地方人大监督数字化的建设途径浅析

孙莹 宇文颖杰

引言

2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。“数字人大”建设是数字中国建设在民主权利运行方面的具体实践，是人大机关信息化、“智慧人大”建设的演进和升级[1]，其建设进程既包括数字赋能程度更高、内容更全面的本质要求，又涵盖了数字技术更创新、人员履职理念更进步的内涵要求，还拓展出人大履职程序、条件、工具等方面配套更新的综合要求，是技术、程序、理念、制度、规范的同步推进和系统发展，理应对民主权利行使和民主监督的具体方式有所作为。本文旨在探讨地方人大监督权在数字化进程中的突出问题和部分地区的实践现状，并在此基础上探索地方人大监督数字化的建设方向，试图结合人工智能发展现状，为地方人大监督数字化的阶段性发展提供一些思路。

一、地方人大监督数字化建设的意义

人大监督职能尤其是地方人大监督职能的履行，在新时代面临着新的机遇。数字人大作为与数字政府并驾齐驱的国家治理变革的组成部分[2]，是数字中国建设与社会主义民主政治建设的结合。从地方人大建设的角度看，其数字化改革应当是全方面的系统化建设，不能仅体现在网络设施、通信技术、信息公开等方面，在技术条件容许的情况下，应当融合在民主权利运行的各个具体过程中。人大监督的数字化发展需求为数字技术的深度融入提供了制度依附，包括大数据、人工智能等技术在内的数字科技发展也为新时代完善人大职能、强化人大监督提供了高效手段。这是在数字中国建设背景下，中国式现代化在地方国家权力机关运行的特色实践。党的十九大报告和二十大报告均对人大工作作出明确指示，要求进一步健全人大对各国家机关的监督制度。地方人大监督数字化的建设实质上就是人大监督职能在数字化时代的衍生和发展，是在科技助推下进一步强化人大监督的技术手段。

二、数字人大建设的各地实践情况

在数字化背景下，各地纷纷开展人大工作的数字化建设，一般认为2021年浙江省人大系统率先进行“数字人大”建设[3]，即利用网络平台和应用重塑增加人大行使职权的渠道和方式。此后，各地在人大职权的数字化方面分别开创了富有地域特色的实践探索，形成了各具风格的人大数字化发展模式。

（一）提出地方数字人大的建设要求

数字人大成为人大工作现代化的发展目标后，从中央到各地广泛提出数字人大的建设任务和具体要求。作为公权力数字化建设的一部分，数字人大的建设方向一方面可以参考实施相对较早的数字政府建设过程，另一方面又应符合其权力机关的政治地位和反映民意的功能定位。考察行政机关数字化的建设过程不难看出，数字政府的“数字”是指政府的决策、管理更加科学、高效、精准[4]，在此基础上进行行政决策以提供更符合公民需求的行政服务。对比而言，我国的人民代表大会是民意选举产生的权力机关，其履职的出发点是人民意志，归宿于人民根本利益，因此数字人大的建设方向理应是使数字技术最大程度地满足民主诉求，便于广大人民更加科学、高效、精准、便捷地行使国家权力。在我国数字人大的建设实践中，全国人大常委会委员长栗战书曾对人大机关信息化的总体建设，提出政治学习平台、代表工作平台、联系服务平台三方面的实践要求[5]。在这一总体要求下，各地人大也就自身数字化进展分别提出相应建设要求。如江西省在数字人大建设中提出应用场景化、安全一体化、管理智能化的“三化”建设要求，致力于实现学习宣传、立法监督、联络代表、会议服务四个方面的主要功能[6]。新疆人大则对数字人大在人大履职、创新实践、联系群众、高效办公方面提出建设要求，使其为人大工作的决策落实、社会参与、组织运行等方面进行数字赋能[7]。考察浙江省的数字人大建设和改革过程，其建设任务也围绕增强民主属性、扩大公众参与、便捷代表履职等方面予以部署，着力在人大履职全过程中促进民意表达[8]。温州市人大2021年5月所制定的《温州人大数字化改革方案》提出包括人大数据仓、人大机关智治综合应用系统、预算国资监督系统、代表履职服务系统、代表联系群众、意见处理和反馈系统等十五个方面的应用场景建设目标[9]。至2021年底，其中的预算国资监督系统、人大代表履职服务系统、意见处理及反馈系统等建设已经完成，其他如养老监督和生态环境状况监督等应用场景建设也已初见成效[10]。

综合以上省份的建设内容可知，实务中地方数字人大建设在整体上应至少蕴涵三个方面的核心要求：一是通过数字处理技术吸纳和处理民意，精准识别人民群众的热点需求和重要诉求，体现数字人大的民主性；二是通过数据互联技术促进信息交流和共享，让广大人民能够更加直接便捷地了解和参与民主权利的运行全过程，体现人民民主的全程性；三是通过数字化手段更新人大履职方式，助力人大职能科学、便捷、高效行使，体现数字技术的服务性。围绕数字人大民主性、人民民主全程性、数字技术服务性三个方面开展建设，使数字人大平台成为数字时代民主权利运行领域实现全过程人民民主的制度载体。

（二）探索数字人大的不同模式

在数字人大的建设要求下，各地人大在人大职能数字化的不同方面分别开创了富有地方特色的实践探索，形成了独具风格的数字化模式。在数字人大建设的先行省份浙江，省委制定的数字化改革体系架构从最初的“152”两次迭代至“1612”[11]，建设内涵和任务范围不断拓展，各地区在省委、省人大的統一部署下，围绕应用场景建设这个主要抓手开展实践探索。如绍兴市人大聚焦数字赋能、整体智治，在全面贯通、实战实效、迭代升级、制度重塑等四个方面打造了“智汇民情”系统、“局长代表面对面”服务系统、基层单元驾驶舱、民生实事项目监督系统、人大代表联络总站数字运营系统等应用场景[12]，对地方立法、预算监督、建议办理、代表交流和民生项目监督等业务流程予以优化。杭州市人大常委会在全面推进数字化改革中，借力互联网、大数据和人工智能等数字化技术，打造了履职“一网通办”、监督“一览无余”、办公“一键智达”、全局“一屏掌控”等数字化工作场景，构建综合、协同、闭环的工作运行机制[13]，对人大常态化职能履行进行了数字赋能。宁波市则率先通过“代表通”代表履职系统，根据代表职能重点任务来设置履职应用场景[14]，对人大代表在行政知晓、政策查询、公众沟通等方面进行数字优化，提升人大履职效率。其他如湖州市、嘉兴市、温州市、平湖市等地，均以人大职能的具体内容为逻辑构建功能板块，通过微信小程序或专门客户端并以终端整合反馈的形式开展数字化建设。考察江西省自2022年初开展的数字人大和数字人大2.0实践，其同样围绕人大工作如理论学习、立法监督、代表履职、会务保障等方面构建应用场景[15]，通过数字技术增强数据处理、信息交互，从而加强对人大工作的服务保障。

地方人大监督的数字化建设在不同地区的具体实践中已经反映出一些问题：如部分地区反应在数字化改革推进的同时，部分工作人员对改革认识不够到位，简单地认为就是将工作内容“由线下搬到线上”，没从深层次理解人大数字化改革的价值意义[16]，全过程参与和全方位参与的格局还没有形成；还如在各地人大数字化改革后，部分人大代表及人大工作人员由于专业能力或认识水平限制，接受数字化技术的速度相对缓慢，使得数字人大建设未能发挥应有效用。技术人才缺乏导致的数字化建设推进缓慢是各地人大，尤其是市、县级人大在数字人大建设中普遍存在的问题。就此而言，着力吸收引进技术人才和适当推动第三方服务购买是各地实践中采用较多的经验做法，但实践中由于权限、资金或其他方面的限制常难以起到预期效果。考虑到地区经济、科技水平发展差异，各地区建设数字人大的技术水平参差不齐，过去通行的特定改革首先在先进省市取得发展，为经济发展相对落后地区提供参照样本的发展模式，也可应用于人大监督数字化建设的发展过程。

三、地方人大监督数字化建设的具体领域

2022年4月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调，要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行等方面，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。数字化技术作为辅助手段，其作用效果取决于其作用对象所在的参考系。对地方人大监督数字化的建设进程来说，其建设成效关键取决于人大监督在数字技术作用下是否有利于人大监督职权的规范高效行使，是否有利于人大制度的稳定完善发展，是否有利于进一步满足人民群众的根本利益。结合人大常委会机关的职能定位和监督职能的行使特点，其数字化进程建设应着力于：在数字技术辅助下进一步坚持和发展人大制度，推动地方人大监督职权的发展完善，用数字技术凝聚群众行动，激发人民通过人大平台行使监督权的民主活力，并根据行政和司法机关的相应特点进行区别化、精细化的民主监督。人大监督数字化建设的本质是通过数字化技术手段完善地方人大的监督职能，促进监督权在行使过程中更多地融合人民意志和力量，强化人大监督的民主性质。在具体的建设过程中，通过发展人大监督的现代化行使方式，要着重强化数字人大的民主性、人民民主的全程性、数字技术的服务性。在考察我国先进省份的人大数字化建设经验和国内外监督职能的发展历史的基础上，基于人大的民主机关的政治地位及全过程人民民主的实践要求，这部分内容将围绕地方人大数字化监督的建设目的，从人大监督行政机关、人大监督司法机关以及人工智能技术有力支持三个方面展开。

（一）地方人大对行政机关的数字化监督

行政权力的行使与公民的日常生活关系最为紧密。一方面，行政权力的高效性与其上命下达的组织形式及其高度的自由裁量权紧密相关，监督的本质并非削弱其权力内容；另一方面，人大的监督的内容应当是监控、纠错和引导[17]。数字化技术旨在优化这一监督内容的行使程序，在尊重行政权力能动性、行政决策自治性的基础上，用数字技术高效处理数据、便捷发布信息的能力进行平台建设，优化人大监督的作用范围和工作效果，集中体现人民民主的全程性和监督工作的时效性。

在建设对行政机关的数字化监督平台时，应以集成信息的人大平台为核心，建设政府行为—人大平台—群众意见的三方交互模型。一方面通过附带性上传频道收集行政决策及行为信息，在人大监督平台整合成监督内容，进行筛选后，通过可视化方式对公民公开，方便群众直接了解监督情况、提出监督请求、知悉监督和整改结果，同时促进人大有针对性和方向性地开展监督工作。另一方面向人大工作人员提供可供履行监督职能的常态化观察手段，定时向政府推送经平台整合的民主合意和人大观点，促进行政人员的履职规范。此外，人大监督平台还应着重建立完善领导干部履历检索、行政管辖关系模型、行政人员联系方式、行政规范选择性公开等方面的具体应用场景，用数字化手段保障群众的知情权；还应借助数字平台建设人大常委会、人大代表与群众之间的双向联络场景，将过去人大代表与人民群众之间两元定向的联系方式[18]转变为常委会、代表与人民群众的双向互动、动态联络，全面赋予广大群众发起沟通的权利，从而使得人大在监督具体的行政行为时，及时掌握民生热点、民意导向，精准对接人民意愿与国家行为，提升人大防范化解重大风险的能力，强化人大行政监督职能的履职效果，以数字化技术特有的即时性、交互性赋能地方人大监督职权行使的民主性、全程性。总而言之，在建设地方人大对行政机关的数字化监督时，应当建立以数字化人大平台为集成核心，统筹政府、人大和公民三方主体的信息交互模型。以行政行为数据化公开为起点，以民聲诉求为重要参考，以人大观察、筛选、公开、纠偏为核心，着重开展行政上传、平台处理、信息公开、民意收集、代表履职等方面的信息交互。在尊重行政权力独立性的基础上，推动地方人大常委会、人大代表监督职能的履职效率提升，实现对行政机关决策、执法、财政、人事上的全程、高效的民主监督，从而实现人民意愿与国家行为的精准对接。

（二）地方人大对司法机关的数字化监督

司法工作专业性高、程序性强，其内部也存在较为完善的监督体系，以上诸多因素导致了在以往的人大实践中，就监督司法方面的职能建设相对薄弱。加之司法机关数字化建设开展较早[19]，数字赋能的程度较高，各地人大针对司法机关的数字化监督建设就显得落差较大。基于以上情况，笔者认为，建设地方人大对司法机关的数字监督的潜在逻辑应当与司法体制改革的基本方向相一致[20]，在以数字技术优化原有司法监督流程的基础上，将高效凝聚的民主全程性融贯于司法公开的全程性之中。此外，使用数字技术优化对司法案件的监督，应当以维持司法工作的独立性和监督工作的被动性作为逻辑主线，以具体案件为监督切入点，在不影响司法权依法独立行使的基础上，通过信息交互提升司法监督工作的民主观感。

在搭建对司法工作的数字监督网络时，应当充分利用司法机关改革成果和信息化建设成果，以地方人大的专门工作委员会为主体，集中在整体统筹、职能协调、信息集成、平台优化方面开展工作，注重串联人大监督与党委监督、检查监督、监察监督以及系统内部监督等监督制度[21]，并在此基础上通过交互性的专门场景建设体现民主运行特色。其首要任务是通过人大的权力机关地位，建立对司法机关相关建设成果的数字串联，为人大监督的开展提供平台保障；其次对传统的司法监督工作的既有内容展开数字优化，搭建提案、调研、视察、调查、反馈、落实等各程序的完整闭环，并实现动态视听、量化评价、应时反馈的数字化效果；再次要着重围绕人大作为民主机关的定位，通过社会热点搜索、群众意见收集和系统算法来确定民意权重，从而校准监督任务、把握监督要点、权衡监督力度、规划监督时间，通过高效凝聚民主合意的动态调整监督内容来精准调解司法矛盾，保障民意民声、人大职能、司法工作在数字化平台的整合达到平衡有序。在平台场景的具体构建中，一方面应当以特定案件的民意收集为切入点，对民意聚焦的司法矛盾，围绕审判机关、监察机关职能，实现从立案受理至审判执行的全过程信息公开和量化展现，并通过“分析、评测、互动、可视化”等关键要素构建监督场景的功能设计，在不对司法权力产生刚性影响的前提下，通过人大权威性和民意性促进司法机关自身调整纠错。另一方面应当通过数字平台优化现有监督工作的履职方法，使原有人大的司法监督工作转变为可视听、可评价、有数据、有标准的具体监督任务，着重改善传统司法监督职能大而无当、有而不力的履职情况，完成从宏观到具体、从结果到过程的动态数字赋能，最终围绕民意属性构成可收集民众司法建议、可发起司法监督请求、可视化司法工作进程、可了解司法监督成果的民主监督平台。

（三）人工智能技术对数字化监督的有力支持

在考察地方人大对行政机关、司法机关的数字化监督的建设方向后，基于国内外数据信息技术不断发展、人工智能技术发展成果不断涌现的现状，笔者认为，尝试将人工智能引入监督数字化平台建设过程以实现对民意的精准监控，对地方人大监督工作的效率提升，特别是对引导第三方主体进入监督工作从而实现激励兼容[22]，具有相当的意义。人工智能及其相应算法规则的不断发展也为数字监督的交互模型建立提供了技术依据。以2023年初形成热潮的聊天机器人技术为例，这种基于强大信息数据处理能力基础上的预训练转化模型已让所有人真正感受到“人工智能+深度学习”会带来何种变化[23]，若成功将这种信息处理和交互模式运用于数字监督平台的主体信息的互动中，对监督过程中信息数据的收集处理、舆论监督调研、代表跟踪、意见回馈等应用构建均具有积极价值。这一人工智能技术的数据处理模型和信息交互模式，对于地方人大监督数字化的建设至少具有以下四个方面的借鉴意义。

第一，协助满足群众对监督工作的沟通诉求，量化整合民主合意。人大监督民主性质的一个重要体现便是倾听广大人民对监督工作的意愿和诉求，通过民主合意明确监督任务重点，调整监督工作动向。传统上通过人大代表与人民群众的点对点沟通来收集民意，但基于个体意识和表达方式的差异性，很难形成民众整体意愿的系统性收集和监督内容重要程度的量化评价，使得监督工作在具体执行中缺乏科学的计时器和指南针。类似chat GPT的语言交互模型可以协助人大代表与人民群众进行线上沟通，通过仿真对话整合民众的监督诉求，并通过数据处理和信息整合对监督工作内容进行数字整合和量化排序。一方面能持续满足人民群众与人大代表的沟通热情；另一方面能客观明确地衡量公民意愿的热切程度和紧迫程度，科学合理地确定人大监督工作的热点重点。

第二，协助对公民监督意见的时效性跟进和即时性反馈，维护公众信赖利益。相对于行政监督的履职过程，传统的人大监督具有较强的程序性，流程环节相对更多，工作周期相对漫长。这导致民众对监督工作的诉求很难及时得到回应和反馈，长此以往会持续消磨人民群众对人大监督工作的信任程度和参与热情。类似chat GPT的语言交互模型可以在收集公民监督意见后，持续跟进诉求个体并建立相应的反馈时限计算程序。一方面，通过向代表定时提醒监督任务安排，来推进人大代表和人大监督工作进度；另一方面，通过及时收集人大监督的執行情况，定时向公民反馈诉求内容的推进程度。通过执行、反馈两个维度的时限约束，增强监督工作的时效性，有效维护了公民对人大监督工作的信赖利益。

第三，监督公众情绪和民声热点，协助筛选监督内容，动态分配监督任务。传统的人大监督工作受制于兼职代表履职模式和会议形式等，在一定程度上难以有效实现对公众情绪的监督和对民声热点的关注。类似chat GPT的语言交互模型可以通过数据技术对网络舆情进行常态化监控，在监测到地区舆论民声超过预设临界点时，使用算法筛选其中与人大监督相关的公众意见并予以汇总，在初步进行合理性和紧迫性分析后，集成至控制终端形成监督任务规划，经终端控制者确认或调整后，数字平台再根据人大代表的职业领域、业务经验和工作安排对监督任务进行合理化分配，通过数字技术与交互模型协同作用，为人大代表监督工作提供智能化保障。

第四，协助起草文件，协助决策的合规性审查、规范性文件的备案审查等。随着人大制度的不断完善，地方人大履行职能更为规范化和常态化，起草、制定的规范性文件数量不断增多，质量也相应提升，因此为人大工作带来的文件起草压力和内容审查压力逐渐增大。在规范性文件体系日益全面细致这一扩张背景下，类似chat GPT的预训练自适应模型可以通过自身强大的信息处理能力和对立法语言规范的快速学习，协助人大进行文件的初步起草，以及对决策的合规性及备案规范的合法性的初步审查，并通过交互技术予以反馈。人工智能技术在其庞大数据库和强大计算能力的加持下，可以有效实现对人大监督工作中此类繁重任务的高效辅助。

结语

本文结合地方人大的监督职权行使情况和先行省份的数字化建设经验，探讨了在数字化监督过程中的制度凭借和集中问题。在此基础上，围绕地方人大的行政监督和司法监督两个方面，探讨了地方人大数字化监督的建设方向。首先，提出人大职能数字化无论如何只是手段，其建设目的必须从政治背景出发，并以政治效果为最终评价标准。其后，提出人大数字化建设在行政监督和司法监督两个方面的建设要求，认为行政监督和司法监督是对已有职权的数字化发展：对行政机关进行数字化监督的潜在前提是对行政机关的独立地位和对人大监督权的独立属性的确认，具体实施中应着重建设以人大平台为集成核心，统筹政府—人大—公民三方主体的信息交互模型，以信息交互实现人民意愿与国家行为的精准对接；对司法机关进行数字监督时，其建设方向应与司法改革方向相一致，在优化原有司法监督流程的基础上，将高效凝聚的民主全程性融合于司法公开过程中，在具体实施中，应当以具体案件为监督切入点，在不影响司法权依法独立行使的基础上，围绕监督工作进行民主公开，同时促进司法机关自身纠错和监督权行使方式改革。最后，基于人工智能的ChatGPT软件的应用情况，提出人工智能技术对人大数字化平台建设在协助整合民意、协助跟进建议、协助监控民声、协助开展辅助等四个方面提供支持的可能。

注释：

[1][[2][3]孙莹：《把握时代变革推进我省数字人大建设》，载《人民之声》2022年第6期。

[4]陈姿君：《全过程人民民主视域下数字人大的建设路径》，载《海峡法学》2022年第3期。

[5]《栗战书强调，把全国人大代表工作信息化平台建设成为代表学习平台、履职工作平台、联系群众服务支撑平台》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202111/436f5b69288349ee98b4742ac5f452dc.shtml。

[6]《推动数字赋能与行权履职的深度融合——“江西数字人大”建设与营运路径探析》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/856b4e15281a4cb6be09280f15e49803.shtml。

[7]《新疆人大信息化工作培训推进会举行  加快推进“数字人大”建设》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/616a0957859a463ca5ca642b6203666e.shtml。

[8]陈波、金炜：《数字赋能全过程人民民主》，载《浙江人大》2022年第8期。

[9]《温州市人大2022年数字化改革工作方案出炉》，载温州人大网，http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2022/5/6/art_1382129_58909174.html。

[10]《市人大数字化改革工作汇报会召开》，载温州人大网，http：//www.wzrd.gov.cn/art/2021/11/10/art_1387185_58905878.html。

[11]“1”即一体化智能化公共数据平台；“6”即党建统领整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治六大系统；第二个“1”即基层智治系统；“2”即理论和制度两套体系。参见杜伟杰、邱靓：《浙江推进数字化改革的做法与启示》，载《中国信息化》2022年第8期。

[12]《绍兴“数字人大”应用场景获肯定》，载绍兴市人民政府网，http：//www.sx.gov.cn/art/2022/10/15/art_1462938_59384157.html。

[13]《“数智人大”看杭州》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/f35b008673f2474e8511cd79c471742a.shtml。

[14]《宁波开通人大代表工作数字化综合平台“代表通”》，载浙江省人民政府网，https：//www.zj.gov.cn/art/2021/8/23/art_1229417725_59127358.html。

[15]《江西数字人大正式上线运行》，载江西省人民政府网，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2022/1/13/art_393_3830991.html。

[16]陈波：《深化数字化改革激发人大活力》，载《浙江人大》2021年第6期。

[17]秦前红：《论人大监督重大行政决策的强化》，载《东方法学》2022年第4期。

[18]陈瑞伞：《数字时代人大代表履职能力建设：问题与强化途径》，载《人大研究》2021年第4期。

[19]自2016年起，《人民法院信息化建设五年发展规划（2016—2020）》《关于加快建设智慧法院的意见》《人民法院信息化建设五年发展规划（2021—2025）》等一系列关于信息化、数字化的指导性文件相继出台。

[20]参见杨小军：《法治中国视域下的司法体制改革研究》，载《法学杂志》2014年第3期。

[21]孫莹：《地方人大应不断提升司法监督成效》，载《人民之声》2022年第11期。

[22]参见涂锋：《如何实现激励兼容——地方人大监督的机制创新》，载《中国特色社会主义研究》2016年第4期。

[23]朱光辉、王喜文：《ChatGPT的运行模式、关键技术及未来图景》，载《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年第4期。

（作者分别系中山大学法学院副教授；中山大学法学院硕士研究生）