探索山东省土地资源的节约集约利用

温政

摘要：最近，随着经济的发展，国家越来越重视节约集约用地的政策措施，我省也适时的研究并出台了不少推进节约集约用地的政策措施，国土资源部、各省、市、区也相继制定了相应的节约用地的相关系列法律法规和相应的系列措施办法，初步形成了相对完善的土地集约节约利用管理的框架及体系。此文以探索山东省的土地资源集约利用为主题，分析了山东省节约集约用地的情况，结合时代大背景和我省现实特殊情况提出了节约集约用地的基本措施。

关键词：土地资源 山东省 节约集约

随着世界人口、资源、环境的矛盾日益尖锐，人们逐渐认识到以浪费资源和破坏环境为代价而求得经济发展走的是一条弯路。因而各国从30年代，到50年代先后把国土开发整治提到了议事日程。我国从十一届三中全会以来，随着党和国家工作重点转移到经济建设上来以后，总结国内外经济发展的经验教训，中央作出了抓好国土开发整治的重大决策。这是我国四化建设的客观需要，是关系到中华民族兴旺发达的战略任务，是造福子孙、顺乎国情、深得民心的大事。本论文仅从个人角度对山东省土地集约节约土地利用方面谈谈自己的看法和观点，提出一些建议，如何合理的利用土地，如何合理的转变土地的使用性质，如何顺应国家整体结构的调整和生态文明的建设，希望能给广大国土方面工作者和广大师生带来参考意义和抛砖引玉的效果。

一、时代背景和现实情况

一个国家的土地是这个国家经济活动的基本物质基础，也是国家居民生产生活的物质基础，更是一个国家各项事业发展的前提条件，土地是一个国家的基础，作为一个城市，土地是人民生活的基本保障。这几年以来，我国工业化、现代化和城市化的发展速度越来越快，人民依赖生存的土地浪费和闲置现象越来越严重，而这也影响到了我国城市的土地资源，使其布局和利用方式发生了不小的变化，土地的利用率偏低，大面积的圈占，从而引发了城市的土地需求迅速提高，同时土地资源的利用效率却比较低这样的矛盾，更导致了土地污染和不恰当合理利用等问题。在这日益严峻的一系列人地矛盾以及当前城市土地资源又有限的条件面前，怎么样才能充分的发挥土地的最大潜力，提高其利用效率，便成为了一个亟待解决的问题。伴随着经济水平的不断提高，可持续发展理念也逐渐深入人心，城市规划的政策和观念也产生了极大的变化，可持续的土地资源管理制度也被世界各国日益提升到国家的战略高度。

党在建国后政策上首次提出集约、节约的原则，改革开放以后我国把土地集约节约利用作为一项方针政策，在我党的十七大召开以后，便贯彻集约、节约优先战略，从而我国更加注重土地利用集约化问题。我国在80年代初就把国土整治工作提到议事日程上来了，在1981 年国土整治研讨班上大家集中意见，概括了三点，认为土地集约、节约利用是我党和国家工作重点现代化的重要标志，是经验教训的重要结论，是我们借鉴国外优秀经验的良好契机。

综上所述，我们国家在现阶段提出土地节约集约利用的工作是多么重要，决不是偶然的，这是经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是我国四化建设的客观需要，是重视科学、克服盲目性、避免瞎指挥的一个必然结果和步骤，是合乎国情、深得民心的一件大事。它不仅是我们国家当务之急的重要任务，也是一个有远见的文明民族面临的百年大计的战略任务。万里同志曾深有体会地说：“国土工作是国家的根本大事，是别的工作不能代替的。”它和人口问题的经验教训一样，必须从现在起抓紧、抓狠、落到实处，一刻不能放松。

二、山东省在推进节约集约用地中形成了哪些行之有效的工作机制

（一）加强国土、城市规划调控建设和批后监管机制。我省重点关注各区域、各种行业发展用地，加强城乡共同建设、各产业合作发展、基础设施的布局、环境保护工程等相关规划和土地节约集约的对接工作。桓台县在土地管控方面能成为全国28个市县“多规合一”试点之一。就充分体现了落实土地利用总体规划的统一调控和政府统一监管的必要性和紧要性，各级政府通过制定并实行土地用途管制和规划红线，已达到限制土地浪费现象的发生，根据不同地区的不同情况实行差别化用地政策；各级政府要注重土地利用年度计划的调控功能并坚决落到实处，在红线内进行地区之间，部门之间等起到协调功能，在城镇化重点地区和区域通过政策使新增建设用地指标多于一般地区。

（二）健立、健全用地量化标准与土地限供标准执行机制。全省各地认真落实国家和省颁布的土地使用标准，严格按照建设用地控制标准进行审核。对不符合国土资源部和省厅颁布的用地标准的项目，绝对不能办理土地征收、使用手续，严格执行国家及省颁布的建设用地标准和规范。对符合建设用地使用条件的要加班加点的为其办理土地使用手续，使其尽快落地提前发挥和产生土地效益。对那些污染的、能源消耗过高的、投资强度薄弱的、土地利用率过低的、效益过低和濒临破产的项目要按照用地标准严格控制用地。比如聊城市早在2010年就针对土地闲置、低效利用进行清理和挖潜改造，并陆续出台了一系列集约、节约用地的文件，对新上工业项目规定：规划容积率大于或等于1.0，小于或等于1.2，一般不低于1.0，建筑系数一般大于或等于40%，投资强度大于5000万元或280万元/亩，用地面积小于15亩的不再供地。

（三）建立并健全国有建设用地交易制度调控土地资源市场。为有效地严格执行国家的国有土地招标、拍卖、挂牌出让制度，到目前为止我省已有18个市实行了国有建设用地使用权网上交易平台。2014年全省共出让土地40.08万亩，占国有建设用地供应总量的67.74%，实现土地出让总价款2737.25亿元。这几年，全省各地国有建设用地使用权网上交易工作开展的比较顺利，流程越来越被广泛使用，并提高了其透明度，这样做不仅可以促进土地节约集约利用，还能净化土地市场交易环境，优化土地资源，间接实现政务公开，提高了政府工作的效率，提升了人民对政府的满意度。

（四）建立和完善土地合理使用引导约束激励机制。我省倡导企业优先考虑对现有的旧厂房进行挖潜改造利用，最大限度的发挥其利用潜力，引导和鼓励企业可以通过建设多层的厂房来解决问题，引导社会各界的投资力量等帮助企业建设多层厂房来解决中小项目土地充分利用的问题，激励企业和其他用地单位向空中要地，实现立体发展，最大限度的提高土地的利用率，使其产生更大的经济效益。各级地方政府对土地利用合理的用地单位再次申请用地时给予一定的优惠政策，并建立一系列节约集约用地奖励制度，比如淄博市就建立了节约集约用地专项奖励资金，临沂市表彰奖励节约集约用地先进县（区）。在全省大力推行“飞地经济”模式，在东营市和滨州市规划设立“飞地经济”示范区。根据各地不同的实际情况，对批而未共、批而未用及闲置两年以上的的土地进行清理，通过收回储备、网上公开进行挂牌出让。闲置时间长，投资强度低的土地进行挖潜改造，各级地方政府要积极引导企业通过增加投资，更换先进设备进行再次开发或通过投资入股或银行抵押进行土地流转、合作经营等多种形式达到盘活低效用地，充分发挥和提高土地的利用率。

（五）建立健全土地开发利用监管机制。山东省设立了土地市场动态监测和监管系统，并在全省各地落实使用，设立并落实各项规章制度，其中包括国有建设用地供应计划管控、网上实时监控、动态跟踪管理、定期通报制度等，这些制度围绕着土地供应和开发利用的主题。山东省基本完成了建设用地供应系统全程动态管理体系的初始建设，以审批前、审批中、审批后三个环节为着力点，层层抓落实，严格落实，设立并推进了责任到人的动态巡查和切实可行的建设项目竣工验收等制度，采取限期整改、领导约谈、挂牌督办、暂停建设用地的审批、扣减新增建设用地指标等硬手段和措施，坚持国家政策和实际操作相结合，确保对土地供应总量、规划、层次、价格及后期使用情况的全面监管，尽量提高土地的利用率。

（六）构建土地节约集约创新机制。如何构建建设用地立体开发利用机制。是我们共同的责任，地面上的土地不够用，可以向地下的空间进发。对与于城市发展不协调的企业实行退城入园，潍坊已经实施，效果很好，设立了不同的园区，引导企业进入相关园区发展，打造多层标准厂房。通过提升厂房的利用率，拓展厂房的使用空间，广泛征求社会的意见和建议，创构建集约用地创新机制是趋势。

（七）建立健全节约集约用地共同责任机制。我们现在的土地，在各级监管方面存在严重失调现象，监管和权利的使用及责任不协调，各级政府要建立、健全部门联动工作机制，相关部门之间要积极联合和相互配合，在土地手续审批和征前、批后供地等环节由政府各个职能部门根据职能分工、权限及工作程序，共同严格执行相关的法律、法规和与土地有关的各项政策，各部门齐心协力，落实好用地标准，落实好合同管理，落实好各自的监管责任。只有各级政府及相关职能部门上下齐心，严格把关、层层抓落实、全员自觉承担起集约用地工作中的主要责任，才能构建起“政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的国土资源管理新格局。

三、山东省节约集约用地工作存在的问题及不足

（一）节约用地水平有待进一步提高。我省各地还有很多土地问题尚未得到根本解决，比如闲置土地的浪费、土地低效利用等问题，马路过宽、广场选址位置不合理、工业用地绿化率过高等情况还很大程度存在着。我省2014的地均GDP12.46万元/亩，在土地利用效益方面比同期沿海城市广东省19.96万元/亩、浙江的18.99万元/亩，还有很大差距。我省各地的情况又有很大差距，各级政府有关部门仍然需要下大力气，从各方面入手，全民同心，积极提高土地收益和节约集约用地的水平。

（二）要进一步加强和完善土地审批和监管责任机制。土地是我国的重要自然资源之一，土地的使用、审批、划拨、转让都需要办理相关的手续，在各种审批和监管土地开发利用的诸多环节，涉及多个部门。土地闲置处置受到不同因素制约，如法院查封、规划调整、责任认定和银行抵押等，处理周期相对要长，花费的精力相对较多，达到的效果却是不理想。而且低效用地盘活利用的难度相对较大，因为它不好认定，而且认证后也难以及时得到恰当的处置，现阶段我们的法律法规也不是很健全，有些企业专门找一些政策的漏洞。相关职能部门在履行职责中难免有不作为、不按程序办事、相互推诿扯皮等违规违法现象，这对土地集约节约利用工作的监管极为不力，绩效考核不严谨，致使违法违规开发利用建设用地的行为在一些地区没有能及时的得到相应的处罚，评估建设用地利用成效的考核机制未能充分发挥作用，节约集约用地工作对于促进当地经济发展、民生改善和生态保护的作用未能显现，针对这种种监管中的漏洞，就需要我们政府部门加大处罚力度，权力越大责任就越大，对发现、查处、举报、检举的不当不合法行为，要发现一个查处一个，制定严格的责任制度。

四、提出集约利用土地资源的基本措施

（一）合理规划城市用地，科学规划城市用地，大力杜绝宽马路，大广场，花园工厂这类问题继续发生，将城市的每一寸土地都能物尽其用，充分发掘土地的利用潜力。在土地集约利用的众多影响因素中，自然因素主要作为限制因素，经济因素为促进因素，社会政策土地市场是控制因素，各因素间彼此相互影响，共同作用，只有彼此和谐才能更好的促进土地集约利用。

（二）加大对土地利用情况的监管力度，加强对土地开发利用的成效及考核过程的监督，及时处置违法违规开发利用建设用地的行为，对一些低效利用土地资源的地区实行科学改造，提高建设用地利用成效的考核结果对于该区将来发展走向的评估作用，简化土地项目在开发利用过程中的诸多环节，提高效率。

（三）建立健全集约节约用地管理制度。各级政府要紧紧围绕大力推进节约集约用地这一核心，进一步完善节约集约用地体系，关键要实施总量控制和减量化，优化布局和格局调整，国土综合整治三大节约集约用地战略，着力健全规模导向机制，强化激励约束机制，完善评价考核机制。由于各地的实际发展情况不同，存在不同的矛盾，众口难调，按照矛盾特殊性的原理出台不同的具体政策，进而解决工作中存在的认识不统一、做法不一致、进展不平衡等问题。

（四）继续落实引导农村实行大规模个体承包经营政策。随着经济的发展和科技的进步，党中央、国务院十分重视农村土地制度改革工作的发展。十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。土地集约大规模作业的效率相对于个体散户经营越来越高，也更有利于地均GDP的产出。在这一点上美国更早的进行了创新，美国的大规模农业划区种植作业使得它一直是全世界最大的农作物出口国，历史与实践证明土地规模化经营是提高土地利用效率的好办法。

（五）加大对农业科技创新的支持。科技是第一生产力，农业科技的创新对促进农业经济的发展是起巨大作用的，扶持农业科技创新有利于进一步提高土地GDP。

（六）加强城市区域规划建设。统筹规划城区、城郊和周边乡村发展，科学确定城市功能定位和形态，明确不同功能区的规划控制要求。按功能将城市划分为商业区，居住区和工业区，根据不同功能进行不同的开发和利用，功能区的划分是提高土地资源节约集约利用的又一大助力。

（七）落实推进批而未供土地利用工作。各区（市）根据本地实际，进一步优化完善措施，切实将“批而未供、供而未用”土地消化利用工作落到实处，进而营造“集约用地、高效用地”的良好氛围。认真总结分析往年批而未供土地有效利用工作情况，总结经验，查找不足，根据实际情况，明确消化利用目标，制订有效的工作计划，进一步强化的措施，促进批而未供土地及时消化利用。对于新批准的农转用和征收土地及时统计列入批而未供统计报表，组织协调有关部门提供供地所需材料，安排供地时序，对拟采取划拨方式供应的土地，要及时通知用地意向单位，抓紧做好供地前期工作，尽快供应到位。对于批而未供中实际占用的土地要重点督办，加强对此类土地供应调度和联合检查督导工作，采取有效措施促进此类土地的供应；严格供地程序，各区（市）要依法及时实施土地的征收工作，确保征地补偿到位后，及时上报供地方案。

（八）继续大力发展高新技术产业，以及促进低效工业转型升级。深入贯彻落实节约优先战略，有效盘活存量建设用地，缓解土地供需紧张局面，提高土地利用效益，促进节约集约用地和产业转型升级，增强土地资源支撑和保障经济社会发展的能力。企业使用低效工业用地的旧厂房或仅对厂房进行部分改造的转型升级项目，经发改、经信、商务部门综合评定确认后，享受新招引项目相关政策。发掘土地资源的潜力，提高土地资源的单位价值。

五、结语

土地资源的节约集约利用首先可以分为不同城市来进行区别，进一步又可以按每一地区城市和乡村来区分，对城市实行功能区规划及大力发展高新科技产业来促进土地的节约集约利用，而对于农村则继续落实大规模个体承包经营政策和扶持农业科技创新来促进土地的节约集约利用。

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（作者单位：聊城市国土资源管理局东昌府分局）