“研”文件精神实质 “纠”政策落实偏差

国家重大政策措施贯彻落实情况审计已成为内部审计的“规定动作”，是新时代赋予内部审计的重要职责和使命。2021年，扬州大学审计处探索以研究型审计为抓手，开展学生食堂公益性政策落實情况审计咨询，充分发挥审计的建设性作用，有效促进好政策的全面落实，进一步提升了学生舌尖上的满意度、幸福感。

一、项目背景

2011年8月，教育部等五部委发布《关于进一步加强高等学校学生食堂工作的意见》，要求各高校明确体现公益性的投入责任和优惠政策，并完善适应市场经济规律的运行机制。

2021年5月，江苏省教育厅发布通知，对部分省属高校学生食堂公益性政策落实情况开展专项审计，要求各单位事先完成自查自纠工作，扬州大学位列其中。作为省内高校学生食堂管理的排头兵，扬州大学高度重视该项工作，后勤保障处第一时间展开行动，主动邀请审计处提供助力。

审计处调整审计视角，以“责任共同体”的姿态积极开展政策落实情况审计咨询，从“有没有落实好”向“如何落实好”转变。在咨询项目实施过程中，审计处将研究型审计新理念贯穿始终，深入分析食堂公益性政策导向，对标上级文件要求，量体裁衣提出纠偏建议，为推动学生食堂公益性政策全面落实彰显审计担当。

二、“研”“究”做法

（一）“研”字全程嵌入，精准定位审计方向

审计处将“研”字思维贯穿审计咨询的全过程，强化审前调研和过程控制，一体化推进协同配合、分析研判、揭示问题，不断深化“研”字内涵，扎扎实实做好学生食堂公益性政策落实的研究工作。

1.“研”建项目团队，共商咨询方案。学生食堂管理业务流程复杂、涉及关键点多，如何合理配置审计资源、控制咨询流程节点均会对咨询成效产生重要影响。为实现“强兵先胜”的预期目标，审计处统筹整合优势资源，打破处室、科室界限，组建了一支由处领导亲自挂帅，法务专家、采购专家、食堂管理专家等多方参与的审计咨询团队，多次召开专题研讨会，创建了一套“学习—调研—找差—纠偏—攻坚—落实”的工作框架（见图1），力求完美贴合食堂管理需求，精准输出“业务最需要、领导最关注、学生利益最大化”的审计咨询成果。

2.“研”学政策纲要，凝聚思想共识。没有调研，就没有发言权。为深入研究学生食堂公益性政策落实过程中的倾向性和普遍性问题，审计咨询团队一行人先后赶赴苏州大学、江苏大学等5所高校开展“白加黑”调研模式。所谓“白”，即白天广集信息，查摆共性问题，与调研对象就食堂管理模式、社会餐饮企业引进、食堂原材料采购及控制等多个重要环节进行咨询探讨，多听多看兄弟高校的经验做法；所谓“黑”，即夜晚共读政策，深入分析研判，在全面梳理教育部、财政部、发展改革委等相关部门颁布的政策纲要的基础上，结合白天收集的有效信息，集中对学生食堂管理全流程中存在的管理性、制度性缺陷和薄弱环节展开深入研究，凝聚共识。“白加黑”调研模式的目的就是要让审计咨询团队在走出去的同时，也要能够拿回来，通过开门纳谏、调查摸底，审计咨询团队已经对学生食堂公益性政策中涉及政策落实、民生利益和高校管理等方面的重大事项和重点领域全盘掌握，最大程度上确保在吸收成功经验的同时也能够在政策执行层面有效规避再犯风险。

3.“严”把政策关口，守牢舌尖底线。只有扎扎实实做好审前研究工作，才能精准定位审计方向。为确保高质量完成学校交办的审计任务，切实维护好学校食堂管理领头羊的地位，审计咨询团队重“研”从“严”，牢牢把握住了政策落实情况审计的两个核心要素，即落地与否和成效好坏。落地不仅仅是要看政策是否真正落地，更要关注之前的政策还能不能在现有的“土地”上生根。根据调研学习结果，咨询团队一致认为现行的学生食堂公益性政策文件在尊重市场经济规律的基础上不断推动食堂管理规范运行，无论在过去、现在还是将来都具有重要的指导意义，学校当然也应毫不动摇地贯彻执行。但学校在政策执行过程中为了追求管理成效，出现了部分执行偏差，违反了学生食堂公益性政策“零租赁”的相关规定，对此，咨询团队始终坚持底线思维，要求“一把尺子量到底”，无论当前的管理成效有多好，学生就餐的满意度有多高，都必须把“公益性政策”这把标尺拿紧拿稳，务必要在政策合规的前提下因校制宜、因人定策，坚决守护好学生舌尖上的满意度和幸福感。

（二）“究”字靶向发力，全面赋能审计质效

随着“研”字的不断深入，审计发现问题逐渐显露，审计处立足一个“究”字，坚持从政策落实、问题根源、体制机制等多方面去分析问题并提出解决问题的对策，创新破解政策落实难的现实困境，充分发挥内部审计咨询价值。

1.深“究”深层原因，抓实问题根源。目前，按照营业额的一定比例收取外包管理费及公共维修基金的做法，是违反学生食堂公益性政策“零租赁”最突出的问题表现。面对这一问题的典型性和共性，审计咨询团队一探“究”竟，力求多角度找准症结。通过邀请学生食堂后勤管理人员反复召开业务研讨会，围绕食堂内控制度、作业流程指导书、招投标文件等进行广泛深入交流，审计咨询团队聚焦客观原因，尝试在相互理解中把握问题真相。据了解，食堂收取的管理费和维修基金主要用于一般设备购置、零星维修和原料采购、人工成本等，其主要目的就是为了维持食堂的正常运营，因此在一定时期内有其存在的合理性。但是合情、合理并不意味着合规，此次碰触“高压线”的根本原因仍在于学校食堂管理顶层设计缺位，缺乏健全的保障机制。为此，审计咨询团队专门建立了重点工作推进会议机制，针对重大体制性问题专题研究、集体攻坚，从宏观意识层面共同面对重大风险隐患，确保能够在更高层次上抓实、抓准问题根源。

2.细“究”咨询建议，创新部署策略。审计咨询要想实现精准施策，就要以审慎、求真的态度识别审计环境中的优势与风险因素，创新化解矛盾风险。针对违规收取管理费和维修基金问题，审计咨询团队紧盯公益性政策要求和咨询目标，提出了“购买劳务服务，设置财务考核关键控制点”的咨询建议，分别从管理、监督和服务等不同角度找出工作流程中所有的可优化点，针对性填补体制缺陷。

一改管理模式，“分管”变“主管”。扬州大学属于高校合并办学的典范，多校区合并后具有食堂管理人数相对较多，力量相对集中的先天优势，应该充分利用好人力资源做到真正掌握管理的主导权。为此，审计咨询团队“对癥下药”，建议食堂采用“八统一”管理模式，即经营规划、物资采验、现场管理、成本核算、监督考核、技能培训、配套设施、文明建设等涉及食堂管理的八大方面，全部由食堂统一规划、统一运营。

二改监督体制，“失控”变“可控”。在原来的监督模式下，食堂主要通过产品毛利率和管理费这两个渠道来实现对社会餐饮企业的控制，但是追逐利益的本性往往使得社会餐饮企业想方设法在原材料成本上做文章，这样一来菜品质量和安全容易处于“失控”的状态。在重新建立的监督体制下，物资原料由食堂统一采买，各类运行成本都设置了最高上限，无形之中食堂运行的全流程均置于有效的监督和控制之下。

三改服务理念，“单赢”变“共赢”。从“收取管理费”转为“购买劳务服务”，真正改变的是唤醒了各方参与主体的集体服务意识，食堂管理人员全力投身于经营的可持续化、智慧化建设之中，社会餐饮企业不再需要斤斤计较成本，获利的唯一途径就是提高菜品质量从而提高销量，无论品种特色还是食品安全都变成了自己的“责任田”。合作共赢的良好局面真正实现了零租赁、零管理费，让学生群体受益，让“公益”二字落到实处。

3.追“纠”政策偏差，凸显审计价值。高质量构建纠偏方案，不仅关乎全校数万名学生的民生福祉，更关乎每一个“扬大人”的幸福感和获得感。审计咨询团队以建立高效管用的保障机制为抓手，多次召开重点工作推进会议，根据食堂管理特点精准提出保障机制的核心要素，推动出台了《扬州大学学生食堂管理改革工作方案》。五点具体的改革举措首先建立起了科学全面的制度体系，让制度充分发挥先行优势，纠偏扶正，确保所有食堂管理政策坚持公益属性。此外，为了找准政策合规和政策创新的平衡点，审计咨询团队建议在改革工作方案中专门建立起公平公正的考核体系和激励机制，通过科学设置考核指标，完善激励评价体系，有效防止在制度执行过程中出现留“暗门”、开“天窗”等问题，打通了正确衡量改革成效与发现潜在问题的有效路径，真正做到保障机制越精准、越有力，推进执行就会更顺畅、更高效。

三、“研”“纠”成效

“研”得深不深、透不透，“纠”得准不准、实不实，实践才是检验成效的唯一标准。

（一）审计助力，有效提升学生舌尖上的满意度

凝聚着研究型审计成果的食堂管理改革工作方案，一经出台便受到了后勤保障处及学校领导的高度认可。在试运行阶段，审计全程助力，各项工作平稳推进。2021年，学校顺利通过了省教育厅的专项审计及整改验收；年底各食堂窗口师生满意度测评平均分上升至94.51分，管理考核平均分上升至92.23分，审计咨询成果在推动食堂公益性政策有效实施的基础上做成了“加法”，有效促进了让学生“吃得放心、吃得安全、吃得满意”目标的实现。

（二）示范引领，充分彰显研究成果应用价值

凝聚着研究型审计成果的食堂管理改革工作方案试运行的成功，在教育系统内引发广泛关注，江苏省高校学生伙食管理专业委员会第一时间在扬州召开现场会，学习交流“扬大”经验，为省内其他高校食堂改革方案的制订提供了重要借鉴。省教育厅也将《高校学生食堂监管工作指引》的研制任务委托给扬州大学牵头，学校后勤保障处高质量完成了其中《成本核算指引》《质量与价格监管指引》等系列制度的制定，成功将“实践经验”凝练为“理论成果”，实现了“理论—实践—理论”的价值飞跃，切实为江苏高校学生食堂改革发展贡献“扬大”智慧。

四、工作启示

（一）聚焦研究能力，组建项目团队

开展研究型审计，提升审计工作质效，关键在人。将研究意识强、研究思维强、研究能力强的“三强”人，组成审计项目团队，是研究型审计成功的决定性因素。本咨询项目根据实际需求，选优配强人力资源，项目团队成员涵盖审计、采购、法务、食堂管理等各方面的专家，利用审计咨询、智囊和风控专家等组合优势，高效解决政策落实过程中的难点、堵点。

（二）聚焦研究方向，敲定审计类型

“工欲善其事，必先利其器。”确定审计项目类型是项目团队的指挥棒，是研究型审计工作的“武器”，是成功的关键。项目团队围绕研究型审计目标、选择科学的审计项目类型、采用合适的方法，是保障研究型审计工作方向不偏，确保审计价值的关键。此次探索中，我们采用审计咨询的方式能够消除被审计单位的抵触、对立情绪，为部门之间“打开天窗”疏通隔阂，拉紧部门协作的纽带。通过分步实施、紧密配合，一方面，可以主动掌握好咨询节奏，着力提升咨询方案的前瞻性；另一方面，咨询也让审计工作变得更有温度，在过程中不断交换审计咨询意见，共同推动学生食堂公益性政策有效落实，推进学校事业更好更快发展。

（三）聚焦研究基础，学深悟透政策

学深悟透政策法规、制度文件，是研究型审计工作的前提。只有熟悉了政策法规、制度文件出台的背景、真正的导向，才能正确有效发挥内部审计的职能作用，确保充分实现研究型审计目标。审计咨询团队将“学深悟透政策”作为项目开展的首要环节，将政策效果“贫困学生吃得起、吃得好，服务经营有利图、有责任，食堂管理可持续、智慧化”作为改革方案制订的起点和落脚点，真正体现了政策研究的基础性作用。

（四）聚焦研究成效，深入排查问题

排查问题是否准确、全面，分析问题是否透彻、系统，直接关系审计工作的成效，因此，研究如何又快又准排查问题至关重要。审计咨询团队先通过内部交流、外部调研锁定高风险领域，再通过召开常规工作研讨会和重点工作推进会等审计程序深入排查重大问题，切实提升审计工作成效。

（五）聚焦研究价值，精制纠偏方案

查问题不是审计的终点，推动解决问题才是审计工作的价值所在。深入研究解决问题的思路、方法和路径，才能更好地发挥内部审计的建设性作用。在项目实施过程中，审计人员应注重融入研究型思维，紧紧围绕“如何确保不收管理费后，学生能真正从中受益”做实做细。通过购买劳务服务、设置财务考核关键控制点、统一管理模式等“组合拳”，确保食堂管理改革方案符合公益性政策精神，实现学生利益最大化。

在研究型审计的新理念下，扬州大学学生食堂公益性政策落实情况的审计咨询是一次大胆且成功的尝试。此次尝试始终围绕学校高质量发展大局，牢牢把握学生食堂“公益性”的政策导向，深化审计改革创新，加强资源统筹，妥善处理审与被审的工作关系，用“研”的思维做到应审尽审、凡审必严，用“究”的魄力做到动真碰硬、全面整改，切实推动了扬大审计成果实现量的突破和质的飞越。

（执笔人：卜文艺  周倩倩）