慈善信托推动共同富裕的作用与机制

童志锋 严米平

作者简介：童志锋，浙江财经大学法学院教授、院长；严米平，浙江财经大学法学院讲师。

基金项目：2022年国家社科基金一般项目“乡村环境治理共同体建构及其实现机制研究”（编号：22BSH158）；中共浙江省委政法委、浙江省法学会2022年度法学研究立项重点课题“第三次分配制度改革的法律问题研究”（编号：2022NA02）。

摘要：慈善信托是第三次分配的一种重要形式，具有财产独立性、形式灵活、保值增值等独特优点。在推动共同富裕的进程中，慈善信托虽然有助于贫困问题的解决、收入差距的缩小、社会治理的提升等，但也仍然面临着诸多挑战，如发展出现疲软、地区发展不均衡、受托结构不合理、信托目的过于集中等问题。因此，我们应充分利用《慈善法》修订的契机，建立完善慈善信托推动共同富裕的制度机制，主要包括：一是要加速破解慈善信托的政策瓶颈，促进慈善信托快速发展；二是积极探索信托新模式，加快慈善信托生态建设；三是建立健全激励机制，拓展慈善信托目的的范围。

关键词：慈善信托；共同富裕；第三次分配；制度机制

中图分类号：F126；D632.9；D922.182.3 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）02-0080-014

共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是中国共产党人始终如一所要承担的历史使命。“治国之道，富民为始。”①共同富裕的思想既深深根植于优秀的中华民族传统文化，也在新时代被赋予了新的内涵和特色。进入新时代，推动实现共同富裕被党和政府摆到了战略性的地位。党的十九届五中全会首次对“扎实推动共同富裕”作出重大战略性部署，并明确设定了“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”②这一宏大目标。促进全体人民共同富裕是一项系统的、长期的任务，涉及物质生活、精神生活、生态文明等方方面面，但却没有现成的经验可学，没有固定的模式可供参考。

2021年6月，中共中央、国务院正式公布《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》（以下简称《意见》），浙江被赋予了推动共同富裕的重要省域范例。《意见》强调：“要建立健全回报社会的激励机制……充分发挥第三次分配作用，发展慈善事业……探索各类新型捐赠方式，鼓励设立慈善信托……完善慈善褒奖制度。”同年7月，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》提出，要“全面打造‘善行浙江”，其中明确“大力发展慈善信托，争取国家支持探索公益慈善组织设立信托专户，对慈善信托给予政策支持”。在实现中国式现代化的历史进程中，以慈善事业为主渠道的第三次分配已经成为我国共同富裕战略的重要抓手，而慈善信托无疑成为慈善事业改革的先手棋和排头兵，在助推共同富裕示范区建设中具有特殊地位。

一、慈善信托的概念辨析

慈善信托是公益信托的一种特殊类型，在英美法的整个体系中是一种“独特创造性的法律制度”李文华：《完善我国慈善信托制度若干问题的思考》，《法学杂志》，2017年第7期。。它最早起源于1601年英国的《慈善用益法》，并在20世纪首次以成文法的形式正式被赋予了内涵。我国其实并没有关于信托或慈善的法律制度，后学习日本法系和英美法系的做法，并借鉴其它国家的经验，结合中国具体情境，在2001年和2016年分别颁布了《中华人民共和国信托法》和《中华人民共和国慈善法》（以下分别简称《信托法》和《慈善法》）。《信托法》明确规定了公益信托的含义及其相关规则，但没有对慈善信托作出明确的规定。在《慈善法》中，慈善信托被定义为：“委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。”在这个意义上，慈善信托最大程度地体现了委托人的真实意愿。作为一种将慈善行为和金融手段融合创新的模式，慈善信托是慈善组织、金融机构及社会公众参与慈善事业的重要渠道，是实现慈善目的的重要路径。

慈善信托虽属公益信托，但又区别于公益信托；同样，慈善信托虽然也是一种慈善捐赠行为，但也不同于普通的慈善捐赠行为。通过与公益信托、慈善捐赠的对比，可能更有助于理解慈善信托的含义、特征、优势和运作方式（见表1）。

1.起源。虽然我国《慈善法》第5章第44条明确了“慈善信托属于公益信托”，但两者的起源却有差别。《信托法》在规定公益信托制度时更多地移植了日本法系相关内容，而《慈善法》在建构慈善信托制度时则大量地借鉴了英美法系相关内容。吕鑫：《从公益信托到慈善信托：跨国移植及其本土建构》，《社会科学战线》，2019年第10期。在英美法系中，慈善信托（Charitable Trust）是与私益信托相对应的一種信托类型，而我国的公益信托则对应于日本的“公益信托”（Public Trust）。栗燕杰：《我国慈善信托法律规制的变迁与完善》，《河北大学学报》（哲学社会科学版），2016年第5期。因此，我国《慈善法》将慈善信托界定为公益信托的一种类型，事实上意味着是将具有英美法系特点的慈善信托“嫁接”于旧的、带有日本法系的公益信托制度之中，但嫁接跨国移植的两种制度，对本土而言，有可能会出现“水土不服”的情况。吕鑫：《从公益信托到慈善信托：跨国移植及其本土建构》，《社会科学战线》，2019年第10期。

2.法律关系。慈善捐赠与慈善信托、公益信托在法律关系上完全不同。慈善捐赠本质上是一种赠与的法律合同关系。根据《慈善法》第35条规定，慈善捐赠行为有两种方式：一是捐赠人可以通过慈善组织进行捐赠；二是捐赠人也可以向受益人直接捐赠。在前一种情况下，存在捐赠人、受赠人（慈善组织）和受益人三方主体；在后一种情况下，则只有捐赠人和受益人两方主体。在慈善捐赠法律关系中，各主体间的权利义务关系主要依据的是《慈善法》关于慈善捐赠的规定和《公益事业捐赠法》关于公益捐赠的相关规定，而在《慈善法》和《公益事业捐赠法》没有规定的情况下，则应根据《中华人民共和国合同法》中对合同的一般性规定以及赠与合同的特殊规定、《中华人民共和国物权法》中关于所有权及其变动的相关规定等法律制度。李文华：《完善我国慈善信托制度若干问题的思考》，《法学杂志》，2017年第7期。不同的是，慈善信托和公益信托则是由委托人、受托人和受益人三方当事人构成的信托法律关系，各方主体间的权利义务关系主要依据的是《信托法》《慈善法》《慈善信托管理办法》等相关法律制度。

3.资格认定。慈善捐赠、慈善信托和公益信托在资格认定上也存有差异。在我国，公益信托采用的是基于批准的许可制模式，《信托法》第62条规定：“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，这说明公益事业管理机构在认定公益信托的过程中须对该信托的公益目的进行审查，但《信托法》却并未规定审查的相关标准，致使公益事业管理机构在审查时拥有非常大的自由裁量权，且可能会采取不同的资格认定标准。吕鑫：《从公益信托到慈善信托：跨国移植及其本土建构》，《社会科学战线》，2019年第10期。我国的慈善信托放弃了这种许可制模式，借鉴了英美法系中的备案制模式。《慈善法》第45条规定：“设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内，将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。”慈善捐赠的资格认定形式则要随意得多，它可采用书面、口头或其它形式。

4.产权关系。在慈善捐赠中，捐赠人将财产捐赠出去后，被捐赠财产的所有权就从捐赠人转移到受赠人手中。虽然根据《慈善法》《公益事业捐赠法》等相关规定，受赠人对捐赠财产的占有、使用、收益等权利会受到一定的限制，但资产一旦被捐赠后，就会成为受赠人的固有资产，无法与受赠人的其它资产隔离。而在慈善信托中，信托一旦设立，财产是独立于受托人和委托人的原有资产。受托人依照委托人意愿和信托目的对财产进行管理，而且必须将信托的财产与自身的固有资产分别进行管理。

5.内部治理。在内部治理上，公益信托采用的是监察人和受托人相结合之模式。吕鑫：《从公益信托到慈善信托：跨国移植及其本土建构》，《社会科学战线》，2019年第10期。根据《信托法》的规定，公益信托需要设置信托监察人，而信托文件未规定的，则由公益事业管理机构进行指定。而慈善信托在治理结构上则采取了以受托人为核心的治理模式，取消了监察人的强制性设置。《慈善法》第5章第49条规定：“慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。”这表明，是否确定监察人、指定什么样的监察人，具有很强的灵活性，应依据委托人意愿、信托目的等因素而定。在很多时候，委托人也可以作为监察人参与对受托人的监督。取消监察人的强制性设置并不代表内部治理结构上的松散，相反，慈善信托设置受托人、决策委员会、信息披露等制度规定，可以为慈善财产使用设置多重内外部监管，消除委托人与慈善项目和受益人之间的信息不对称等问题。如《慈善法》第48条规定：“慈善信托的受托人应当根据信托文件和委托人的要求，及时向委托人报告信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。慈善信托的受托人应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向其备案的民政部门报告，并向社会公开。”受托人的行为因此得到有效监督。

6.外部监督。公益事业管理机构是公益信托主要的负责机构。我国《信托法》规定，公益信托的设立、变更、终止等行为需要经有关公益事业管理机构的批准或核准。但是，公益事业管理机构并非是一个统一的特定机关，我国《信托法》也并未明确公益事业的管理机构具体是指哪一个政府部门，最终导致公益信托的监督成本和管理风险过高，而相应的教育、文化、科技、卫生、环保等部门都缺乏足够的监管意愿和监管能力，致使许多公益或慈善信托计划的发起者无所适从，求“审批”求“监管”，不得其门而入。栗燕杰：《我国慈善信托法律规制的变迁与完善》，《河北大学学报》（哲学社会科学版），2016年第5期。《慈善法》放弃了《信托法》当中的这种分散负责的监督模式，改用由民政部门统一负责的监督形式。慈善信托的备案、设立、登记、运行、终止等，是在各级民政部门和信托主管机关的共同监管之下。可以说，《慈善法》的制定和慈善信托制度的设立，回应的就是《信托法》和公益信托中存在的“激励不足”和“监管不力”问题。柳长浩：《论我国慈善信托法律制度的变迁逻辑与完善路径》，《齐鲁学刊》，2020年第6期。

7.运营成本和风险。慈善捐赠和公益信托的运营成本和风险往往要高于慈善信托。由于我国《信托法》在法律制度设计上的缺陷，公益信托的运营成本和管理风险往往过高。监管机构的难确定、设立时批准程序的高门槛、监察人的强制性成立等，都会增加公益信托运营的“显性”和“隐性”成本。柳长浩：《论我国慈善信托法律制度的变迁逻辑与完善路径》，《齐鲁学刊》，2020年第6期。在资金额度上，作为受赠人的慈善组织，都有最低的注册资金要求。《基金会管理条例》第8条规定：“在县级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于200万元人民币；在设区的市级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于400萬元人民币；在省级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于800万元人民币。”在支出比例上，《慈善法》第60条规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”由此可见，慈善捐赠需要消耗较高的日常管理费用。而慈善信托不属于法人，自身没有常设机构，其管理由专业受托机构负责，通常每年仅向受托人支付慈善信托财产总额0.3%左右的管理费，并向监察人支付0.02%左右的监察费，运营成本相对较低。此处数据来源于实际调研过程中信托公司及其法律顾问。同时，慈善信托的规模、期限、慈善用途、决策机制、支出比例等能根据委托人的意愿约定或按照慈善项目实际需要支出。这些都在很大程度上减少了慈善信托的运营成本。

8.保值增值能力。在慈善捐赠中，《慈善法》和《基金会管理条例》等法律制度秉持“合法、安全、有效”的原则，严格规定并限制了基金会等慈善组织对被捐赠财产的投资行为，如重大的投资方案须经决策机构组成人员三分之二以上同意；政府资助的资产和捐赠协议约定不得投资的资产，不得用于投资。这些政策弱化了慈善捐赠的保值增值能力。慈善信托的法定受托人为信托公司和慈善组织。目前，主流模式还是由信托公司担任唯一受托人或者共同受托人。信托公司在理财能力方面专业化程度较高，有助于提高慈善财产的运用效率，在“合法、安全、有效”原则的前提下，可以最大限度保证慈善信托财产的安全和增值。

二、共同富裕与慈善信托的理念联系

共同富裕是社会主义体制的本质要求。1992年2月，邓小平在南方谈话中就明确提出了“社会主义的本质，是解放生产力，……，最终达到共同富裕”的历史判断。自党的十八大以来，党和政府开展了脱贫攻坚、乡村振兴等系列行动，将实现“全体人民共同富裕”摆在战略性的位置。进入新时代，“共同富裕”也被赋予了新的历史内涵。它是一个多层次、多维度的概念，不仅内含物质意义上的共同富裕，而且还包括精神意义上的共同富裕，是“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生態文明五大文明高度发达基础之上的共同富裕”。沈满洪：《生态文明视角下的共同富裕观》，《治理研究》，2021年第5期。它不是少数人的共同富裕，而是全体人民的共同富裕；它也不等同于整齐划一的平均主义，而是包含一定差异的共享共富。

共同富裕与慈善信托是辩证统一的，都以公平正义为其基本特征。首先，作为第三次分配的重要形式，慈善信托不是服务于富有个体或组织，而是一种先富带动后富的实践方式，是富有者在自愿的基础上支持未富有者的制度性安排。何阳、高小平：《国家治理中的第三次分配：美国镜鉴与中国道路》，《河海大学学报》（哲学社会科学版），2022年第6期。在扶贫、教育、医疗等领域，慈善信托可以在整体层面促使财富和资源实现阶层间的流动与转移，进而实现全体人民物质上的共同富裕。其次，在科学、艺术等文化领域，通过公益演出、公益展览等方式，慈善信托可以为社会大众提供高质量、多样化的文化产品和艺术服务，从而最终达到精神上的共同富裕。最后，慈善信托的关键并非只是财富在不同人群中如何分配，而是藉由财富及其分配来提高社会的文明程度，因而其本身就内含一种“向善”精神和道德特征。王名、蓝煜昕、高皓、史迈：《第三次分配：更高维度的财富及其分配机制》，《中国行政管理》，2021年第12期。以慈善信托为核心的第三次分配具有互助、分享等道德力量，不仅有助于缓解不同阶层群体间的紧张关系，而且也可以提高个体的责任感，在全社会范围内培育一种“共同体精神”，形成“人人慈善、人人正义”的良好氛围，最终实现全体人民的精神共富。这也正是我国进行公民道德和社会文明建设的重要路径。

三、推动共同富裕：慈善信托的积极作用

在2021年中央财经委员会第十次会议上，习近平强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”《在高质量发展中促进共同富裕，统筹做好重大金融风险防范化解工作》，《人民日报》，2021年8月18日第1版。。而作为第三次分配重要形式的慈善信托，在收入分配调节中扮演着重要的角色，是“助力共同富裕的一个重要工具”李丹：《发展慈善信托 助力共同富裕——访中国慈善联合会慈善信托委员会主任蔡概还》，《中国金融家》，2021年第10期。。在我国全面建成小康社会迈向共同富裕的过程中，慈善信托可以凭借其独特的制度优势，充分发挥其服务于社会的效用，促进共同富裕的整体进程。

（一）慈善信托有助于贫困问题解决

自党的十八大以来，我国开展了轰轰烈烈的反贫、扶贫、脱贫进程。截至目前，我国已经摆脱了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，其中近1亿的贫困人口全部脱贫，为世界减贫脱贫事业作出了不可磨灭的贡献。在脱贫攻坚的过程中，慈善信托的应用日益广泛，并通过不断创新信托模式，积极助力脱贫攻坚事业。可以说，扶贫济困是慈善信托设立的主要目的之一。据统计，自2016年以来，我国以扶贫济困为主要目的的慈善信托共设410单，占比52.1%左右，信托财产规模总量达到了39.32亿。数据来源：根据慈善中国信息平台的公开数据整理，截至2021年底，慈善信托共计787单。这些数据表明，我国的慈善信托具有很强的目的性，主要以扶贫、脱贫、济困等为目的。在实践中，信托公司也探索出企业带动、收益分红、杠杆撬动、保险保障、教育扶智等多种新模式，实现了慈善信托的可持续发展，巩固了脱贫攻坚的成果。

作为第三次分配的重要形式，慈善信托有助于贫困问题的解决。首先，慈善信托可以整合各方资源，汇集社会资金，动员政府、市场、社会组织、个体等多方主体参与扶贫过程，并以投资、融资等方式为贫困地区和贫困群体提供资金支持。慈善信托可与银行、期货公司等金融机构合作，充分发挥其杠杆作用，鼓励合作机构降低授信门槛，为更多人口提供融资支持。其次，慈善信托可以通过市场化机制的方式助力培育贫困乡村的特色产业，依托其特有优势，促进乡村特色产品与市场对接，增强乡村产业的市场化能力。它还可以利用产业扶贫建立造血机制，加强扶贫资金的“造血”功能，构建可持续发展模式，提高乡村经营性主体的管理能力。慈善信托也可以通过不断创新资金运用方式，如股份合作、分红等，让更多农民分享乡村产业发展的增值收益。最后，慈善信托可以通过有效调动各方资源形成治理合力，以“政府+信托公司+慈善组织”等联动方式，推动我国贫困治理结构向网格化治理结构转型，加快建构贫困治理体系。

（二）慈善信托有助于收入差距缩小

改革开放后，我国的整体经济水平得到了巨大的增长，但不同群体、城乡、区域间的收入差距和不平等却不断扩大。现阶段，我国社会的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。促进共同富裕需要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。《在高质量发展中促进共同富裕 统筹做好重大金融风险防范化解工作》，《人民日报》，2021年8月18日第1版。然而，初次分配和再分配还不足以实现共同富裕和收入差距缩小，需要发挥慈善信托等第三次分配的积极作用。江亚洲、郁建兴：《第三次分配推动共同富裕的作用与机制》，《浙江社会科学》，2021年第9期。在“效率优先、兼顾公平”的原则下，以“市场之手”为主导的初次分配更多关注的是资源的有效利用和经济效率的最大化；以“政府之手”为主导的再分配虽然有助于缓解居民收入的差距，但作用是有限度的，税收体制、福利支出、城乡低保、精准扶贫等政策措施在一定程度上缩小了阶层、城乡、区域间的收入差距，但仍无法弥补由市场化所带来的负面效应。

作为第三次分配的重要形式，慈善信托可以弥补初次分配和再分配中存在的不足。第三次分配是收入转移的一种重要形式，主要表现为“富人自愿将财富向穷人转移，其缩小总体收入差距的功能明确而稳定”江亚洲、郁建兴：《第三次分配推动共同富裕的作用与机制》，《浙江社会科学》，2021年第9期。。而且，与慈善捐赠等其它第三次分配相比，慈善信托因其保值增值、财产独立性等优势，在缩小收入差距、促进共同富裕等方面的作用更稳定。另外，慈善信托还可通过提高个体的人力资本水平，进而间接缩小收入差距。不同群體、城乡、区域间不仅在收入方面存在较大差距，也在教育、医疗等公共服务和公共基础设施方面存在差距。慈善信托是一种道德性力量，可通过助学、助医等方式，实现教育、医疗等资源向特定群体和特定地区转移，进而提高那些低收入群体的教育和医疗水平，以此来提升他们实现自己想要的基本物质生活和精神生活的可行能力。慈善信托等第三次分配的目标并不是对低收入群体进行简单的救济，而是要提升他们改变自身处境的能力，增加他们实现向上阶层流动的机会，最终实现共同富裕。

（三）慈善信托有助于社会治理提升

社会治理是政府和学界共同关注的重要课题。党的十八届三中全会首次提出将“创新社会治理体制”作为政府工作的主要目标：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日第1版。党的十九届四中全会进一步将社会治理作为推进国家治理体系和治理能力的重要组成部分，以“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日第1版。“社会治理”概念的提出，对于增强社会发展的活力、维持社会秩序的稳定都具有重要的意义。

社会治理的基础是社会性的，强调参与主体的多元化，是“多元治理主体对社会的公共生活进行共同管理”肖文涛：《社会治理创新：面临挑战与政策选择》，《中国行政管理》，2007年第10期。，而治理的主体“可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织”俞可平：《中国治理变迁30年（1978-2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第1页。。自新中国成立以来，我国实行的初次分配和再分配强调的是市场和国家在治理体系中的重要角色，忽略了“社会”层面的作用。慈善信托作为第三次分配的重要形式，主要发生在社会自治领域，它有利于社会治理水平的提升。首先，慈善信托将“社会”纳入到国家治理体系中，形成个人、市场、政府和社会组织等多方主体参与的治理模式马雪松：《第三次分配在新时代的新变化、 新利好》，《人民论坛》，2021年第28期。，这种治理模式更为稳定。而且，通过发展志愿服务和志愿组织等方式，慈善信托可以拓展整个社会的人际互动和人际交往水平，提高整体性社会资本的水平。尤其对弱势群体而言，可有效缓解他们的信息鸿沟、社会资本水平低下等问题。其次，作为资源分配的社会性机制，慈善信托可以通过缩小收入差距，化解群体间的各种冲突和矛盾，维护社会秩序稳定，夯实社会治理基础。最后，慈善信托还可通过支持中国优秀传统文化等方式，丰富人们的文化生活，进而促进人们的精神富裕，形成人人慈善、互帮互助的良好氛围，而这些也恰恰是社会治理水平的重要体现。在时间维度上，慈善信托可以将互助、互帮等慈善精神传递给下一代，从而提高整个社会的文明程度。

四、慈善信托推动共同富裕面临的挑战

作为第三次分配的重要形式，慈善信托能够通过贫困问题解决、收入差距缩小、社会治理提升三条路径，来推动和实现共同富裕。然而，由于《慈善法》在我国“落地生根”只有7年时间，人们对慈善信托的认识还不充分，慈善信托在推动共同富裕的过程中仍然面临着诸多挑战。

（一）慈善信托发展出现疲弱之态，地区间发展不平衡

根据慈善中国信息平台的数据显示，自2016年9月1日到2021年12月31日，我国累计备案的慈善信托数量达到787单，财产规模达39.32亿元。然而近两年，慈善信托无论是在数量抑或是规模上都出现疲弱之态。如图1数据来源：根据慈善中国信息平台的公开数据整理。所示，自2016-2020年，慈善信托的备案数量从22单增加至266单，呈现逐年增加的态势，尤其是2019-2020年，由于受到脱贫攻坚和抗击疫情需求推动等因素的影响，慈善信托数量出现爆发式的增长，从126单增加至266单，同比增长111.11%。但在2021年，慈善信托备案数量有所减缓。从财产规模上来看（见图2）数据来源：根据慈善中国信息平台的公开数据整理。，自2018年慈善信托备案规模达到11.60亿元峰值后，备案规模近几年都呈现萎缩趋势。2020年和2021年度新备案的慈善信托分别只有4.30亿元和5.80亿元。

从地区发展来看，目前，慈善信托备案地区覆盖了全国28个省、直辖市和自治区，只有西藏、广西、宁夏三个地区没有慈善信托备案。通过比较我国东中西部地区的慈善信托分布情况（如图3）发现，西部地区备案数量有299单，中部地区只有86单，而东部地区达到了431单。我国东中西部地区的慈善信托财产规模分布情况也存在较大差异（如图4），西部地区备案规模达到100051.28万元，中部地区备案规模达到29166.32万元，东部地区备案规模达到271814.59万元。这些数据显示，我国慈善信托的备案数量和财产规模在东部、中部和西部的分布情况极为不平衡。

（二）受托人队伍虽有所扩大，但其结构和信托方式尚未合理

如前所述，《慈善法》规定慈善信托时，在治理结构上采取以受托人为核心的治理模式，这意味着，受托人成了慈善信托整个运行过程中的关键环节。但在《慈善法》中，受托人的资格仅限于信托公司和慈善组织：“慈善信托的受托人，可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。”

一方面，以目前的情况来看，我国慈善信托受托人的队伍规模有所扩大，但仍然有很大的增长空间。根据慈善中国信息平台的公开数据显示，截至2021年底，累计已有125家机构担任慈善信托的受托人，其中包括信托公司61家，慈善组织64家。国内共计有68 家信托公司，虽然信托公司参与慈善信托的覆盖率高达89.7%，但在总量上仍显不足；虽然国内共计有10128家慈善组织，但仅有64家慈善组织作为受托人深度参与慈善信托，占比0.63%，慈善组织作为受托人的比例远远不够。

另一方面，慈善信托的受托人结构尚未合理。从已备案慈善信托受托人类型来看（见表2），在2016-2021年间，由信托公司担任单一受托人的达675单，而慈善组织担任单一受托人仅为17单，信托公司与慈善组织共同担任受托人的有95单。由此可见，由信托公司担任单一受托人是我国慈善信托的主流模式。信托公司虽然在慈善信托财产保值增值方面具有金融机构的专业优势，可通过优化慈善资产配置策略提高信托财产的保值增值能力，但它在本质上是以追求营利为主要目标的组织，无法尽责参与慈善活动和慈善行为。周乾：《论我国慈善信托受托人资格》，《中国政法大学学报》，2021年第3期。而且信托公司对慈善活动的认知没有慈善组织准确与专业，客观上也会制约慈善信托的受关注度及项目的专业化设计，从而弱化慈善信托在推动共同富裕过程中的积极作用。此外，由于信托公司不具有向委托人开具捐赠票据的资质，不利于有抵税需求的委托人选择慈善信托。因此，慈善组织和信托公司共同担任慈善信托受托人模式是较为理想的，能够弥补各自的缺陷，应该予以关注。

（三）信托目的多集中于特定领域，人民精神文化共同富裕有待解决

随着经济的不断增长，人们的物质生活得到了极大的满足，对精神文化生活的需求则越来越多。近年来，党和政府不断深化文化体制改革，大力推动文化事业和文化产业的发展，在提升公共文化服务水平、解决文化发展不平衡不充分等方面作出了巨大的成就。根据国家统计局的计算，在2022年第1季度，全国规模以上文化及相关产业企业营业收入达26973元，比上年同期增长了5.0%。而据《中国文化及相关产业统计年鉴（2020）》统计，截至2018年，我国的文化社会组织达68744家，其中文化社会团体、文化基金会、文化民办非企业单位分别达到41835家、295家和26614家。这些数据表明，我国的文化事业和文化产业取得了长足的进步。但我们也应该清醒地认识到，由市场主导的初次分配和由政府主导的再分配形式，在解决文化发展的不平衡不充分、推动人民精神文化共同富裕上的效果还不十分明显，需要发挥慈善信托等第三次分配的积极作用。江亚洲、郁建兴：《第三次分配推动共同富裕的作用与机制》，《浙江社会科学》，2021年第9期。

慈善信托能够通过多种途径提供文化艺术、文化基础设施等资源。从全国来看，截至2021年底，我国累计备案的787单慈善信托中，有114单的信托目的涉及文化和艺术。但需要指出的是，这些慈善信托大多数具有多重目的，单独涉及文化和艺术目的的较少。以浙江省为例，慈善信托目的排名前三的是教育、济困和卫生。在备案的169单中，涉及教育的慈善信托60单，占比35.50%；涉及济困的慈善信托40单，占比23.67%；涉及卫生的慈善信托39单，占比23.08%；而涉及文化的慈善信托仅24单。数据系笔者根据慈善中国信息平台的公开数据整理计算。慈善信托既可是单一目的，也可是多重目的。该部分数据及占比具体统计方法举例如下：只要在某单慈善信托备案目的中明确出现某项内容，即视为该单涉及该内容慈善信托。截至2021年底，浙江省共有慈善信托169单，其中有60单慈善目的涉及教育，那么涉及教育的慈善信托占所有备案单数之比就为35.5%。从目前来看，我国慈善信托的目的大多集中于教育、扶贫等特定领域，对文化和艺术的投入较少。因而，慈善信托的增长空间还很大，对满足人民群众精神文化需求、推动人民群众精神文化共同富裕的作用还没有充分发挥出来。

五、慈善信托推动共同富裕的制度机制

慈善信托在推动共同富裕方面有积极的作用，但不应停留在理论层面，而应对其进行具体的制度性安排，形成完备的制度体系。自2016年《慈善法》实施后，我国的慈善公益事业、慈善信托等取得了巨大的进步。但随着时代的进步，《慈善法》已经不能满足现今社会的要求，在实施操作过程中面临诸多不确定因素。栗燕杰：《我国慈善信托法律规制的变迁与完善》，《河北大学学报》（哲学社会科学版），2016年第5期。我们应充分利用《慈善法》修订的契机，建立完善慈善信托推动共同富裕的制度机制。

（一）加速破解慈善信托的政策瓶颈，促进慈善信托快速发展

目前，我国关于慈善信托的相关法律法规并不健全，操作实施面临诸多难题，需要加速破解慈善信托的政策瓶颈，促进慈善信托快速发展。一是适度放宽认定标准，拓宽慈善信托的范围和体量，寻求新的增长空间。可以适当放宽慈善信托的认定标准，在“合法、安全、有效”的原则下，尽可能将符合一定标准的其它公益慈善纳入慈善信托的范畴之内，鼓励吸收不动产、股权等非现金资产成为信托财产来源，扩大信托财产的接收范围，拓展慈善信托的范围和体量。二是明确受托人、监察人的资格及其权利义务，建立健全监管体系。虽然《慈善法》取消了对监察人的强制性要求，但这并不表示放松了整个监管体系。鉴于国外慈善信托受托人违反忠诚义务、对信托财产滥用的现象非常普遍栗燕杰：《我国慈善信托法律规制的变迁与完善》，《河北大学学报》（哲学社会科学版），2016年第5期。，应当从中汲取经验，明晰受托人、监察人的职责范围，确定他们相应的权利义务；同时需要建立一个系统的、公开的监管体系，设立委托人、监察人、登记管理机关、业务主管部门以及社会公众、新闻媒体共同參与的监督管理综合治理机制。三是加快完善信托税收优惠政策，简化慈善信托税收减免程序。税收优惠政策应是《慈善法》的题中之义，建议推动慈善信托加快发展的税收优惠政策，探索慈善组织向慈善信托委托人直接开具公益性捐赠税前扣除票据；建立慈善信托财产登记制度，支持慈善组织设立慈善信托专户；建立统一的财税、民政等多部门协调机制，简化信托税收减免程序，实现“一条龙”服务。

（二）积极探索信托新模式，加快慈善信托生态建设

信托公司和慈善组织是我国目前法定的具有受托人资格的法人组织，但这两类受托人各有优势和缺陷，需要积极探索和创新慈善信托的新模式、新路径。一是要推进慈善组织和信托公司与私人银行等金融机构的融合发展，推进慈善信托顾问制度。慈善组织应加强与金融行业的合作，主动对接各辖内银行业协会等机构，充分利用金融行业的投资增值功能；信托公司要加强与金融同业的合作，为高净值个人客户和机构客户参与慈善事业提供机会和平台。二是要加强慈善组织和信托公司间的合作，探索“慈善组织+信托公司”共同受托、“受托人+投资顾问”等新方式。慈善组织要与信托公司合作，实现优势互补，既充分利用信托公司在资产保值增值方面的专业投资能力，也充分发挥慈善组织在慈善项目运营上的丰富经验，为我国慈善事业的发展贡献信托力量。信托公司要充分发挥资金募集、资金管理方面的金融优势，协同民政部门在政策落实、捐赠对象、慈善需求等方面的经验和优势，为慈善活动提供内生动能和可持续的资金支持。比如，“慈善组织+信托公司”共同受托模式能够发挥信托公司和慈善组织各自的优势，慈善组织可以解决向委托人开具捐赠票据、项目实施职责等问题，信托公司可以解决开设信托专户、财产管理职责等问题，从而使委托人的意愿和慈善项目能更好地得以实现。三是加快促进东中西部慈善信托行业的交流与合作。当前，慈善信托存在区域差异，东部发展较快，中部相对较弱。要加快东中西部区域慈善信托政府主管部门、行业之间的深度交流，促进慈善信托创新制度与优秀经验的相互学习与借鉴，助推区域共同富裕。

（三）建立健全激励机制，拓展慈善信托目的

就目前来看，人们对慈善信托的认知尚不充分，甚至部分人群对慈善信托抱有偏见，对慈善信托内部的“黑匣子”运作存有疑虑，致使有些人想参与慈善信托而不得其要。根据慈善中国信息平台的数据显示，我国的委托人仍然以企业和慈善机构为主，自然人等形式的委托人虽然有所增加，但仍处于较低水平。鉴于这些情况，我们可借鉴西方国家的经验，建立健全相关的激励机制，促使更多的自然人参与慈善信托活动。一是要加大慈善信托宣传推广力度，促进慈善信托文化和理念的普及。对慈善信托的认知不能一蹴而就，这是一项系统性工程。以科技和数字化的方式进行宣传，提升信托服务和公众参与的便捷性、可及性，让慈善信托的理念根植于社会大众的日常生活之中，让慈善信托的目的能真正满足人们的实际需求。二是要不断完善慈善信托的运作机制，促使信息公开制度“落地生根”。运作机制的信息化、公开化及透明化不仅有利于慈善信托自身的顺畅运作，也会提高人民群众参与慈善信托的积极性，甚至关乎整个社会公益事业的声誉。要建立慈善信托监管机制，完善信息披露标准，统一行业标准，树立慈善信托良好形象。三是要实现委托人的多元化，拓展慈善信托目的。要大力鼓励企业家、慈善机构、自然人等组织和个人参与慈善信托，推动制度创新和产品创新；支持他们积极拓展信托目的，扩大对科学、文化、体育、环境等领域的关注，以推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的协调发展，实现全方位的共同富裕。

六、结论与讨论

作为第三次分配的重要形式，慈善信托本质上是一种由个体道德信念主导的资源分配方式，是一种社会性机制。因而，慈善信托的发展状况与民众的理念、习惯、信念以及一个社会的风俗、规范等息息相关。相比于慈善捐赠等其它公益性活动，慈善信托具有受托财产独立性、保值增值等独特优势，在推动共同富裕中具有积极的作用，它有助于贫困问题的解决、收入差距的缩小、社会治理水平的提升等。

相较于西方发达国家，我国的慈善信托起步较晚，基础并不扎实，法律也不完善。慈善信托在推动共同富裕的过程中仍然面临着诸多挑战。因而，应充分利用《慈善法》修订的契机，建立完善慈善信托推动共同富裕的制度机制，主要包括：一是要加速破解慈善信托的政策瓶颈，促进慈善信托快速发展；二是积极探索信托新模式，加快慈善信托生态建设；三是建立健全激励机制，拓展慈善信托目的。

需要指出的是，作为资源分配的一种形式，慈善信托等第三次分配并不是对以市场为主场的初次分配和以政府为主导的再分配的反驳，而是对它们的一种补充。因而，现在一项紧迫的任务是如何将慈善信托等第三次分配融入初次分配和再分配中，建立初次分配、再分配和三次分配相協调的制度安排。就目前的情况来说，慈善信托的作用还没有充分发挥出来，在推动共同富裕进程中仍有很大的增长空间，尤其是在生态、治理、科学、文化等领域中的共同富裕，有很长的一段路要走。

（责任编辑：杨仙丽）