财政部门政策发力推动PPP再上台阶

黄凯

2022年11月18日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金[2022]119号，以下简称通知），这是财政部贯彻落实去年4月中央财经委员会第十一次会议“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”精神而出台的具体政策。

我国政府和社会资本合作（简称PPP）模式发展迅速，从2014年推出PPP模式，至2022年11月末，累计入库（财政部PPP综合信息平台管理库）项目10，363个，项目投资总额达16.8万亿元。通过PPP模式引导社会资本快速进入公共服务领域，充分发挥了投资对我国经济稳增长的作用。

通知提出14条具体政策进一步规范PPP的发展，一方面总结和延续了近年来PPP政策的一贯要求，如“地方财政部门PPP支出不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线”和“规范项目预算管理”等内容；另一方面针对各地PPP实践中遇到的难点、疑点，结合PPP模式健康发展的需要，提出了具体措施和要求。通过梳理分析，与以往相比，通知内容有六个方面的新变化。

明确PPP模式的适用范围和优先支持的PPP类型

通知明确了PPP模式的适用范围和优先支持的PPP类型，对新设PPP项目起到了较强的导向作用，提高了社会资本的参与积极性。

此前关于适用范围的规定来自两个文件，一是2015年5月国务院转发的财政部、发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中涉及PPP模式的应用领域：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”；二是财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76號），“确定示范项目范围，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点”。

通过比较可以看出，此次通知除了继续强调PPP模式适用公共服务领域和需求长期稳定之外，对适用范围的表述做出了调整，不再采用三个“相对”的表述，从回报机制、收益、运营内容三个方面提出新要求，更加清晰严谨、方便理解、易于操作。在此基础上通知提出，优先实施强运营属性和具有长期稳定经营性收益的项目，增加两个新要求的目的是提高新设PPP项目的门槛，让社会资本能够有机会接触到更高质量的PPP项目，提高了社会资本参与PPP模式的积极性。同时，也让更多的适合市场化运作、具有长期稳定现金流量的PPP项目能够尽快落地实施，早日为社会提供优质的公共服务。

鼓励开展绿色治理评价 注重社会长远利益

通知鼓励开展绿色治理评价，关注项目环境效益，注重社会长远利益，有利于推动我国PPP的可持续发展。

通知首次提出在项目前期论证阶段探索开展绿色治理评价（简称ESG）。ESG是一套不以单一财务绩效评价为主的投资评价标准体系，E是指环境，S是社会责任，G是治理。今后衡量优秀的PPP项目的标准不再仅仅局限于经济效益，而是综合效益标准体系，其中既包括以往一直使用的经济效益指标，也包括社会效益和环境效益指标。鼓励对新设PPP项目进行ESG评价，在立项时就开始考虑项目的社会效益、环境效益，使得PPP项目的发展向高质量的绿色环保方向提升，有利于推动我国PPP的可持续发展。另外，由于ESG评价体系相对比较规范，在国际资本市场投资项目中被广泛使用，因此国外也采用ESG标准评价PPP项目。开展对PPP项目的ESG评价将为下一步吸引外资企业作为社会资本参与PPP项目奠定良好的基础。

细化项目管理库分类 将执行库与财政预算紧密结合

通知细化了项目管理库的分类，保障了执行库项目的财政预算，有利于进一步实施项目管理库的分类监管。

此前并没有关于PPP项目库分类的标准，财政部（财办金[2017]92号）中，“关于PPP项目库的内容是，将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库”。过去在实际工作中，按项目所处阶段对纳入PPP项目库的项目实施管理，工作的重点不太突出，对处于执行阶段的项目并没有着重强调。对项目执行库的界定，通知强调了PPP项目的实际执行情况的重要性，仅通过执行库项目的情况可以知道PPP项目的实施情况。通知还指出，“未进入执行库的项目，不能安排财政预算”，强调了安排预算的PPP项目必须具备的条件就是项目进入执行库。通知出台后，对PPP项目库进行细分，同时突出了执行库项目的重要性，特别是执行库与财政预算安排的紧密结合，保障了执行库项目的财政预算，促进了PPP项目库分类监管，将提高项目管理的精细程度。

加强地方财政部门内部协作 严把执行库入库审核关

通知提出加强地方财政部门内部协作，新增了入库的复核流程，严把执行库入库审核关。

这也是首次提出的要求。地方PPP项目管理和地方政府债务管理一直是地方财政部门的两项重要职责，随着PPP的迅速发展，为了规避地方政府隐性债务风险，加强地方财政部门内部协作也非常有必要，有助于规范PPP项目合规入库。

通知要求省级财政部门在项目进入执行库前予以复核，进一步强化了项目进入执行库的审查。PPP项目进入执行库前，形成了由地方财政部门审核、省级财政部门复核的二级审核机制，极大降低了不符合条件的PPP项目入库的概率，从而最大限度地把住了入库审核的关口。

鼓励非国有企业参与 保障社会资本充分竞争

通知鼓励非国有企业参与PPP项目，实施穿透管理，防止地方控制的国企作为社会资本方加入，保障了社会资本的充分竞争。

长期以来，PPP项目社会资本资质是社会各界广泛关注的问题，此次通知给出了明确的答复，给所有参与方提供了平等的竞争机会，使得社会资本方的队伍有望迅速扩大，为PPP项目争取更多的潜在社会资本方。但同时，将穿透管理用于核实社会资本方的资质是行之有效的方式，避免了有些地方打着PPP项目的幌子，暗地里增加地方隐性债务。通知通过鼓励非国有企业参与，限制地方控股国企加入，保障了社会资本的充分竞争。

动态更新相关的地方财政数据发挥财政监测预警作用

通知要求动态更新与PPP项目相关的地方财政数据，发挥财政监测预警作用，促进入库项目财政支出责任如期履行。

PPP项目库作为财政部门日常监管PPP项目的一项有效工具，在实际工作中发挥了至关重要的作用。及时将财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出更新入库，一方面从制度上保障了地方财政支出责任监测预警作用的充分发挥；另一方面则加强了对地方政府诚信履约能力的公开监督，督促地方政府自觉维护良好的营商环境，促进入库项目财政支出责任如期履行。

近年来，财政部门始终坚持推动PPP规范发展，不断完善制度建设，有效防范地方政府债务风险，取得了显著成效。经过多年的实践探索，PPP模式在我国已经初步成熟，通知的出台，将进一步促进PPP模式在公共服务领域的规范发展，推动我国PPP再上新台阶。

作者单位：淄博市政府投融资发展中心