的负向调节效应得到有效抑制,即地方政府的创新偏好有助于对抗财政压力所致的负面影响。其次,进一步按照创新偏好中位数进行分组,列(2)、列(3)展示了式(3)分别在创新偏好较强、较弱时的回归结果,当地方政府的创新偏好较强时,财政压力本身及其对于减税降费效果的抑制作用在统计意义上并不显著,再次验证了地方政府创新偏好的积极作用。

表5 增强减税降费政策效果的政府行为特征

2.地方政府创新竞争度

随着分权化改革的推进,地方政府的自主性逐渐增强,并且受晋升锦标赛的影响,地方政府也表现出越来越多的竞争行为。地方政府之间的竞争促进了经济增长、推动了市场化进程[37]。根据创新扩散理论,竞争机制是扩散的重要机制之一,即一个地区政府的创新选择会影响其他地区政府在产业培育、创新项目等方面的选择,从而产生政府间扩散性的影响效果。当地方政府围绕科技创新展开竞争时,科技创新的考核及竞争既是压力,也会形成新一轮竞争的强大动力,刺激地方政府促进企业技术创新。技术创新将为企业带来丰厚的利润,从而丰富地区的税源基础,降低地方财政压力的不利影响。在创新支出方面,政府财政支出偏好以及政府间的策略性互动行为对区域技术创新水平具有促进作用[38],可能会改变相邻区域政府的创新认知与能力,促使政府培养地区竞争优势,以寻找新的经济增长点,同时优化财政收支结构,提升财政支出效率,缓解财政压力的不利影响。

基于上述分析,地方政府“为创新而竞争”的行为特征应有利于改善地方财政压力对减税降费效果的不利影响。参考李恩极和李群[39]的方法,使用“当年地方政府科技支出的增长率”来衡量政府竞争程度(COM),检验模型同上述式(5)。可知表5列(4)交互项(JSJF×LFPR×COM)的系数为0.000 6,且在5%的水平上显著为正,表明随着地方政府创新竞争度的提高,地方财政压力对减税降费效果的负向调节效应得到有效缓解。列(5)、列(6)的分组回归结果表明,当地方政府的创新竞争度较低时,交乘项系数显著为负,表明财政压力的负面影响依然存在。当政府创新竞争度处于较高水平时,财政压力本身及其对于减税降费效果的抑制作用在统计意义上不显著,即证明了地方政府的创新竞争行为有利于抵消财政压力的不利影响。

3.地方政府创新开放度

地区经济的开放度影响着企业的创新生态环境,改变了政策执行过程中的环境因素,其“引技、引才、引智、引制”的作用对于扩大地方税基、缓解财政压力具有现实意义。发展改革委等六部门于近期发布了以制造业为重点的外资政策措施(7)来源于发改外资〔2022〕1586号《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》。,其政策目标是提升引资质量,扩大制造业外资流入。可见,地方政府的创新开放性特征也是企业外部激励政策的重要环境因素之一,且以外资为主要表现形式的相关政策能够与减税降费形成相互叠加作用,增强地区的吸引力。创新开放度越深,区域的创新效率越高[40],地方政府通过创新管理方式使财政收入弥补支出的效率越高,从而财政资金利用效率越好,有利于降低财政压力的不利影响。

基于上述分析,地区对外开放程度的提升有助于整体开放型创新环境的塑造,是地方政府促进企业创新发展的体现,对财政压力引起的负面影响具有一定的抑制作用。参考林子秋和张驰[41]的研究,使用“地区当年实际利用外资总额/GDP”来衡量地方政府的创新开放度(FDI)。同样地,由表5列(7)结果,交互项(JSJF×LFPR×FDI)的系数为0.371 3,且在5%的水平上显著为正。由列(8)、列(9)的中位数分组回归可知,当地方政府的创新开放度较弱时,财政压力及交乘项系数均显著为负,而在政府创新开放度较强的样本中,财政压力本身及其与减税降费的交乘项并不显著,即创新开放度这一行为特征能够在减税降费、财政压力与企业研发的关系中产生差异性影响,较强的创新开放度能够缓解财政压力的负面影响,提升减税降费的激励效果。

五、结论及政策建议

(一)主要结论

创新高质量激励与地方财政平衡是中央减税降费政策效应发挥的难点,既要关注减税降费在企业层面上的实施运用,也要重视地方财政压力所引致的调节作用。本文从政策执行主体的视角,研究地方政府对减税降费作用于企业研发投入的效应,发现:(1)地方财政压力对减税降费表现出一定的制约作用,当地方政府财政压力较大时,其推广政策的积极性减弱,政府的风险承担能力减弱,政策的信号引导作用受限,形成“冲抵效应”与“负向激励”,从而使企业研发投入的作用受到抑制。(2)当地方财政压力较大时,地方政府可能会通过减少研发补助、增强税收征管、扩大非税收入等策略性行为来缓解财政压力,使得企业的税费负担减少效应有所削弱,企业的研发投入意愿受到影响。(3)政策对企业的研发投入激励效果及财政压力的调节效应在不同区域间具有显著异质性特征,东、中、西部的政策执行效应依次减弱,而财政压力的抑制作用在东、中、西部区域依次增强。(4)地方政府是促进企业创新发展的关键主体,能够对区域内企业的研发活动发挥导向性的引领作用,其较强的创新偏好、创新竞争度、创新开放度等积极行为特征有利于降低财政压力的负面影响。

(二)政策建议

1.推动减税降费落地实施,关注其在政策执行层面的问题,充分发挥有为政府“有形之手”的作用。在政策制定及设计方面,应注重执行的可操作性,及时跟踪受影响方的动态反馈,评估政策理想目标与实际执行效果的差异,熟悉政府偏好与企业偏好在不同阶段的差异;兼顾地域性因素对于政策执行的影响,整合地区间经济发展要素、创新资源禀赋,从地区间财政的实际状况出发有针对性地落实政策措施。

2.重视财政压力引致的负向影响,考虑地方政府的策略性反应,防止该压力通过政府行为偏好传导给微观企业从而抵消减税降费的政策效应。建立减税降费和缓解地方财政压力的协同机制,可适度将部分财权移交地方,改善地方政府财权与事权不匹配的情况,从减税降费与降成本、促信心的协同角度反过来提升地方财政承压能力;进一步规范地方政府征管权的使用、各类非税收入的设置及各项支出的流向,将相关财政收支纳入预算绩效管理体系,将减税降费与健全现代财税体制相结合。

3.鼓励地方政府厚植创新土壤,充分发挥地方政府在减税降费激励创新中的积极主导作用。提升科技创新资源利用效率,优化地方绩效考核体系,从根源上扭转地方政府对企业创新研发的忽视;适当引导地方政府之间的合理创新竞争,发挥“为创新而竞争”锦标赛机制的独特作用;加大对高质量外资的引进力度,提高引进外资的消化、吸收、利用和再创新能力,与此同时,地方政府应加强区域间的创新开放交流与合作,充分利用不同地区间的创新溢出效应,为减税降费营造良好的政策环境。