从经济发展到社会治理：基于需求—回应的中国社会稳定性分析

作者简介：燕继荣，北京大学政府管理学院教授，院长；北京大学公共治理研究所所长；北京大学国家治理研究院研究员。

基金项目：国家社会科学基金重大研究专项项目“新形势下化解群体性事件的新机制新手段研究”（编号：18VFH019）。

摘要：一般认为，在现代化过程中，经济发展难免会造成社会不稳定。然而，中国的经验显示，经济持续发展与社会长期稳定可以并行不悖，互相促进。本文以中国改革开放以来经济发展基本事实和长期趋势为背景，以中国政府所倡导和推动的“社会治理”为研究视角，解析中国社会长期稳定何以可能。文章认为，中国政府不断推进的“社会管理”创新和“社会治理”改革对于保持社会基本稳定具有重要贡献：一方面化解了社会矛盾，消减了社会不稳定因素；另一方面，倒逼政府改革，提升政府回应性。中国的实践表明，一种基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型是富有解释力的。

关键词：经济发展；社会稳定；社会治理；社会建设；社会自治

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）02-0004-0016

引言

经济发展与社会稳定存在复杂的关系，二者互为条件，互相影响。在现代化过程中，经济发展与社会稳定及其二者的关系平衡尤其考验国家治理水平。对于后发国家而言，情况更是如此。正如早期现代化理论研究所注意到的，后发国家还没有很好地完成国家统一、政治整合、经济发展的任务，就“已经进入了由政治上有能力和经济上发达的民族国家所组成的国际社会。在这个国际社会中，参政和福利是突出的政治问题。因此，尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济建设要先期进行，但发展的政治却迫使第三世界国家同时面临人们对于参政和分配的要求及期望”。加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第423页。

既要力争经济持续发展，又要保持社会基本稳定，这是任何国家努力的方向。2020年1月，中国共产党十九届四中全会形成决议，将中国现代化的成果概括为“两大奇迹”，即经济快速发展和社会长期稳定奇迹。《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，人民出版社2019年版。的确，中国改革开放以来，经济快速持续增长，这符合后发展国家现代化的一般特征；同时能够保持社会长期稳定，没有出现重大政治动荡，这引起海外人士的特别关注。学者们把原因归结为“绩效合法性”萨缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第59页。“威权主义韧性”Andrew J.Nathan，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，2003，14 （1） ，pp.6 -17．“行政吸納政治”Ambrose Y.C. King， “Administrative Absorption of Politics in Hong Kong： Emphasis on the Grass Roots Level”， Asian Survey， vol. 15， No. 5 （1975）， pp. 422-439.“列宁主义政党”Brantly Womack， “The Party and the People： Revolutionary and Post-Revolutionary Politics in China and Vietnam”， World Politics， vol. 39， No. 4（1987），pp.479-507.等因素。这些解释或许有其合理性，但总体上呈现一些共性：认可中国的“改革开放”，但只注意中国的“开放”，忽视中国的“改革”；认可“改革”的贡献，但只关注经济改革的成就，忽视其他改革的作用；关注绩效的作用，认可“发展促稳定”的经验，但只注意到经济发展的效应，忽视了政治发展的贡献。

事实上，社会需求和政府回应构成了一个问题的两个方面——需求侧和供给侧，二者共同构成了社会的稳定性。社会需求反映民众的诉求及其实现程度；政府回应体现政府应对社会诉求的能力。一方面，民众的诉求及其变化通常造成系统紧张，带来一定的不稳定性；另一方面，政府积极回应，吸纳民众诉求，化解矛盾和冲突，增加系统的稳定性。经验证明，社会政治不稳定通常发生在政府体制僵硬迟钝、缺乏及时回应性、民众诉求长期得不到满足的时期和地方。因此，政府旨在提高回应性的种种努力和改革，是解释社会政治稳定的重要变量。

社会治理是包含和体现需求方与供给方关系的概念。学者们长期关注社会治理命题，从政治学、经济学、法学、社会学、历史学等多个学科的角度去讨论问题。比如，经济学讨论社会经济需求的变化，历史学关注社会要素变迁，社会学研究社会秩序与社会冲突。从政治学和公共管理的角度来看，当下社会治理研究分布在不同层面、关注不同议题：第一，理论层面，关注治理的内涵和外延，如以罗西瑙、斯托克为代表的早期理论，罗西瑙把治理定义为“一系列活动领域的管理机制”詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版，第5页。，斯托克则从治理主体、治理责任、治理主体间权力的依赖、治理网络的自主和治理工具的现代性等方面解析治理要素；格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。第二，经验层面，总结比较社会治理的不同模式，把“善治”确定为社会治理的价值目标，强调“善治”的根本应该是“公民价值体现”麦克尔·巴泽雷：《突破官僚制》，孔宪遂等译，中国人民大学出版社2002年版，第24页。；第三，应用层面，用社会治理理论或视角去研究具体国家的社会发展和变迁，如李侃如对中国治理从革命到改革转变所进行的研究。李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第75页。不难发现，社会治理最早作为西方治理理论的组成部分，根植于社会中心主义和公民的个人本位；理性经济人的社会自我管理是西方社会治理理论的核心内容。因此可以认为，最早兴起于西方国家的治理理论，本质上即是理性经济人为基础的社会自我治理理论。王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》，2014年第3期。历经多年实践，中国学术界逐步认识到中国社会治理转型进程与西方国家相应进程之间存在差异。李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》，2017年第6期。今天，在我国，社会治理概念则更加突出公共权力和公民权利之间的协调，如党的十八大报告中提及的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”；十九大报告中提及的“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”；二十大报告中提及的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。沿着这个思路前进，本文认为所谓社会治理就是针对国家基层事务问题，包括公共管理、公共服务、公共设施、公共环境、公共活动等方面的问题而采取多主体协同行动、形成有效解决方案并付诸实施的过程。

本文以中国政府所倡导的“社会治理”为核心概念，试图说明中国政府如何通过政府治理变革和社会治理创新，提高政府治理能力，积极化解社会矛盾和冲突，消除诸多社会不稳定的因素，从而创造经济持续高速发展之下社会长期稳定的“奇迹”。面对不断增长和变化的社会诉求，让政府行动起来，让社会运转起来，是中国社会稳定的重要原因。因此，政府积极作为，社会协同治理，应该是中国治理的经验，也应该被认定为中国式现代化的重要特点。

一、中国经济发展事实

如果从1840年鸦片战争算起，中国180多年的现代化历史，社会政治变化跌宕起伏，期间经历王朝统治、军阀割据、民国革命、国共分裂、抗日战争、国内战争等过程。1949年中国共产党执掌大陆政权之后，终于开启了一个较长时段的和平建设现代化的新时期。

70多年来，中国从所谓“一穷二白”的状况发展到世界第二大经济体，经济发展的事实不容置疑。回望中国经济70年，完全符合发展经济学的定义，一方面是经济总量不断增大，另一方面，经济结构不断优化调整。首先，从数量变化的角度看，1952年中国GDP总量是679亿元，2021年GDP达到114.37万亿元，绝对值比1952年增长了约1684倍；就人均GDP来看，从1952年的119元，上升到2021年的81000元，增长约680倍。国家统计局历年GDP数据，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

从经济结构的变化来看，新中国成立初期，中国经济基础还相当薄弱，农业经济为主，工业产值比重低下、服务业发展严重滞后。70年来，中国经济由以农业居主导地位到依靠第三产业带动，工业化率得到显著提升。1953年开始，中国执行国民经济第一个五年计划，这成为中国工业化的起点。从此以后，中国制定了优先发展重工业的经济政策，在第一个五年计划期内，建立了国家工业化和国防现代化的初步基础。到1957年“一五”计划完成时，中国GDP总量达到了1069亿元，GDP绝对值比1952年时增加了57%。之后的数据显示，中国GDP总量在1960年达到1457亿元后，经历了两年连续下挫，1962年回落至1151亿元，至1964年才重新达到1455亿元，到1966年达到1873亿元。1967-1968年连续两年GDP总量减少，到1969年得以恢复，达到1945亿元。

1978年，中国共产党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来的重大决策，开启了中国现代化建设的改革开放时代，跨入了经济高速增长的快车道。根据国家统计局数据，2017年，中国国内生产总值按不变价计算比1978年增长33.5倍，年均增长9.5%，平均每8年翻一番，远高于同期世界经济2.9%左右的年均增速，在全球主要经济体中名列前茅。在改革开放的40年中，中国经济总量连上新台阶，增量规模显著扩大。1978年，国内生产总值只有3645亿元，之后连续跨越：1986年上升到万亿元；1991年上升到2万亿元；2001年突破10万亿元大关；2006年超过20万亿元；2012年达到54万亿；2019年98万亿元；2020年全球新冠疫情蔓延，中国经济总量依旧稳步上升，2021年，中国国内生产总值比上年增长8.1%，经济规模突破110万亿元，达到114万亿元；据国家统计局初步核算，2021年全年国内生产总值1143670亿元，首次跨过了110万亿元。回溯历史数据，在2020和2021两年中，中国GDP总量接连跨过“100万亿”和“110万亿”两个大关，而此前GDP总量从“90万亿”到“100万亿”花了两年的时间。参见《详解2021中国经济年报》，《每日经济新闻》2022年1月18日。2022年中国GDP依旧呈现增长态势，虽然比之前的增长速度有所下降，但是GDP总量预计可达到18.32万亿美元，人均GDP为1.3万美元。

就GDP世界排名来看，1978年，中国经济总量居世界第十一位；2000年超过意大利，居世界第六位；2007年超过德国，居世界第三位；2010年超过日本，成为世界第二大经济体。近年来，中国对世界经济增长的贡献率超过30%，成为世界经济增长和稳定的重要源头。就人均GDP变化来看，其增长与GDP总量的增长曲线基本相似，也经历了快速增长的变化，目前超过中等偏上收入国家平均水平。世界银行2018年的最新收入分组标准为：人均国民总收入低于995美元为低收入国家，在996至3895美元之间为中等偏下收入国家，在3896至12055元之间为中等偏上收入国家，高于12055美元为高收入国家。2018年世界银行所统计的218个经济体中，高收入国家81个，中等偏上收入國家56个，中等偏下收入国家47个，低收入国家34个。中国国家统计局发文称，2000年，中国人均GNI只有940美元，属于世界银行根据人均GNI划分的中等偏下收入国家；2010年，中国人均GNI达到4340美元，首次达到中等偏上收入国家标准；2019年，中国人均GNI进一步上升至10410美元，首次突破1万美元大关，高于中等偏上收入国家9074美元的平均水平。

从产业结构来看，70年来，中国实现了由重工业主导向三产协调发展的过程。1952年，中国一二三产结构是51∶20.9∶28.2，工业水平很低。1952年开始的第一个五年计划，为了加快工业化速度，采取了“优先发展重工业”的方针。尽管之后有起有落，但到1976年，工业产值占比达到了452%。改革开放后，产业结构不断优化，经济增长由主要依靠第二产业带动转向依靠三次产业共同带动。

国家统计局的统计数据显示（图2），随着工业和服务业快速发展，第一产业的占比总体呈现逐年下降趋势（到2018年，比例降至7.2%）。二产占比持续高位（2018年达到407%）的同时，工业结构不断向中高端水平迈进。服务业快速发展成为经济增长的新引擎。从1978年的占比239%稳步提升；2012年，第三产业增加值占国内生产总值的比重首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业。随着中国经济整体进入工业化中后期阶段，二产增长自然会放缓，三产比重会提升，同时，服务业态也在从一二线城市向三四五线城市延伸普及。《中国经济70年：GDP从600亿到90万亿，第三产业逐步成为发展新引擎》，《第一财经》，2019年6月20日。

总之，许多经济数据证明中国现代化过程中经济发展取得的巨大成就，经济总量的变化、经济增长的平均速度，产业结构、经济结构的变化，外贸份额、对世界经济的贡献度，亦或人民生活水平的改善。最有说服力的事实应该是减贫成效。按照2010年国家贫困标准，1978年中国97.5%的人口生活在官方贫困线以下；2005年贫困发生率降低到30.2%参阅《中国扶贫开发年鉴》编辑部，《中国扶贫开发年鉴，2019》，中国农业出版社2019年版，第879页。，比1978年降低了69%；

2021年，中国宣布消灭绝对贫困。过去40年来，按照世界银行每人每天1.9美元的全球绝对贫困标准，中国贫困人口减少了近8亿，约占同期全球减贫人数75%。国务院发展研究中心、世界银行：《中国减贫四十年：驱动力量、借鉴意义和未来政策方向》，中国发展出版社2022年版，执行摘要。

二、中国社会治理政策演进

发展与稳定是现代化国家治理的两大核心任务。社会问题是系统问题的来源，也是系统问题的反映。因此，社会治理是国家治理的内容和基础。人们经常用“基础不牢，地动山摇”来说明基层社会治理与国家秩序的关系。

从根本上说，任何社会的治理都包括对公益事务和公害事务两大类社会事务的治理。促进“公益事业”的发展、防治“公害事务”的发生是社会治理的两大任务。燕继荣：《社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2017年第5期。随着经济发展，民众的社会诉求也在不断变化。从中国的经验来看，可能引发社会不稳定的社会问题主要来自以下几个方面。第一，因为公共管理和公共服务的不到位，引发较为普遍的社会不满。第二，因为发展或管理需要而开展的事项（如公共工程、城市改造等）触及某些社会群体利益而有可能引发的社会抗争。第三，因为社会不同群体之间的利益矛盾引发大面积的冲突。这也就决定了中国社会治理的三个推进方向：（1）通过改善公共设施、公共管理、公共服务供给来满足人民日益增长的社会需求，化解可能的社会不稳定；（2）通过完善和创新社会管理，制定合理的利益补偿制度，严格依法施政，建立公民依法维权机制，避免民众因利益严重受损引发社会不稳定；（3）通过党政部门发挥积极作用，建立民情民意代办中心或社会矛盾调解中心，实行网格化管理，建立基层民主协商、民主监督机制，力争将社会矛盾消灭在萌芽状态，消除可能的社会不稳定。

中国的社会治理是随着经济发展而不断推进的。改革开放之后，党和国家首先考虑的是要解决好广大人民群众的基本生活问题，社会管理服务于经济建设。1987年，党的十三大就明确提出以经济建设为中心。1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。十年后，中国社会主义市场经济推动中国经济社会发生巨大变化，社会主义市场经济体制不断完善。2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，经济的持续快速发展一方面为社会管理提供了物质基础，另外一方面也对社会管理提出了新的要求。

随着改革的持续推进，以前完全依附于单位的“单位人”逐步向“社会人”转变，导致了很多以前由单位承担的社会问题被推向了社会。产权制度改革后，大多数单位人被推向了社会，原来由企业承担的社会保障和社会福利被推向了社会，企业员工不再是“从自己所占用的计划指标上获得了固定不变的身份”路风：《单位：一种特殊的社會组织形式》，《中国社会科学》，1989年第1期。。“单位人”向“社会人”的转变意味着以前由单位承担的大量的社会事务，比如住房供给、计划生育、子女入学就业、家庭矛盾调解、医疗保险、离退休养老、丧葬抚恤等问题都被推向了社会。如果不能够妥善解决这些问题，一方面不能够为经济发展解决后顾之忧；另外一方面也容易引发社会的不稳定。流动人口大量涌入沿海发达城市几乎与改革开放的进程同步，这一现象反映了生产要素资源必然向最能实现其价格的区域流动，是经济社会发展的趋势。社会流动性增强是经济社会发展的表现，但社会的流动性和开放性增强，也必然对社会管理提出了新的挑战。

改革开放以前，单位承担了大部分基层社会治理功能，基本上没有社区概念，虽然已经建立了居委会，但居委会主要是管理当时极少数游离于单位之外的人员。改革开放之后，国家对基层社会的管理逐渐由单位制转变为社区制。不过，有实质意义的社区建设开始于1998年，这一年，国务院机构改革，原民政部基层政权司更名为基层政权和社区建设司。为了探索社区建设和社区管理的思路，民政部从1999年开始在全国不同的地区建立了26个社区建设实验区，并制定了实验区实施方案，将社区体制改革作为重要部分列入其中。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区体制的意见》，该意见认为：有必要在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，在全国范围内积极推进城市社区建设。

2004年，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的任务，中国特色社会主义事业总体布局由经济、政治和文化建设“三位一体”发展成为经济、政治、文化和社会建设“四位一体”。“社会建设”从此与“经济建设”“政治建设”和“文化建设”并列成为现代化建设的重要内容。十六届四中全会还首次完整提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2006年，十六届六中全会出台了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该决定从建设服务型政府、推进社区建设、健全社会组织、处理社会矛盾、完善应急管理体制机制、加强社会治安综合治理、加强国家安全工作和国防建设等七个方面勾画了完善社会管理的具体路径。2007年，党的十七大报告提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，实现全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。2008年，党的十七届二中全会上，党中央将“加强社会管理”和“注重公共服务”作为深化行政管理体制改革、正确履行政府职能的三大任务之一。

2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，会议指出：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。”这次会议不仅指出了加强和创新社会管理创新的意义，而且指明了创新的方向：“要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、能力建设，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系。”

加强和创新社会管理，是党和政府积极应对我国进入社会矛盾多发期、社会风险活跃期的社会现实而作出的管理理念与管理模式的重大战略部署。这一时期，全国各地基本上都处于社会矛盾多发期，一些群体性事件对社会的正常秩序与和谐稳定造成了严重影响。

2013年11月，党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制，这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着党执政理念的新变化。社会管理的主体主要是政府部门，体现的是公共权力的运行，强调的是政府的职能和责任，而社会治理的主体除了政府部门还有社会组织等其他主体，社会治理强调的是社会上所有的组织和个人共同的责任，强调的是共建共享。

党的十八届三中全会以来，中国最高领导人多次就创新社会治理发表重要讲话。2016年10月，习近平总书记就加强和创新社会治理作出指示，强调要一手抓突出问题整治、一手抓社会治理创新，平安建设取得新成效。要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。各级党委和政府要高度重视社会治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制，切实肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任。2017年9月，在全国社会治安综合治理表彰大会上，习近平总书记指出：要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。并且指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了有效回应这些新需要，解决社会的新矛盾，党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

建设社会治理共同体是实现国家长治久安、人民安居乐业的重要举措。2022年10月，党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

以上回顾可以说明（表1），1978年以后，在中央的重要文件中，經济建设为中心是最重要的命题，而从2004年这些重要文本开始强调社会管理，逐渐形成和经济建设同等重要的话题。实践层面，2004年以来，中国社会治理取得了很多创新，例如，信息网络建设，网格化管理普遍推广，一站式服务中心、政府应急中心、民情民意代办中心（社会矛盾调解中心）、志愿组织的发展，基层重大事务的民主协商制度、公共服务购买方式、村规民约的推广等等。这些创新性的制度和政策供给，对于维持社会稳定作出了重要的贡献。

三、中国政府追求社会稳定的探索

改革开放带来了经济的飞速发展，同时由于利益分配调整滞后、贫富差距拉大引发了各利益群体之间的矛盾和冲突。从上个世纪90年代以来，随着中国经济改革和经济建设的推进，先后因国企改制、劳资纠纷、业主维权、征地拆迁、土地确权、环境抗争、邻避运动等事件引发各种社会矛盾，造成群体性抗议事件。在这种情况下，首先出于维稳考虑的矛盾预防和化解、而后基于协同治理之必需的“让社会运转起来”的社会建设，被列入党和政府的工作议程之中。党的十九届四中全会更把社会稳定提升到国家安全的高度，指出要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年11月5日），中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm。。这些事实表明，社会治理已然成为经济发展、社会稳定的必要条件。经济体制改革的发展和后工业化的压力都需要进行社会治理的创新。张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》，2014年第2期。

从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向，也是中国实现国家治理现代化的必然要求。自改革开放以来，中国政治、经济、社会领域发生了巨大的变化。随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变，中国社会矛盾和社会问题日益凸显，其表现形式也在不断改变。20世纪80年代由于“文化大革命”对社会的影响一时难以消除，国家与社会对抗模式中社会空间的极速扩展，中国出现了大规模的、针对中央政府的政治型抗议事件。90年代邓小平“南方谈话”之后，中国全面推进市场化改革，在自由经济的冲击下，社会抗争开始地方化，出现了以弱势群体为主体的反应性抗争。此时，中国社会发生了国有企业工人大规模下岗、公共医疗和其他保障制度衰弱、城市快速扩张等一系列变化，引发了农民抗税、工人集会和复员军人抗争系列性事件。进入21世纪之后，社会主义市场经济的稳步运行提高了人民的生活水平，创造了大量的财政盈余，同时也增强了民众的权利意识，农民工维权、业主反拆迁、市民环保运动等主动型抗争日益增多。

社会变化引起社会群体之间关系紧张，导致社会矛盾加剧，这些紧张关系如果得不到及时调整，就会造成社会问题。社会变化所引发的社会矛盾主要包括：资本拥有者希望降低成本和劳动者希望提高劳动收入之间的劳资矛盾；经济收入和财富分配差距扩大所导致的贫富矛盾；民众基本公共服务需求扩张与政府公共服务供给不足引发的官民矛盾；流动人口管理机制不健全与流动人口对享有基本市民生活待遇之间的社会矛盾以及由于政府征地、拆迁引发的社会综合矛盾。这些矛盾引发了许多社会问题，不仅造成社会不稳定，也对原有管理体制构成挑战，进而为社会治理带来了挑战。

在国家与社会的双向互动中，社会变化作为一种推进力量，引发社会矛盾和社会问题，而国家治理作为一种反制力量，通过制度变革，不断规制社会变化，吸纳社会力量，以保持发展的持续稳定。面对上述这些随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题，中国政府大概做出了如下几个方面的积极探索。

第一，政府管理导向的改革。有许多社会抗争事件是由于政府管理不善、执法不当而造成的，为了降低由此引发群体性社会抗争的可能性，政府自身做了大量改革，这些改革可以分为几种类型：

（1）结构性改革：加强基层管理，成立专门的机构解决专门的问题。如建立信访部门、“大接访”大调解；建立健全综治委、城管、应急办等机构，建立网格化社区管理、“双联户”制度等等，保证便民管理体系的有效运行。

（2）功能性改革：构建服务型政府，强化公共服务，完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务，同时强化政府的应急处理能力。

（3）程序性改革：以法治政府为目标，规范执法行为；实行简政放权、政务信息公开；上级官员主动下访，解决基层民众上访事务；推进协商民主，完善社会协商机制以化解社会矛盾，从而超越社会治理强调多元主体参与治理的单一维度，实现政府、社会组织、公众全方位共同治理。郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，《公共管理评论》，2019年第3期。

然而，在压力型政府体制下，政府管理导向的改革也面临一些困境：一方面，优势资源和权力被层层上收，而责任和义务层层下放，造成了基层治理中权责关系失衡；另一方面，部门化管理造成权力碎片化和本位主义现象突出，难以形成整体治理合力。政府管理的部门化通常有两个弊端，首先，在政策制定上，缺乏整体性、联动性和系统性。出于部门利益、地区利益的考虑，一些部门和地方往往倾向采用本位主义立场，较少着眼于整体主义来考虑政策的制定与实施，其结果导致“九龙治水”难有成效。其次，在治理过程中，缺乏协同配合和力量整合，各自为阵、独立作战的治理格局通常带来成本增加、效率低下的结果。因此，如何克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题，是政府深化改革的重要任务之一。

第二，政府服务导向的改革。有许多群体性抗争事件是底层大众因长期不满于公共服务不足、社会分配不公造成官民关系紧张而引起或蔓延开来的。因此，尽快补上公共服务短板，加强政府二次分配是政府这些年努力的方向。政府落实扶贫救困计划，推进民生事务的改革，在关系百姓日常生活的民政、治安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费，用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进，并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。把“自治、法治、德治”相结合的社会治理的“枫桥经验”扩大到城市社区。张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，《法商研究》，2020年第2期。

构建服务型政府，让政府职能回归公共服务确实是应对群体性事件的有效途径，但长期以来政府养成的包办主义习惯，导致政府在提供公共服务时全能主义色彩浓厚，对于一些本来管不好也管不了的事情也要依照惯例而行事。特别是在面临社会利益多元化、资源分配多样化、民众需求也差异化的事务的时候，政府自以为是、替民众做主，最终造成服务供给与民众需求不完全对接。所以，如何避免公共服务政府包揽的新全能主义模式，建立多元供给结构，仍然是政府深化改革的任务。

第三，社会自治导向的改革。政府放松管制，给社会和民间生活以更大的活动空间，让社会运转起来，是社会组织和个人独立自主、实现社会自治的重要条件。社会组织和个人积极参与管理过程，不仅能够有效降低群体性冲突事件的发生概率，也能改善政府公共管理和公共服务的绩效。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治，并且从开始注重选举以及对选举的监管，逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。

目前，中国地方政府在社会自治导向的实践过程中依然面临一些困境。政府有时难以把握尺度，要么越位包揽，要么撒手不管。一种情况是，政府越过社会进行管理，一些本该适用“社会自治”机制的事务，却由政府接盘管理，导致政府“越位”；另一种情况是，政府为了推动“社会自治”，主动收缩阵线，或者以“社会自治”为名，放弃管理和服务职责，造成社会管理“缺位”、“维稳”诉求大于“维权”诉求现象。姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期。从根本上说，上述两种情况的出现还是应该归因于社会发展不足。社会无组织或组织化程度较低，难以动员集体力量和公共资源以形成集体行动；社会力量孱弱，缺乏自治能力，从而导致政府要想管住管好社会就不得不深度介入社会领域的各个方面。地方实践表明，这种情况的出现与经济发展水平密切相关。一般来说，经济发展较为落后的地区，社会力量的“自治”水平相对较低，社会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。

社会管理出现变异，究其根源，在于国家与社会关系的结构功能出现偏差。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：（1）“强国家—强社会”；（2）“强国家—弱社会”；（3）“弱国家—强社会”；（4）“弱国家—弱社会”。社会管理变异情况的出现，意味着国家与社会关系处于“强国家—弱社会”和 “弱國家—弱社会”两种模式中。在“强国家—弱社会”结构中，政府力量远远大于社会力量，因而出现政府越过社会实施管理的可能，这种状况会本能地抑制社会力量的增长，导致政府愈强而社会愈弱。在“弱国家—弱社会”结构中，由于政府力量过于孱弱，既无法为社会力量的发展提供基础性环境，更无法扶植社会力量的成长，从而导致政府恒弱而社会愈弱。理论和实践都支持“强国家—强社会”模式。

这种模式意味着：其一，国家有足够的能力，对外维护国家主权与尊严不受侵害，对内有效管理，能够提供高质量的公共服务和社会保障；其二，社会有足够的能力，表现为公民生活相对富裕，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性；其三，在公共事务的管理中，国家权力机关—政府—政党组织、社区和社团组织所提供的治理机制大体上各守本位、各司其职，能够形成良性互动，彼此分工协作。这就需要进行社会治理创新，从而“摒弃‘大政府小社会或‘强政府弱社会的二元争论”张来明、刘理晖：《新中国社会治理的理论与实践》，《管理世界》，2022年第1期。。

第四，协同治理导向的改革。从“善治”理论的学术语义来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的积极的政策性结论是：不仅要保持政府内部机制的协调性，还必须保持政府机制与非政府机制（权力和权利）的协调性。谋求政府与社会的合作，让主要的利益相关者共同参与，保证公共选择和公共博弈的有效性，增强政府与民间的互动性，将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来，实现社会各方共管共治，这是协同治理的基础。

中国政府大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性，在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。其中包括非常规化的重大事务全国性联合行动，还有非常规化的专项事务跨地区、跨部门综合整治，还建立党政联合的常规化的综合治理、综合执法机构（综合治理办公室、综合执法办公室等）。另外，在政府与非政府合作方面，建立多种协调机制，如建立社会工作委员会，创办社会组织孵化基地（中心），建立基层民主协商制度，组织公益创投活动，推广政府购买服务等。

四、中国社会建设经验

十多年来，中国地方政府本着改善社会治理的目标，推出了围绕上述治理要素的创新性改革，特别是那些率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区，如浙江、广东、福建、上海等地，政府更加热衷于社会治理的创新，进行了许多实验性探索，这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。

第一，努力打造社会协同治理格局。中国的社会治理努力追求这样的目标：一个富有领导力的政党凭借其不断的创新能力引领社会；一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障；所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化，还要具有社会责任的担当和贡献；每个公民应当通过社会组织参与到社会生活、社会管理以及社会公益活动中来，贡献自己的爱心。以社会治理的协同创新应对环境和社会事务的复杂网络系统。范如国：《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》，《中国社会科学》，2014年第4期。总之，各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府机制、市场机制、社会机制等各司其职，共同分担社会功能，实现有效的社会治理。

第二，充分发挥党组织的引领作用。政党就是密切联系群众的组织，它在社会治理中发挥的主要作用在于：（1）政策动议，利用执政权力，推动社会治理政策的产生和实施；（2）组织动员，实现组织全覆盖；（3）行动引领，通过党员责任制等形式，保证社会治理行动的有效实施。近十年来，政府提出“以党建引领社会治理”的口号，并采取了行之有效的做法，为社会治理提供很好的示范经验，具有跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长的制度优势。黄晓春：《党建引领下的当代中国社会治理创新》，《中国社会科学》，2021年第6期。在各地的探索中，各级党组织通过制度创新和技术创新，加强组织建设和功能转变，通过基层党组织实现“国家权力对社会新生空间的覆盖”。何艳玲、王铮：《统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义》，《管理世界》，2022年第5期。在组织上，通过协商共治制度，扩大党组织的覆盖面，通过运用移动互联网等技术，加强绩效考核，激活各级党组织；在功能上，通过为党员和民众提供服务来转变党的工作重心，重塑党组织的公信力和领导力；通过区域化党建联席会议搭建对话平台，打破基层党组织各自为战的分割状态，提升基层党组织政治整合、政治动员、政治协调能力，凝聚各方力量，引领区域社会整体发展。

第三，以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害，以公益治公害，这是中国社会治理中一条重要的经验。社会治理中如何打破集体行动困境？各地政府的普遍做法是，培育和支持民间公益领袖，鼓励他们创设公益组织，然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务的过程。

第四，在基层社会普遍推广网格化管理，打破社会事务中的“破窗效应”。社会治理的对象是各种社会问题，而这些问题之所以成为社会的麻烦，就是因为最初的个别失范行为没有被及时发现并得到及时矫正，从而形成“破窗效应”。因此，社会治理的关键之一就是及时维修“破窗”，使之不至于酿成普遍的管理危机。近年来，中国各地政府普遍推广网格化管理，这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。

第五，推进社会事务管理的信息化和网络化，为协同治理提供硬件平台。信息化和网络化是改善社会治理与公共服务绩效的有效手段，同时网络社会治理本身也需要突出政府的监督。徐汉明、张新平：《网络社会治理的法治模式》，《中国社会科学》，2018年第2期。近年来，各级政府加大信息化和网络化投入，消除信息“孤岛”状况，努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。

第六，以问题为导向，实现治理方式全面创新。针对不同类型、不同性质、不同层级的社会事务，采用不同的治理方式，是实现社会有效治理的前提。针对政府传统管理模式应对社会需求和变化的种种低效、失灵困境，中央政府提出建设“服务型政府”和“法治政府”的目标和要求，以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新，形成了许多值得推广的经验。归纳起来，各地治理方式创新的主要途径包括：（1）通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理；（2）通过改善公共服务（加大公共投入、推行政府购买等）来改善社会治理；（3）通过制度供给创新来改善社会治理；（4）通过信息公开和程序透明来改善社会治理；（5）通过提高法治執行力来改善社会治理；（6）通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理；（7）通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。在法治化、民主化、社会化、市场化治理方式创新方面，中国沿海地区提供了较为完整的案例。许多地方建立12345接诉即办中心，通过乡贤恳谈会、民主议事厅、民意裁决团等多种形式的制度创新，以及协商共治平台搭建的制度供给保障协同治理。

总体来看，中国各级政府全力推进社会治理创新，一方面开发既有的正式制度和机制的潜力，让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能；另一方面，激活企业、社会组织、社区的功能，让它们在社会治理中发挥应有的作用，鼓励公民组织起来，加入各种公益性、权益性、兴趣性社团组织，实现“组织全覆盖”，保障公民有序参与。

余论：中国社会治理的启示

经济发展和社会治理体现了现代化国家既要发展又要治理的双重需要。社会治理现代化是国家治理现代化议题的应有之义，它不仅是国家治理现代化的重要内容，而且是经济发展的重要保障。美国政治学家亨廷顿认为，现代化时期是政治最不稳定的时期。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1989年版，第41页。。经济学也注意到经济发展与社会稳定的关系，认为迅速的经济增长会产生不利于稳定的一系列后果：经济发展会瓦解传统的社会群体，增加容易参加抗议活动的人的数量；经济发展会产生一些不完全适应和同化于既存秩序的暴发户，他们要求与新的经济地位相适应的政治权力和社会地位；经济发展会增加人口在地理上的流动性，破坏了原有的社会纽带，特别是刺激人们从农村向城市移居，从而带来离异情绪和政治极端主义；经济发展使更多的人生活水平下降，從而扩大了贫富间的差距；经济发展造成收入差距，增加了人们对现存制度的不满；经济发展提高识字率和教育水平，增加了传播媒介对民众的影响，这使人们期望的增长超过了满足这些期望的能力；经济发展加剧地区间和种族间在投资的分配以及消费问题上的冲突；经济发展增加群体组织的能量，以及群体强迫政府满足其需求的力量，而政府却不具备满足其要求的能力。

中国经济持续高速发展，但总体上保持的社会的基本稳定，这应该归功于政府的另一种努力，即作为社会不稳定事件的回应，政府大力推进社会治理变革与创新。中国宪法将基层自治规定为中国基本制度。上世纪90年代以来，中国全面实验推广村民自治和居民自治。最早以基层民主选举为重点内容，之后逐渐发展为以信息公开、事务公开、民主监督为重点，再后来发展为民主管理和民主参与为重点内容，直到今天，健全基层组织、发挥党组织和基层社会组织作用，发展协商民主，建立协同治理机制为核心。与此相配合，中国先后推行新农村建设、社区建设、脱贫攻坚、乡村振兴战略等工程，改变基层公共设施和公共服务。目前，上世纪90年代开始的旨在维持社会稳定的努力普遍转化为制度化的成果，这些成果包括：网格化管理普遍推广，一站式服务中心的建立，民情民意协调中心的设立，政府应急中心（12345呼叫中心）、志愿组织的普遍发展，基层重大事务的民主协商制度、公共服务购买方式、村规民约和社会自治的推广，信息化建设和智慧治理，保险制度的引入等等。

亨廷顿在讨论现代化变革中政治稳定性问题时提出关于现代化-经济发展-政治参与-政治制度化相关性影响的重要公式：（1）社会动员/经济发展=社会挫折感；（2）社会挫折感/流动机会=政治参与；（3）政治参与/政治制度化=政治不稳定。塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1989年版，第56页。亨廷顿指出现代化的影响包括上述几种关系，说明社会不稳定的原因。基于他的分析和中国的经验，我们也可以形成基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型。这个模型的文字表述是：现代化过程中社会稳定性取决于需求侧和供给侧两方面要素的关系；需求侧反映社会部门和社会成员需求的变化，供给侧体现公共部门的制度化能力和政策水平；需求侧的社会部门和社会成员包括企业、学校、医院等机构性组织和城市市民、企业职工、农村农民等家庭或个体化民众，他们具有维护自身利益的意识和诉求，并在某种情况下具有付诸行动的意愿和能力；供给侧的公共部门包括政府机关、行业或部门机构、公共性组织和协会、政党和社会组织等，它们面对社会需求提供应对性方案。这个模型基于这样的假设：如果公共部门（特别是政府部门）能够积极回应社会需求，并通过制度或政策供给，解决社会关切问题，社会总体上趋于稳定；如果公共部门（特别是政府部门）反应迟钝，或者长期对于社会需求视而不见，或者反应失当（如违背事实，反应过度、过分、过激），引发社会更大不满，在一定情况下就会造成激烈的社会抗议事件，造成严重的社会不稳定。如果说现代化是不以人的意志为转移的客观趋势和过程，社会成员的权利意识和行动能力的变化和提升是必然的结果，公民利益和价值的实现又是“善治”的目标，那么，社会治理的唯一正当路径就是提高基于公平正义原则的社会制度和社会政策的供给能力。

（责任编辑：苏腾飞）