三峡库区城镇移民小区帮扶发展状况研究

孙永平 王昱淇

摘 要：从三峡库区城镇移民小区帮扶形成的背景入手，分析了小区存在的主要问题和帮扶的必要性、重要性和紧迫性，阐述了已经采取的帮扶措施，从小区整体面貌改善、商气人气提升、公共服务设施完善三方面总结了取得的效果，提出了确保实现规划项目目标、充分利用帮扶资金的杠杆作用、围绕增收致富目标持续加大投入等做好帮扶工作的启示。

关键词：三峡库区；城镇移民小区；帮扶

中图法分类号：D632.4                                                文献标志码：A

1 三峡库区城镇移民小区帮扶形成的背景

为建设和谐稳定的新库区，确保三峡工程长期安全运行和更好发挥效益，在三峡工程建设任务完成后，党中央、国务院及时启动实施了三峡后续工作规划。三峡后续工作规划实施后，库区发展形势和规划实施条件发生了较大变化。根据社会的发展变化和规划的实施情况，国务院对三峡后续工作规划进行了实事求是、与时俱进的优化完善，突出加大对“三带一区”的投入力度，其中的“一区”就是城镇移民小区。

三峡工程建设共搬迁安置水库移民129.6万人，包括外迁移民19.6万人，后靠农村移民22.5万人，后靠城镇移民87.5万人。截至2013年，外迁移民、后靠农村移民以及29.8万后靠城镇移民（单位移民）人均收入、生活条件大都高于当地群众平均水平，而后靠城镇移民中的纯居民、迁建占地移民、进城镇安置的农村移民和关停破产企业下岗职工共57.7万人，集中安置在大大小小的移民小区，这些小区的居住条件和生活环境比搬迁前有了较大的改善，但与快速发展的库区新城镇相比仍有明显差距，存在居住环境差、移民收入低等问题，受到中央领导同志的高度重视[1]。对城镇移民小区的帮扶成为三峡后续工作规划优化完善的一项重要内容。

2 三峡库区城镇移民小区存在的主要问题

三峡库区城镇移民小区在三峡库区城镇迁建规划实施完成的基础上形成，是移民安置较为集中，安置方式和时间相近，且管理较为统一的移民居住区域。移民小区与现行新开发的小区或社区不同，且移民小区之间也有较大的区别。有的小区仅是由集中居住的一或两栋房屋围合而成，附近只有少量基础设施和公共服务设施，其作为独立系统的功能不够完善；有的小区则有上万人，区域内各项设施功能较为齐全，小区的系统性地位也较为独立[2]。

三峡库区城镇移民小区分布在湖北省宜昌市夷陵区、秭归县、兴山县、恩施州巴东县和重庆市的巫山县、奉节县、云阳县、万州区、开州区、石柱县、忠县、丰都县、涪陵区、武隆区、巴南区、渝北区、江北区共计17个区县，包括217个城镇移民小区和104个集镇小区[3]。移民小区存在的问题主要表现在以下五个方面。

（1）移民高度集聚。321个移民小区集中安置的三峡移民总量高达66万人，平均每个小区移民超过2 000人，其中城镇纯居民、城镇迁建占地移民、进城镇安置的农村移民和关破企业下岗职工占85%[4]。

（2）收入水平偏低。安置小区移民群体文化素质总体不高，就业能力不足，缺乏相应技术及谋生手段，就业创业能力不足，人均可支配收入大大低于单位移民和当地居民。

（3）居住环境较差。移民小区的基础设施和公共服务设施基本完善，但与设计规范、发达地区以及群众的需求相比，还存在不少问题。部分小区统建安置房年久失修，存在漏水、外墙瓷砖脱落、墙体裂缝等问题，少量房屋结构存在安全隐患；部分小区基础设施不配套，老化损坏或功能不全，难以满足小区居民生产生活基本要求。

（4）公共服务条件差、水平低。部分移民小区存在教育和医疗卫生设施容量不足或条件较差，农贸市场等生活服务设施网点少及功能不完善，无公共停车场或停车场面积不足，公厕数量少、卫生条件差，垃圾桶、垃圾箱等环卫设施损坏和配置不足，垃圾长期堆放溪沟、长江边等问题。

（5）发展动力不足。移民小区总体上区位条件较差，远离主干道和繁华地段，缺乏产业支撑带动，经营环境冷清，门面房闲置率高。根据原国务院三峡办2013年12月的调研数据，县城（城市）小区移民门面闲置率为31%，集镇移民门面闲置率为43%[5]。安置小区产业缺失、产城融合不够，移民就业困难。

按照用途功能进行分类，三峡库区城镇移民小区可分为纯居住小区和复合类小区。217个城镇小区大多数是纯居住小区，而104个集镇小区属于复合类小区。纯居住小区主要存在基础设施不完善或老化陈旧、外墙瓷砖脱落、屋项漏水、绿化率低、环保条件差、体育健身设施不足等问题。复合类小区除同样存在纯居住小区存在的问题外，还存在发展动力不足、公共服务条件差水平低等问题。移民高度集聚和收入水平偏低也是两类小区共同存在的问题。

3 实施小区帮扶措施的重要性和紧迫性

移民小区存在的问题是城镇移民问题中的主要矛盾。对移民小区进行帮扶是移民管理部门在后续工作中的基本职责，是移民工作始终要抓紧抓好的一条主线。

对移民小区存在的问题，如果不高度重视，就可能会产生“马太效应”，好的更好，差的更差，差距就会越来越大。如果不认真解决，实现库区移民“稳得住、逐步能致富”、推进以人为核心的新型城镇化、与全国人民共同富裕的目标就会落空。如果不迅速行动，就会错过三峡后续工作、新一轮对口支援合作、长江经济带建设等帮助解决移民小区问题的历史机遇。

解决城镇移民小区问题符合库区实际，符合移民群众意愿，是促进移民致富、稳定库区社会大局、实现库区长治久安的重点内容和重要途径，其重要性和紧迫性显而易见，因此必须贯彻新发展理念，增强忧患意识、危机意识，采取有效措施解决存在的突出问题，为建设和谐稳定的新库区打下坚实的基础，推动城镇移民高質量发展。

4 三峡库区城镇移民小区帮扶措施

国务院、湖北省、重庆市以及地方各级政府充分利用各种资金，包括三峡后续工作专项资金、对口支援资金、三峡库区基金、地方财政资金等，对三峡库区城镇移民小区进行了多种形式的综合帮扶。2014年以前，也有一些城镇移民小区帮扶的措施，但是针对性不强，突出性不够，效果不太明显。2014年，三峡后续工作规划优化完善正式实施，国家加大了对城镇移民小区综合帮扶的投入，三峡库区区县以小区为单元，申报帮扶项目，解决小区民生问题。小区帮扶的目标是争取通过3～5年的努力或者到后续工作结束时，小区面貌普遍能有较大的改观，小区群众生产生活基本达到当地同期平均水平。

综合帮扶原则上以一个移民小区或一个集镇作为一个规划单元或项目（大集镇可以小区作为一个规划项目单元）。在实施帮扶的过程中，主要采取了以下措施。

（1）配套完善小区内部相关基础设施，改善小区内部生活环境。在年度项目实施方案的申报过程中，小区帮扶类项目以小区为单元，按类整合、打捆上报、集中审核。采取“缺什么，补什么”的帮扶原则，对房屋、道路、供电、照明、供水、排水、绿化、环境卫生、消防等基础设施项目存在的问题进行分析，开展维修改造或配套完善。

（2）配套完善小区周边公共服务设施和相关基础设施，改善小区周边生活生产环境。帮扶项目包括在小区周边修建公园、休闲广场、码头广场、养老院、农贸市场、学校宿舍楼和教学楼、医院、文体场馆等公共服务设施，修建公路、梯道、污水管网、消防管网、绿化等基础设施，从而有效拓展小区活动空间，弥补小区内部空间不足的缺陷。

（3）调整优化产业结构，提升小区的商气。通过对口支援合作和产业布局调整，积极鼓励、支持、引导符合环保准入政策的各类企业到小区或小区周边落地发展，从而促进小区经济社会发展、群众就业增收和商气提升。

（4）加大教育培训力度，增强小区群众的就业创业能力。在优化完善三峡后续工作规划中，专门安排了11亿元的专项资金[1]，用于移民小区的创业与就业扶持。这笔资金与两省（市）已有的创业扶持资金捆绑使用，可增强就业创业帮扶政策的整体成效，努力做到適龄劳动力“人手一技”，不断提升就业创业能力，增强就业的稳定性。大力扶持创业，促进创业带动就业。

（5）建立示范小区，树立城镇移民小区帮扶标杆。自2015年开始，原国务院三峡办移民安置规划司、经济技术合作司分别开展了帮扶示范小区筛选工作。移民安置规划司确定了12个具有代表性、突出重点的帮扶示范区，涉及库区12个区县25个城镇移民小区；经济技术合作司也选取了对口支援帮扶示范小区。区县积极行动，把帮扶示范项目作为申报重点。示范小区的帮扶工作引领了三峡库区城镇移民小区帮扶工作。

（6）选择技术支撑单位，加强小区帮扶综合监测。为了解和掌握小区帮扶项目的实施动态和实施效果，原国务院三峡办从2014年开始委托技术支撑单位对城镇移民小区帮扶进行综合监测。技术支撑单位全面监测321个移民小区帮扶项目的管理情况、实施进展情况、资金投入情况、实施效果等，及时为中央决策机构提供准确可靠的信息，便于其进行宏观调控和政策调整。

5 帮扶措施取得的效果

从实施情况看，帮扶措施总体符合实际。在完善基础设施建设、消除居住安全隐患、美化绿化小区环境、增加健身娱乐场地、推动小区经济社会发展等方面起到了重要作用，一些项目的实施起到了“造血”的功能，为移民致富创造了条件，缩小了三峡库区城镇移民与其他居民的生活差距，移民的幸福指数有了一定程度的提高。帮扶的成效初显，主要表现在以下方面。

（1）改善了小区的整体面貌。通过统建房维修加固、基础设施完善、环境综合整治、公共设施配套等项目的实施，小区综合功能明显提升，人居环境明显改善，小区面貌焕然一新，移民满意度大幅提高。

（2）提升了商气人气。通过综合帮扶，形成了一批优质资产，如涪陵顺江餐饮一条街、万州双河口农机交易市场、奉节宝塔坪娱乐一条街、巫山大昌民俗风情体验街、秭归茅坪新泰建材市场等。这些优质资产平台集聚了商气人气，盘活了闲置门面房，促进了移民就业创业增收。

（3）完善了公共服务设施。通过综合帮扶，城镇移民小区新（改）建了中学、小学和幼儿园，完善了学校结构布局，改善了办学条件；新（改）建了文体活动馆场，新增了活动场地，并配备了一批文体设施器材，丰富了群众生活；改（扩）建了医院，增加了床位，提高了医疗条件；新（改）建了养老院、客运站、殡仪馆和救灾物资储备中心等市政公用设施。小区内部和周边的公共服务设施功能得到逐步完善，移民的生活质量得到逐步提升。

6 帮扶工作的启示

通过对三峡库区城镇移民小区综合帮扶实施情况调研、总结，得到了如下启示。

（1）确保实现规划项目目标。地方政府是城镇移民小区帮扶工作的实施主体和责任主体，小区问题的最终全面解决，主要还靠当地政府。地方各级政府要切实发挥好移民安置小区帮扶的主体作用，担负起领导责任，坚持把小区帮扶工作作为促进移民安稳致富和经济社会发展的重要抓手，作为推进三峡后续工作的重点内容，切实抓紧抓好抓出成效，对在建项目加强监督管理，规范项目管理行为，提高工程管理水平和管理效率，加快项目建设进度，确保小区帮扶项目按照规划目标建设实施。

（2）充分利用帮扶资金的杠杆作用。在小区帮扶补助资金有限的情况下，借力对口支援[6]，整合各类政策，强化部门联动，撬动社会资本投入，整合打捆各类资源，力促帮扶效益最大化。将微企发展、民营经济、创业扶持、地方配套等各类资金集中打捆用于帮扶项目。在市场准入、税费减免、平台建设、融资信贷等方面集中向小区倾斜，最大限度让利于民。

（3）围绕增收致富目标持续加大投入。小区基础设施得到基本完善后，移民项目应从以“基础设施”为主转到“创业致富”为主，从“输血式”向“造血式”转变，走“规划为龙头，规划带项目，项目带资金，资金促发展”的项目运作之路，同时，围绕移民小区收入倍增目标，大力发展小区内部和周边的特色产业，加大就业创业培训方面的投入，拓宽移民增收致富渠道。

參考文献：

[1]国务院三峡办综合司 关于印发聂卫国同志在三峡库区城镇移民小区综合帮扶工作交流会上的讲话的通知（国三峡办综函〔2014〕75号）[Z].2014-05-12.

[2]周亮，陈华.三峡库区城镇移民小区综合帮扶绩效评价研究[J].人民长江，2016，47（22）：114-117.

[3]长江工程监理咨询有限公司（湖北），国务院三峡办移民管理咨询中心.三峡库区移民安置社区帮扶及绩效目标2017年度综合监测报告[R].武汉：长江工程监理咨询有限公司，2018.

[4]长江勘测规划设计研究有限责任公司.三峡后续工作规划优化完善意见[R].武汉：长江勘测规划设计研究有限公司，2014.

[5]关于三峡库区城镇移民小区综合帮扶及促进移民创业情况的调研报告[DB/OL]. https：//www.docin.com/p-2064554928.html？qq-pf-to=pcqq.c2c.

[6]雷鹏程.全国对口支援三峡库区工作会在宜召开 推动对口支援和小区帮扶取得新成效[N].三峡日报，2016-07-09（3）.

Status of Assisting the Development of Urban Resettlement Communities in the Three Gorges Reservoir Area

SUN Yongping，WANG Yuqi

（Resettlement Management Consultant Center of the Ministry of Water Resources，Yichang 443003，China）

Abstract：This paper presents the main problems and the necessity，importance，and urgency of assisting the development of urban resettlement communities in the Three Gorges Reservoir area. The assistance measures are described and the results are summarized in terms of overall appearance improvement，commercial atmosphere enhancement，and public service facilities improvement. Finally，three key points for successful assistance are proposed：ensure the achievement of project goals，make full use of assistance funds，and continue to increase investment towards the goal of increasing income and improving livelihoods.

Key words：Three Gorges Reservoir area；urban resettlement community；assistance