绿色发展背景下土地资源节约集约利用分析

张方方　岳开兴

［摘 要］近年来，我国经济发展取得了重大成就，但是也付出了很大的代价。土地资源是我国经济社会发展的重要支撑，但是目前土地资源浪费严重。因此，在绿色发展背景下，我们要严格把控土地利用的强度，同时坚持节约集约原则，推动我国土地资源的可持续利用。本文对绿色发展背景下土地资源节约集约利用进行分析，阐述了土地资源节约集约利用存在的问题和解决措施，并对促进绿色发展背景下土地资源节约集约利用提出了几点建议。

［关键词］绿色发展；土地资源；节约集约利用

［中图分类号］F20文献标志码：A

“绿色发展”理念对我国可持续发展具有重要的意义，我们要对绿色发展理念进行深入贯彻，并将其融入土地资源节约集约利用中来。因此，我们必须加强对土地资源节约集约利用工作的重视力度和监督力度，并且通过政府的监管职能来确保土地资源节约集约利用工作顺利开展。

当前阶段，我国城市建设和乡村建设依然存在很多问题和不足。随着城市化进程的加快，大量农村人口向城市转移，政府财政转移支付力度较小，土地资源投入不足。同时，土地利用效率低下也是制约我国经济发展的重要因素之一。因此，如何合理配置和使用土地资源就显得尤为重要。

1 土地资源利用的必要性

我国人口众多，土地资源的需求也巨大，因此我们要合理利用土地资源，提高土地利用率［1］。

首先，要充分发挥现有土地资源的作用。我国是一个发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，因此仍有部分地区发展相对落后。在发展过程中，人们对经济的要求逐渐增加，如果我们不能满足这些要求，将会使城市和农村出现一系列问题。为了更好地发挥现有资源的作用和价值，我们必须保证现有土地资源得到合理利用［2］。第三次全国国土调查结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，从数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。我国地少人多的国情和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，实现高质量的发展必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。因此，我们必须加强土地管理和节约利用。

其次，要减少不必要的损失。比如一些开发商对城市中的一些历史遗迹进行破坏、改造等情况都会造成一定程度的浪费。这样不仅会降低土地资源利用率，还会影响整个城市的发展。为了避免这一问题发生，我们要确保所有相关部门及时发现和处理问题，以保证城市用地结构合理、布局科学，充分发挥土地资源的价值。近年来，我国大力推进生态文明建设，并将其作为当前及今后经济社会发展的重要内容。在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是其重要内容之一。在新的历史阶段，我国应该加强对土地资源的节约集约利用，从而实现绿色发展。目前，我国在绿色发展背景下进行土地资源节约集约利用需要注意以下几个方面：（1）要实现全社会对于绿色发展理念的认识；（2）要将环境保护的内容贯彻落实到整个国土资源管理过程中；（3）要提高政府对土地资源的管理能力；（4）要加大科技投入力度；（5）要完善相关法律法规建设；（6）要强化宏观调控。

最后，要对闲置土地进行利用。随着城市化进程的不断加快，我们在建设过程中往往会选择占用闲置土地。由于这部分资源并不属于个人或单位所有，所以它们无法实现自我价值。土地资源的稀缺以及人们对其的需求增加，导致了土地的浪费和开发难度加大，为此我们要采取有效措施来保障有限的土地资源能够得到合理、充分的利用。我国关于土地资源的利用主要是通过对现有资源进行开发来达到高效利用的目的，但这会产生一些问题和负面影响，具体来说包括：第一，导致人口聚集、城市建设过于拥挤；第二，在一些大城市中出现了大量闲置土地以及出现了土地资源浪费问题；第三，部分闲置土地不能得到合理、充分利用，使其失去价值；第四，在建设用地中，大部分都是为了工业项目而建造的建筑用地；第五，导致耕地面积不断减少。

总之，人们在开发利用时应尽量避免浪费现象和消极影响产生。此外，我们要将现有资源发挥出最大作用、价值，要保障有限的土地资源得到最充分、合理的利用。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念，必须牢固树立和践行这一理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，这也说明在土地资源的利用过程中必须要将生态环境保护作为首要条件，保障有限的土地资源能够得到合理、有效的利用，要尽可能减少对自然资源和生态环境的破坏，从而达到经济与生态环境双赢的目的。

从我国土地资源利用现状来看，在人口增多以及资源短缺等因素的影响下，很多地區在发展过程中出现了人口盲目增长、人均土地面积减少等现象。因此，我国应对这一问题进行有效解决，使有限的土地资源能够得到合理、有效的开发和利用。此外，要确保有限的土地资源不被破坏以及不会过度浪费等问题出现。

2 土地资源节约集约利用存在的问题

虽然我国土地资源节约集约利用取得了一定的成效，但是仍然存在一些问题，需要及时解决。

首先，土地利用的浪费比较严重。从理论上来说，如果对土地资源进行充分挖掘，就可以提高其利用效率，促进经济社会发展。但是在实际操作中，我国仍然有大量土地资源没有得到充分开发和利用，尤其是一些重点建设项目的选址布局问题，一些地方存在盲目圈地、占地、闲置浪费的现象，造成了土地资源的严重浪费，甚至有一些地区出现了“土地等项目”的现象［3］。从另一个角度来说，这些浪费也会对生态环境造成一定的影响，例如一些工业企业会在占地的过程中排放大量的污染气体、粉尘等。

其次，用地审批程序相对复杂。由于土地资源节约集约利用涉及部门较多，审批程序也比较复杂，在实际操作中如果存在多个部门协调管理的情况，很容易出现相互推诿、扯皮的现象。例如，有些地方的项目审批程序相对较为复杂，不仅需要经过自然资源、住建等部门的审批，同时还需要经过发改等部门的审核。因此，如果在建设过程中没有充分利用土地资源，就会造成土地资源的严重浪费。

第三，部分地区节约集约用地意识薄弱。（1）领导干部缺乏节约集约用地意识或者认为节约集约用地不重要；（2）部门利益使然；（3）一些地方政府的发展规划未将土地资源规划作为一项重要内容列入其中。我国的土地资源相对较少，因此在发展过程中应提高土地资源的利用率。如果只是对土地进行简单的开发和利用，不仅会增加建设用地压力，还会造成更多的环境污染。目前，我国部分地区对节约集约用地比较重视，但是在实际操作中，相关领导干部仍存在着一些不良风气。例如，一些地方政府领导为了政绩工程而不惜牺牲土地资源；个别部门领导干部为了私人利益而忽视节约集约用地；个别领导干部为了获取更大的个人利益而忽视了土地资源的节约集约利用；某些地方政府未将土地资源规划作为发展规划中的一项重要内容列入其中。

第四，国土资源管理体制不完善，法律制度不健全。（1）部门职责分工不明确；（2）相关法律法规制度滞后；（3）地方政府制定政策時缺少科学评估手段以及相关法律保障措施。目前，我国土地资源节约集约利用制度的相关规定还不完善，虽然国家已经出台了一些相关规定，但是在实际操作过程中仍然存在很多问题。

通过以上分析我们发现，在绿色发展背景下土地资源节约集约利用还存在着一些问题和困难需要解决。例如，一些地方政府的领导干部缺乏节约集约用地意识或者认为节约集约用地不重要；相关部门对土地资源节约集约利用的认识仍比较薄弱；部分地方政府对土地资源节约集约利用重视程度不够，且缺乏科学的评估手段。

3 解决措施

3.1 实施土地总体规划，严格土地用途管制

在编制规划的过程中，要科学确定建设用地总量、布局和结构，切实加强国土空间规划协调衔接，严格落实土地利用总体规划，有效控制农用地转用和建设用地审批规模［4］。同时，要强化建设用地供后监管机制的建立与实施。充分发挥土地利用总体规划的宏观管控作用。切实加强耕地保护和土地用途管制，严格控制非农建设占用耕地，盘活存量建设用地；要严格执行城乡规划和土地利用总体规划，科学合理安排用地布局、规模、结构和时序，推行城市建设用地复合利用。

3.2 加大闲置、低效土地处置力度

首先，要严格执行闲置、低效土地处置办法及标准，切实提高闲置、低效用地的处置效率。同时，要严格执行土地用途管制，对擅自改变用途或者擅自将农民集体土地出让、转让、出租用于非农业建设的，坚决予以纠正和查处，对擅自以划拨、租赁、作价出资（入股）等方式使用国有建设用地的，坚决予以纠正和查处。

其次，要严格落实闲置、低效土地处置办法及标准，加大执法监察力度，对于违法违规用地行为实行“零容忍”，通过提高土地出让价格、加强事后监管等措施来促进节约集约用地。此外，要积极探索闲置、低效土地的处置方式和方法，努力盘活存量建设用地；对符合土地利用总体规划的项目要采取改变功能、调整用途或者置换等方式保障合理用地需求；对因政府、企业原因造成土地闲置满1年的，在处置完毕前暂不安排新增建设用地计划指标。同时，要探索通过收购储备或协议置换等方式来促进闲置土地盘活。

3.3 完善土地供应机制

要创新工作方式方法，强化工作力度，探索建立节约集约用地奖惩机制，建立健全、科学、合理的政府考核评价指标体系和耕地占补平衡制度、耕地进出平衡制度、工业用地出让价格评估制度等来促进节约集约用地，创新和完善土地供应制度，提高节约集约利用土地的能力和水平［5］。坚持节约集约用地，加快土地利用方式的转变，提高工业用地的使用效率。鼓励支持工业企业易地搬迁改造，合理利用存量工业用地，严禁新增建设用地，改善产业布局和结构调整，优化空间布局，提升土地的产出率。

3.4 加大闲置工业用地盘活利用力度

首先，要统筹考虑区域协调发展和产业转型升级对土地的需求，因地制宜制定产业政策并组织实施，要严格落实工业用地出让前的准入条件，规范产业类型，强化产业准入负面清单管理。鼓励各地区根据区域发展战略和经济社会发展规划，以园区为载体，优化产业布局，促进土地节约集约利用。

其次，要大力盘活存量国有工业用地，充分利用市场机制，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，运用经济杠杆作用，通过土地储备制度等手段，引导低效土地使用权人有序退出城市工业用地，通过征收闲置费等方式对闲置的工业用地进行重新开发利用。

第三，要创新方式方法来盘活城市中的闲置和低效使用的工业用地。对因历史原因或规划调整等造成的闲置土地，以及不符合安全生产条件和环保要求的项目用地，要严格执行相关规定。要积极推进城市低效闲置工业用地开发利用，可通过“先租后让”、弹性年期出让、租让结合和作价入股等方式进行开发利用。

第四，还可以鼓励闲置房地产开发项目及时腾退完善后用途符合规划和安全要求的存量土地用于工业建设项目。要推进企业用地信用体系建设，完善和规范用地合同管理，从源头上防止“批而未供”现象发生，要积极建立土地节约集约利用的奖惩机制，强化对闲置、低效用地的监督力度，并将土地节约集约利用情况纳入政府绩效考核。

4 未来的发展前景

全国共有8 700多万亩可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地，因此我国应继续通过对土地资源的节约集约利用，进一步提升我国自然资源整体价值，保证18亿亩耕地红线不动摇。

以提高资源节约集约利用水平为核心，加快经济社会绿色转型发展，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、空间格局和生产生活方式，激励各类资源要素更好服务新发展格局，在全社会营造自然资源节约集约利用的良好氛围，推动人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，为实现高质量发展提供有力支撑［6］。

5 结语

绿色发展背景下，我国土地资源节约集约利用主要存在两方面的问题，一方面是土地资源保护意识淡薄，另一方面是土地资源利用方式不合理。解决这一问题需要从以下几个方面着手：第一，加强对公众的教育和宣传，提高人们对保护自然资源的意识，让人们意识到自然资源保护的重要性；第二，促进科技创新，推动土地资源节约集约利用技术和方法的不断更新；第三，加强制度建设，严格执行法律法规，坚持用制度管人管事管权。政府工作报告明确要求加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。为了实现绿色发展背景下土地资源节约集约利用目标，必须深入贯彻落实绿色发展理念，坚持资源节约和生态保护，构建生态文明建设体系，促进人与自然和谐共生。

参考文献

［1］李威. 强化土地资源管理 推进土地节约集约利用［J］. 辽宁自然资源，2022（5）：54-55.

［2］汤坚志. 天台县以节约集约用地助推跨越式高质量发展［J］. 浙江国土资源，2022（6）：9-10.

［3］侯春房，陈海岩. 切实评估规划实施效果，探索滨州土地资源集约高效利用——以滨州市土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估为例［J］. 地产，2022（2）：3.

［4］陆生海. 新形势下土地资源管理与土地利用转型分析［J］. 农业科技与信息，2022（1）：39-41.

［5］王凌越. 土地利用规划与城市规划协调工作的研究［J］. 中文科技期刊数据库（全文版）自然科学，2022（3）：251-254.

［6］宋娜. 区域国土资源开发与土地利用规划［J］. 中国科技期刊数据库 工业A，2022（4）：229-232.