新中国成立以来城乡关系的演变及其启示

王昕

摘   要：基于新中国成立以来我国城乡关系演变过程的四个阶段，研究城乡关系演变中有关社会保障制度内容的城乡背景和差异。研究表明，城乡关系的演变经历了从分离、对立、统筹再到融合的过程，同时，城乡社会保障制度的阶段特点也和城乡关系的阶段特点趋于一致。新时期城乡关系的推进需要不断完善政策制度设计和优化配套需要。

关键词：城乡关系；二元结构；政策演变

中图分类号：F120.2 文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）10-0006-03

引言

2021年颁布《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出了“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”，以“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。所谓城乡关系，是社会生产力与生产关系矛盾运动规律中展现出的城市与乡村在政治、经济、文化等方面综合作用的格局和趋势[1]。实际上，早在20世纪50年代，西方对于城乡关系的研究就从城乡社会平等观、城乡一体化理论和以马克思为代表的城乡发展理论等角度进行了阐释[2]。

一、文献综述

关于我国城乡关系的演进，国内学者进行了大量的研究，具体可以归纳为以下几个方面。一是从二元结构理论的视角，张海鹏分析了我国二元体制形成以来的经验，强调了推动城乡二元结构改革的过程性与复杂性[3]；白永秀认为，研究我国城乡关系二元结构形成具有特殊的原因和内容，需要一条特殊路径加以破解[4]。二是从国家政策和制度安排设计的视角，高静从制度变迁的过程入手，辨析了城乡关系最为直接关联的制度安排演变对实现我国现代化变革产生的重大影响，强调应顺应历史逻辑，建立城乡互动和乡村退出制度[5]，温思美等梳理了我国三农问题关注的重点政策变化和内在逻辑，总结了城乡关系在不同时期的矛盾重点和未来乡村振兴发展的关注点[6]。三是从经济、社会、人口等多种维度的视角，张克俊提出要从城乡生态环境、基础设施建设、基本公共服务等方面合力形成新型城乡关系[7]；周佳宁等强调我国高质量发展阶段的城乡关系应是人、空间、经济、社会、生态多维度融合的产物[8]。总的来说，学者们通过不同视角评述了我国城乡关系的演进历史，然而，关于城乡关系演进过程中的社会保障制度的角度研究较少。因此，本文分析和探讨新中国成立以来城乡关系的演变脉络，从而发现我国社会保障制度变迁的内在逻辑。

二、新中国成立以来城乡关系演变

（一）重心失衡——城乡分离阶段（1949—1978）

建国初期，为了使我国摆脱贫穷落后，尽快恢复国民经济，制定了优先发展工业并且集中力量发展重工业的决策。因为国家的生产力不足以支撑开展工业化，并且当时农业净产值的比重较高，所以首先能够采取的措施就是农业支持工业，通过占有农业和农民剩余来供给工业发展。具体而言，在实施政策方面，1953年开始针对粮、棉、油等主要农产品实行统购统销政策，从而使农产品以低于实际价值的价格售出，达到转移资金给工业的效果。通过这种设置工农剪刀差的“暗税”方式将大量的农业生产剩余投入到工业中。当时，苏联援助的156个大型项目和重工业项目吸引了大批农村人口进入城市，导致城市人口激增。可是，城市吸纳能力有限，造成就业问题突出的困境，因此，国家在1958年制定了城乡二元户籍制度。由此，城乡二元结构的格局形成。为了提高农业经济效率，1958年中共中央作出建立人民公社的决议，建立农民合作组织，开展人民公社化运动。这一时期，城乡关系呈现出一种集中力量于城市经济发展，挫伤了农民生产积极性，开始走向城乡二元局面。随之，城乡社会保障制度也呈现出对应的二元结构。在城市，城鎮职工可以享受劳动保险、养老保险和医疗保险；在农村，实行的是集体供养式的保吃、保穿、保烧、保教、保葬的五保制度和包括合作医疗、赤脚医生的集体医疗保健制度。总体而言，城乡社会保障方面呈现出巨大的差距，城市保障涉及到生老病死各个方面，覆盖面广；而农村只能满足较低级的需要，保障程度低，覆盖面有限。

（二）差距扩大——城乡调整阶段（1978—2002）

党的十一届三中全会以后，以农村为改革重点的家庭联产承包责任制确立，并在全国开展，为接下来农村的发展和城乡关系的改变奠定了基础。通过推行家庭联产承包责任制，极大激发了农民的生产积极性，带来了农业产能的提升，也增加了农民的生产性收入。同时，国家大幅提升农副产品收购价格，取消了统购统销制度，放松城乡商品流通渠道，放松销售限制。这一系列措施使得城乡居民收入增加，农业商品经济发展，农村物资日益丰富。“离土不离乡，进厂不进城”口号带动了乡镇企业，拓宽了乡村就业渠道。到1988年城乡收入差距不断缩小，收入比甚至降至1978年来的最低点，因此，这段时间也被认为是城乡关系自新中国成立以来最为缓和的阶段。但是，由于家庭承包经营容量有限，市场经济依旧是改革重点和主体，同时在市场经济体制下的要素主要还是向城市流动，没有打破不均衡的本质。另外，1994年起实行分税制改革，对我国城镇化进程产生了刺激作用，但在一定程度上也进一步扩大了城乡发展差距。这个阶段的城乡关系虽然有趋好的局面，但是由于城乡二元结构没有从根本上被打破，同时国家政策层面的中心还是在市场经济发展上，因而城乡差距是扩大的。在这个时期，我国的社会保障制度依旧为经济体制改革服务，重点保障的是城市企业职工。在保障模式上，到了20世纪80年代，城市社会保障制度已经形成由劳动保险、企业保障、社会保障多维保障的模式，但是农村面临着集体保障瓦解、社会养老保险在富裕地区试行的情况。在管理体制上，从1998年开始城市保障由中国劳动和社会保障部统一管理，而农村仍然是多头管理，管理效率低下。在管理水平上，城市人均享受社会保障费用是农村的90倍多。显然，城乡社会保障制度在这一阶段的差距是巨大的。

（三）工业反哺——城乡统筹阶段（2002—2012）

2002年党的十六大报告提出了统筹城乡发展，国家对城乡发展的重视程度上升，极力推进城乡关系的转变。同时，我国经济持续快速增长，初步具备了工业反哺农业、城市支持乡村、多予少取放活的条件。首先，在财政政策和投入方面，从2002年试行农村税费改革，至2006年正式取消农业税，也为消除城乡二元结构创造了条件。“四项补贴”政策措施意味着对农民开始直接补贴且成为主要支持方式。这意味着我国农业政策的全面转型，农民负担大幅减轻，城乡关系突破，达到一个有利的局势。其次，在户籍制度方面，2001年推进户籍制度改革，着力解决进城务工农民户口歧视问题，降低入籍门槛。伴随着国家对城乡一体化发展、城乡统筹发展被逐步重视，生产要素逐步开始由单向流动向双向流动转变。农村土地制度改革逐步推动土地承包经营权流转在有条件的地方进行，土地要素的桎梏在慢慢打破。这一阶段的变化标志着我国城乡关系的改善，农业农村由“取”到“予”的转变。与此同时，2003年新型农村合作医疗展开试点工作，随之2009年新型农村社会养老保险试点也开始进行，到了2011年我国已基本建立覆盖城乡的社会保障体系。总的来看，这个阶段的城乡统筹发展战略对我国城乡关系的转变产生了巨大影响，但是城乡的二元边界依然存在，在城乡要素合理配置、基本公共权益等方面还有较大差距。

（四）顶层设计——城乡融合阶段（2012至今）

2012年以来，城乡融合发展成为城乡关系研究的热点问题。党的十八大以来，城乡一体化发展、“三农”问题、深化城乡一体化改革等成为主要议题。2013年习近平总书记指出，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。”2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》标志着我国城镇化发展的重大转型，阐释了我国城乡发展的驱动力。2017年党的十九大报告中提出了实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中指出，“为重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化”，要“建立健全有利于城乡要素合理配置、有利于城乡基本公共服务普惠共享、有利于城乡基础设施一体化发展、有利于乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制”。在这一阶段，城乡社会保障制度也进一步统一发展，2014年建立统一的城乡居民养老保险制度，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面保持基本一致。同年，国务院通过了《社会救助暂行办法》，以“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，建立起以医疗救助、住房救助等专项救助为辅助，以临时救助为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。2016年，城乡居民基本医疗保险制度实行，标志着城乡医疗保障制度筹资、管理、支付、服务和环境的统筹衔接。

三、新时期推进城乡关系的启示

1949年以来，我国城乡关系根据具体的实际时代需要和实施效果不断进行着调整与完善，特别是从户籍制度角度的调整、完善，对打破城乡二元格局，统筹城乡发展具有突破性意义。研究我国城乡关系的演变过程，对于推动农业农村现代化、破解城乡发展难题具有较大的启示和推动作用。

（一）打通城乡流动通道，完善各类配套政策

从城乡关系的历程来看，发展的城乡关系的改革和调整手段归根结底消除的是农业人口向城市流动的单向问题，而新时期要打通农村和城市居民的人口双向流通通道则需要进一步促进城市居民走向农村，农村居民有序、合理、理性地落户城市，达到一种动态平衡的效果。除了人口这一要素，其他资源要素流动也有严重的单向问题，物质资本因为消费、投资渠道聚集在城市，而在农村资本流动的条件有限，大部分的消费都比较低端。城市先进的、规模化的生产企业或者是高校具有技术研发能力，可以在城市中推广利用新的技术，而技术要素投入到三农中发展则受限于自然环境的多变性，因此还需要不断探索路径。因此，为了实现要素在农村的自由流动，需要利用目前的数字技术、物联网的平台把投资带到农村，带动农村新的产业发展，打破固有的生产、消费、投资的限制。

（二）提高农民财产性收入，缩小城乡差距

从目前农村产业结构来看，第一产业和二三产业之间的融合发展还不够，因此农民的收入结构也不够多样化，为此从结构方面需要在第一产业的基础上盘活二三产业，以农村为舞台，丰富农民的收入来源。在土地改革方面，要创新土地流转方式，建立健全正规的土地流转市场，保障农民的土地转让权益，实现利用土地资源的增收。要完善宅基地拆迁自愿退出补偿政策，根据农民的实际需要和诉求确立合理的拆迁补偿机制。要促进农业生产规模化，搭建农业技术推广平台，提升生产科技化和效率，实现数字化的病虫妨害管理监控，有效控制农业的经济损失，促进农村居民财产性收入增长。

（三）缩小城乡社会保障差异

虽然在政策层面实现了城乡医疗、教育、养老上的统一，但在实际中，城市的教育资源、医疗资源都是最为集中的，城乡差距依旧存在。因此，需要促进农村教育水平向城市看齐，吸引城市优秀师资人才，共享城市基础教育资源，给予农村有条件的农民获得知识、技能培训的资格，以弥补他们的不足，消除职业技能障碍。另外，要完善配套交通、医疗等基础设施建设。农村居民往往会考虑到距离、成本等因素，即使有资格享受医疗报销，在面临一些病症时也会放弃赋予的医疗保障权。在养老方面，应完善养老保险制度，合理配置农村社区养老机构，引导社会资金和财政资金向农村养老倾斜，让农民无后顾之忧，真正享受到应有的保障。

参考文献：

[1]   解安，覃志威.中国共产党城乡关系探索的百年历程与基本经验[J].理论探讨，2021（6）：47-54.

[2]   申晓艳，丁疆辉.国内外城乡统筹研究进展及其地理学视角[J].地域研究与开发，2013（5）：6-12，45.

[3]   张海鹏.中国城乡关系演变70年：從分割到融合[J].中国农村经济，2019（3）：2-18.

[4]   白永秀.城鄉二元结构的中国视角：形成、拓展、路径[J].学术月刊，2012（5）：67-76.

[5]   高静，王志章.改革开放40年：中国乡村文化的变迁逻辑、振兴路径与制度构建[J].农济问题，2019（3）：49-60.

[6]   温思美，黄冠佳，郑晶，等.改革开放以来我国三农问题关注重点变化及其演进逻辑[J].农业经济问题，2018（12）：4-13.

[7]   张克俊，杜婵.从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展：继承与升华[J].农村经济，2019（11）：19-26.

[8]   周佳宁，秦富仓，刘佳，等.多维视域下中国城乡融合水平测度、时空演变与影制[J].中国人口·资源与环境，2019（9）：166-176.

Evolution and Enlightenment of Urban Rural Relations since the Establishment of New China

Wang Xin

（Yangzhou University， Yangzhou 225000， China）

Abstract： Based on the four stages of the evolution of urban-rural relations in China since the establishment of the PRC， this study examines the urban-rural background and differences in the content of social security systems in the evolution of urban-rural relations. Research has shown that the evolution of urban-rural relations has gone through a process of separation， opposition， coordination， and then integration. At the same time， the stage characteristics of the urban-rural social security system also tend to be consistent with the stage characteristics of urban-rural relations. The promotion of urban-rural relations in the new era requires continuous improvement of policy system design and optimization of supporting facilities.

Key words： urban-rural relations; binary structure; policy evolution

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