美债的“雷”，推到了大选后

钱克锦

6月3日，拜登在白宫签署了一项关于联邦政府债务上限和预算的法案。最后关头，美国避免了债务违约的风险。不少舆论分析认为“好险”。

但仔细看，最后关头化险为夷，也是过去几个月闹得沸沸扬扬的美国债务违约危机的必然结局。债台高筑是现代资本主义国家现状所决定的，而最终能达成妥协、延后危机，则是美国制度设计的结果。

债务攀升，提高上限

美国公债其来有自。早在独立战争结束后的第一个财政收支报告（1791年1月），就已列出大约7500万美元的债务。过去两百多年来，虽然中间有些年份略有下降，但美国公共债务总体趋势是越来越高。美国内战、第一次世界大战，更导致美国公共债务大幅增长。

美国政府每年都会制定财政预算案，经国会批准后实施，出现入不敷出的情况，财政部就会请国会授权借债填补财政赤字。在1917年之前，国会每年都要讨论并授权财政部借债；那之后，国会制定了一套“债务上限”框架，便于财政部在框架内自行借债；如果突破框架，就需要国会讨论，通过特别法案提高债务上限。

在债务上限制度出台之后，美国的债务总体趋势依然是不断增长，特别是由于第二次世界大战、1980年代为了应付石油危机，再加上美国军费开支、社会福利和医疗保障开支不断增加，美国联邦债务的增加呈现出滚雪球的架势。

根据美国财政部的数据，1950年，美国联邦债务为2570亿美元，1980年为9090亿，1990年3.2万亿，2000年5.7万亿，2010年则达到13.5万亿美元（接近当年美国的GDP），2020年为26.9万亿美元。

截至今年5月，美国的债务大约为31.4万亿美元，其中约7万亿债权是联邦政府自己持有，也就是财政部欠其他联邦政府部门的钱；24万亿是由公众持有（即个人投资者、公司、其他国家政府和美国地方政府持有的债权）。31.4万亿美元，大约相当于美国2022年GDP的120%。

面对不断增长的开支，美国政府屡屡要求国会讨论授权，提高债务上限，以便继续借钱（发行债券）。

如果国会不提高债务上限，美国政府不能进一步借钱，就可能无法偿还到期债务和利息，出现债务违约。这会引起美国政府信用等級下调、借贷成本增加，冲击证券市场，也可能引发美元汇率暴跌，冲击全球金融市场和国际贸易。

总之，不提高债务上限，可能导致严重后果。所以，在达到债务上限后，美国政府都会要求国会提高上限。同时，财政部也想办法“自救”，比如暂停向一些福利性的项目拨款。这次达到债务上限后，美国财政部就暂停了对公务员退休和残疾基金的新投资，暂停了对邮政退休人员健康福利基金的新投资，等等，希望以此延缓债务危机。

但这些措施也只能拖延几个月时间。今年1月美国债务规模触及债务上限后，财长耶伦紧急致信国会，要求国会严肃考虑可能出现的债务违约这种“史无前例”情况的后果。耶伦还给出解决之道：要么提高债务上限，要么暂停债务上限的约束（暂停期过后，债务上限要重新设置，数量为“原有债务上限+暂停期内新增的债务”）。

共和党要求削减开支，正是瞄准了民主党的“优势项目”，更具体地说，目标就是拜登执政以来民主党所宣称的政绩：抗疫、豁免学生贷款、照顾底层民众的福利、追查富豪逃税、促进新能源等等。

从历史上看，美国解决这个问题的办法，基本就是不断提高债务上限，不断授权给财政部举新债。美国财政部的资料显示，1960年以来，美国国会78次提高债务上限。其中共和党执掌白宫期间提高了49次，民主党执政期间提高了29次。从总统来看，共和党方面，里根任内提高了18次，次数最多；民主党方面，克林顿任内提高了8次。

两党斗争和精明算计

财政权是政府最重要的权力之一，美国两党在此问题上历来斗争激烈。税率和预算固然是斗争焦点，债务上限也是引人瞩目的战场。

从理念和传统做法来看，共和党政府比较重视国防，偏向增加军费，而且对大公司和富豪比较友好，通常实行大规模减税，借此刺激投资，促使经济发展；而民主党政府则重视工会权益和社会福利，特别是照顾底层民众的福利，同时也会维护军费开支。所以两党无论谁执政，美国政府开支都不断增加，靠政府发行债券来维持财政平衡。

由于理念不同，每当债务上限被突破之际，双方都会互相指责。民主党指责共和党大规模减税导致财政缺口大；共和党指责民主党滥施福利导致政府开支巨大。双方经常争得不可开交，都想着尽量维护本党和本党选民的利益，并尽量挖对方的墙脚。

争执到互不相让的地步，美国政府有时也因此停摆。2013年，奥巴马政府就因为债务上限僵局，停摆了16天。政府停摆期间，对国家利益和民众生活没有太大影响的国家公园、某些福利项目等，暂停了运营；而像国防部、国务院和财政部这些重要部门，都不受影响。

斗争归斗争，为了不让美国政府信用破产，两党最后又都能达成妥协。在预算斗争方面如此，在债务上限方面也是如此。

这次美国达到债务上限时，两党在国会两院接近势均力敌的态势，决定了这次有关债务上限的争斗会很激烈。

民主党最初提出，国会应该无条件地提高债务上限，因为此前几次国会都是这么做的。不过，掌控了国会众议院的共和党显然要以债务上限作为重要政治筹码，不会“白送”拜登政府一次债务上限提高。

这一次共和党的基本目标是，利用这次机会，要求拜登政府大幅削减政府开支。怎么削减开支呢？共和党的要求主要有：首先从整体上限制未来两年的财政支出计划，然后在一些具体领域提出要求，比如回收原计划用于抗疫的剩余资金大约300亿美元，这些钱原本是用于援助疫期中小企业的贷款和乡村地区的网络建设等；暂停“豁免学生贷款”项目的资金；强化领取社会救济的工作要求，如必须证明自己积极寻找工作并愿意接受所提供的任何适合的工作；回收部分拜登政府用于追查富豪逃税的资金；取消对新能源行业的补贴和免税措施；对于一些传统能源行业的项目，要给予更多支持，取消某些限制措施。

从这些要求可以看出，共和党要求削减开支，正是瞄准了民主党的“优势项目”，更具体地说，目标就是拜登执政以来民主党所宣称的政绩：抗疫、豁免学生贷款、照顾底层民众的福利、追查富豪逃税、促进新能源等等。当然，共和党也提出对己方有利的支持传统能源行业的要求等。

即便如此，共和党内的极端保守派还是认为，这些要求太温和了，应该让民主党更多削减那些福利项目，更多取消对新能源的支持等等；而拜登和民主党议员一开始表示不可接受，甚至做出“拒绝谈判”的姿态，民主党内的激进自由派议员，更大呼“是可忍孰不可忍”。

在这种情况下，拜登和共和党籍的众议院议长凯文·麦卡锡之间相互“极限施压”。在财长耶伦“不采取行动，美国就要违约了”的不断喊话中，双方从坚持己见到愿意沟通，再到多轮谈判，拜登甚至为此改变行程，没有按计划访问澳大利亚和巴布亚新几内亚，而中途返回华盛顿和麦卡锡谈判，最终双方在5月27日达成新的两党协议。

达成妥协，延后危机

根据两党新协议，美国众议院形成《2023年财政责任法案》。5月31日，众议院批准该法案；6月1日，参议院通过；6月3日，拜登签署该法案。这样，在耶伦所说的“最后期限”6月5日之前，这次债务上限危机化险为夷。

新法案的主要内容有：债务上限暂停至2025年1月，也就是在此之前，不设置新的债务上限，但财政部可以继续借债，只是借债必须用于现有的支出义务。这样，设置新的债务上限就留待下届政府处理。

法案还规定，2024财年的非国防支出大致持平，并在次年增加1%，也就是拜登政府必须严控预算；其他具体规定还有：继续资助退伍军人医疗服务、回收没有动用的新冠疫情救濟资金，撤销部分用于追查富豪税的资金，加强对领取社会救济的资格审查，结束豁免助学贷款计划（该计划原本也即将到期），简化环境审查（有利于传统能源项目）等等。

民主党内极端自由派和共和党内极端保守派对这个法案都相当不满。但从众议院投票结果看（314票赞成，117票反对，其中民主党赞成票165，共和党149），民主党似乎对法案的满意度更高。

协议达成、法案通过之后，双方都称己方获得胜利。在共和党看来，这次债务上限谈判，大大限制了拜登政府的未来财政预算，也成功削弱了一些民主党看重的社会福利工程，为传统能源争取到有利条件；民主党认为，首先拜登政府避免了在任期内出现债务违约；将债务上限暂停到2025年1月，也不会影响民主党明年的选情；而且，共和党在谈判中要求的提高申请医疗保障的门槛、取消对新能源行业的优惠政策等，法案也没有提及。

所以双方实际上都有收获，但都没有完全达到目的，这也是为何民主党内极端自由派和共和党内极端保守派对这个法案都相当不满。但从众议院投票结果看（314票赞成，117票反对，其中民主党赞成票165，共和党149），民主党似乎对法案的满意度更高。

回顾这次债务上限危机，虽然各方把事态说得非常紧急，但更长远更宏观地看，这种危机实际上没有太多悬念。从某种程度上说，这种事件正反映了美国分权制衡之下，主流民意并不希望出现双输的结局。

根据美国的制度设计，联邦政府掌握行政权，但财政审批权在国会。如果白宫和国会分掌在不同政党手中，说明主流民意有分歧，两党为了各自选票，自然会全力搏击，展现出一种互不退让的“险情”。但事关整个美国信用和政府运转时，在紧要关头，双方最终还是会迫于民意达成妥协。所谓“双方都得不到自己想要的，但都能得到必须要的”，实际上就是在民意有分歧情况下的折中产物。

债务上限的真正危险之处，其实不在于美国两党的竞争，而在于债务不断增长的发展模式。债台高筑的不是美国一家，根据国际货币基金组织的数据，2021年，七国集团国家中央政府举债占本国GDP的比例，日本是221%，意大利是146%，美国为115%，英国为102%，法国为91.7%，加拿大55%，德国46.7%。从这组数据可以看出，除了加拿大和德国，其他五国都是“债台高筑”。虽然因为这些国家经济能力强、国家信用好，债台高筑暂时不会有什么问题，但“寅吃卯粮”持续下去，终有一天会遇到爆点的。也有经济学家认为，这种发展模式可能是发达社会的一个宿命。