“地方创生”:日本提升生育率的一种新探索

曹有顺

(中国社会科学院大学 日本研究系,北京 102488)

20世纪70年代以后,西方发达国家纷纷进入后现代化社会,出现了一系列以往没有的新问题。其中,人口出生率再次下降并跌破人口更替水平的现象格外引人关注。自1974年开始,日本总和生育率一直低于人口更替水平,时至今日仍深陷“低生育率陷阱”之中。[1]为了提升生育率、遏制总人口减少,2014年,日本政府出台“地方创生”政策以图振兴地方经济,吸引大城人年轻人迁居地方,利用地方较高的生育率带动社会整体生育率的提升。低生育率不是西方社会特有的问题,它同样困扰着我国。深入研究日本“地方创生”政策中提升生育率的思路与对策能够为我国应对低生育问题提供参考和借鉴。

一、“地方创生”政策与提升生育率

“地方创生”虽然是振兴地方的经济举措,但是能够通过促进人口流动来影响人口生育率。为了厘清“地方创生”政策与社会整体生育率的关系,有必要对“地方创生”政策的理论来源进行挖掘,对提升社会整体生育率的思路进行梳理。

(一)“地方创生”政策的理论来源

“地方创生”是日本政府为纠正东京一极独大、遏制地方人口减少、提升整体活力而制定的一系列政策,[2]其核心内涵是在中央政府支持下搞活地方经济,带动地方就业,吸引年轻人回归地方,从而实现城市圈与地方圈的协调发展。“地方创生”的理论来源是增田宽也的地方消失论。他在《地方消失》一书中提出如果现有的人口流动水平(每年约6-8万人净流入大城市圈)没有得到改变,日本将有896个市町村在2010年到2040年期间人口的再生产力将会下降到50%以下,最终这样的地方自治体有可能会消失的论断。[3]29近年来,地方社会的产业“空洞化”叠加人口流失和人口老龄化严重冲击了地方经济的根基。地方社会无法为年轻人提供富有竞争力的就业机会,这将形成一种“推力”,把地方年轻人“推”向大城市圈,使日本逐渐形成一个“人口聚集在空间有限的大都市圈过着高密度生活的极点社会”。[3]32为了避免“地方消失”和“极点社会”的出现,增田宽也提出了“地方创生”的构想。

如图1,国家将有限的资源集中投放到地方中心城市,以此为据点建设成一个辐射周边的生活经济圈,在此基础上逐步构筑成一个社会经济相互支持的有机集合体。以地方中心城市为核心的生活经济圈发挥人口“大坝”功能,缓解地方年轻人涌向东京圈、吸引大城市圈人口“引流”向归地方,将年轻人留在地方,为地方人口、地方经济等提供内生动力。

(二)“地方创生”与提升生育率的内在关联

国家内的人口流动从表面上来看无非是一个地方人口减少,相应地另一个地方人口增多的现象,总人口不会随人员在国内流动而发生变化。但是,实际上小池司朗通过对日本的第七次人口流动调查数据进行整理、分析后发现,人口流动对生育率产生影响。他认为,产生影响的原因主要集中在“流动者的个人属性与出发地人员不同,更接近到达地人员。”和“流动将会暂时与配偶两地分居,生育推迟到流动后导致流动人员的生育率低于非流动人员。”两方面。[4]因此,关于育儿政策效果、地区的结婚、生育不仅仅要考虑社会经济状况和文化因素,人口流动的影响也越来越重要。[5]

日本的育龄人口分布和生育率状况存在地域性矛盾。大都市圈拥有数量庞大的育龄人口,生育率却明显低于地方圈,相反地方圈的生育率较高,生育人口却远远低于大都市圈。如图2左侧“现状”所示,由于地方圈经济衰退,年轻人不得不离开地方圈前往大都市圈谋生,地方圈的净流出人口增大,即A值增大。原本有着较高生育欲望的地方年轻人流入大都市后,由于流动带来的生活不稳定和个人属性更靠近大都市圈,生育率会下降,社会整体的生育率也会下降。如图2右侧“未来”所示,通过“地方创生”政策振兴地方经济,提升地方魅力,减小地方圈的净流出人口,即减小a值。原本需要流向大城市的地方年轻人可以在地方定居,生育率不会下降。大都市圈流向地方圈的年轻人因个人属性靠近地方圈,生育率有可能会提升,社会整体的生育率也会随之提升。

二、“地方创生”政策的演进与提升生育率的措施

2019年第一期《城镇·人·就业创生综合战略》结束,5年总和出生率平均值达到1.42,高于该政策实施前5年的平均值1.408,可见“地方创生”政策的实施对提升社会整体生育率产生积极作用。2020年第二期《城镇·人·就业创生综合战略》实施初期遭遇新冠疫情,日本至今尚未摆脱新冠疫情的影响,所以这里主要以第一期“地方创生”政策为对象,总结和分析政策的演进历程和政策中对提升生育率的具体措施。

(一)“地方创生”政策的演进

“地方创生”政策采取五年一期、分期推进的模式。2015年到2019年为第一期,第一期又可以分为启动期、实施期、评价期三个阶段。

2014年到2015年为“地方创生”政策的启动期。2014年9月3日,以石破茂内阁大臣为主要负责人的地方创生本部正式成立;2014年11月21日出台《城镇·人·就业创生法》、制定为期5年的第一期《城镇·人·就业创生综合战略》。2015年各地方根据实地情况制定地方版《城镇·人·就业创生综合战略》,并联合各种团体组织、企业等社会力量构建起支持“地方创生”的运营体制和制定相关对策。2016年到2018年为“地方创生”政策的实施期。2016年确立了中央政府从信息、人才、财政三个方面支持“地方创生”战略;2017年对第一期《城镇·人·就业创生综合战略》中制定的政策指标进行全面探讨和检验;2018年充实和强化“地方创生”战略,促进年轻人在地方就业。2019年为“地方创生”政策的评价期。组建专家组对《城镇·人·就业创生综合战略》中的指标是否达成进行验证并制作相关报告书为第二期综合战略的制定做准备。2020年进入第二个战略周期。

(二)提升生育率的措施

《城镇·人·就业创生综合战略》把“促进人口流向地方”和“让年轻人实现结婚·生子·育儿的愿望”作为2大基本目标,[6]采取如下具体措施。

第一,引导大城市圈的年轻人“回流”地方,定居地方城市。首先,鼓励大都市居民迁居地方城市。具体有推进地方远程办公,实现工作与生活的两地分离;支持UIJ-turn者创业,带动地方就业;有效利用地方的空屋、空地,为UIJ-turn者提供生活便利等措施。其次,通过企业、政府机关、研究机构搬迁地方,带动人员向地方迁居。政府鼓励位于东京圈的企业在地方设立据点,将公司总部的部分业务下放到地方据点;位于东京都的文化厅、消费厅等政府机关和科研机构等逐步向地方城市搬迁等措施带动人员向地方回归。最后,通过支持地方学校建设带动年轻人回流地方。一方面,支持地方建设“闪闪发光的”地方大学,增强地方大学的魅力,构建起“产官学”联合机制,形成“地方大学为地方企业培养人才,地方企业支持地方大学建设”的良性循环。另一方面,强化中小学的乡土教育功能,在中小学相关教科书中导入更多“地方生活”、“地方文化”等主题内容,通过“家乡教育”期待将来能提高“U-turn”率。

第二,营造易结婚、生子、育儿、就业的社会环境。山田昌弘将日本低生育率的原因归为“不婚倾向”、“夫妻生育意愿低下”和“婚外生子现象低迷”三个方面。[7]现阶段的日本社会对婚外生子的包容度依然较低,如何提高结婚率和生育率是解决少子化的主要手段。为了给年轻人创造有利于结婚、生子、育儿、就业的社会环境,“地方创生”政策从以下3个方面采取对策。首先,对年轻人的结婚、生育、育儿进行不间断地支援。具体措施有积极开展婚姻介绍活动,促进单身人士结婚;调整医疗保险制度,鼓励生育;完善社会育儿机构,消除婴幼儿入园困难等措施。其次,推进工作与育儿的两立,创造一个育儿友好型社会。既要提高男性育儿假的休假率,又要支持育儿女性就业,把握好工作与生活的平衡。最后,根据地方情况采取各具特色的措施。政府组织专家整理和开发《少子化对策地域评价工具》,通过该工具可以将地域特色与基本情况实现可视化,地方公团基于本地情况采取具体可行的对策。

三、丰后高田市的“地方创生”政策及成效

“地方创生”政策自2014年12月提出以来,日本各地方纷纷制定了地方版综合战略并采取了具体措施,在提升生育率方面部分地区已经取得一定成效。《利用“少子化对策地域评价工具”探讨对策时可参考的案例调查报告》更是将东京都丰岛区、神奈川县横滨市青叶区、大分县丰后高田市等11个城镇作为应对少子化的成功案例介绍。[8]本文试图考察更具一般代表性的地方小城市的具体情况,因此,本节主要以人口仅有2万多人的大分县丰后高田市为中心,介绍丰后高田市的基本情况、采取的措施以及取得的成效。

(一)丰后高田市的“地方创生”政策

丰后高田市位于大分县东北部,面向濑户内海,与宇佐市、国东市、杵筑市接壤,是大分县北部中等核心工业基地。丰后高田市由丰后高田市、真玉町、香香地町的1市2町组成,现在拥有人口22310人,10840户人家,近年来依靠市内的六乡满山文化遗产、田染庄小崎村自然风景和被称作“昭和之城”的城市景观等发展旅游业。2015年10月丰后高田市基于国家的《城镇、人、就业创生法》制定了《第一期丰后高田市人口愿景》和 《第一期丰后高田市城镇、人、就业“全力”创生计划(地方版综合战略)》。丰后高田市在提升生育率上主要在2大方面采取措施。

第一,政府从增加就业、经济支持、生活保障3个方面入手吸引年轻人定居本市。首先,招商引资为定居者提供多样化的就业岗位。市政府设立《丰后高田市促进新规划企业雇佣奖励金制度》,规定在丰后高田市内选地建厂的企业满足运行1年以上且雇佣当地5名工人以上条件,可以从政府手中领取上限为450万日元的奖励金;在丰后高田市设置办事处的外地企业在房屋租赁上政府给予优待,满足条件的企业能够得到上限为100万日元的补助金。此外,政府还制定了振兴中小企业基本条例,从融资、用地、雇佣等多方面打造优良的投资环境来吸引企业,创造更多的就业机会。其次,发放补助为外来定居者提供经济支持。丰后高田市推出“孙子turn”、“未婚女性turn”、“女婿turn”活动,对于愿意来丰后高田市定居者给予10万日元的奖励;对来丰后高田市就业的大学生,政府帮助返还上学时的助学金贷款。最后,优化住房政策为外来定居者提供生活保障。住房也是流动人口最关心的问题,丰后高田市为解决流入人员的住房困难推出提供免费宅基地、建房补助、廉租房等措施。

第二,政府为年轻人提供从结婚到生子、从育儿到就业的不间断支援,鼓励生育。首先政府支持单身人士结婚。不仅市地域活力创造课免费为单身人士搭建恋爱平台举办“恋叶相亲会”活动,而且政府为解决新婚夫妇的后顾之忧,为定居本市的新婚夫妇提供新婚生活应援费和功能齐全、租金便宜的公租房来保证新人的婚后生活。其次,鼓励适龄女性生育。在医疗上,丰后高田市为不孕患者提供治疗补助,每一名孕妇还可以享受14次免费孕检;在税收上,女性生育期间免除国民年金第一号被保险人产前产后约5个月的国民年金保险费;在生育补贴上有“育儿应援诞生礼金”制度,一个家庭生育孩子越多,从政府手中获得的礼金就越多。再次,创建育儿友好型环境。在经济方面,政府为高中生及以下孩子提供免费医疗;幼儿园、小学、初中生提供免费就餐;市内保育园、公立幼儿园免费,并且0-5岁孩子免费饮食。在教育方面,由政府与NPO组织“anju-maman”联合运营的花儿教室为年轻母亲提供育儿教育和烦恼解答、给孩子提供学习和玩耍的场所等。最后,支持育儿女性就业。政府通过与企业联合将一人份工作量分摊给数名育儿女性等方式为育儿女性提供灵活的就业环境和就业机会;为双职工育儿家庭或参加面试的育儿女性提供临时或短期育儿服务来鼓励有能力、有意愿的女性参加就业。

(二)“地方创生”政策取得的成效

在一系列政策的刺激下,丰后高田市的人口发生了以下三方面的变化。

第一,丰后高田市的净流入人口由“负”转“正”。如图3所示,丰后高田市截至2014年,除2011年为55人、2013年为0人以外,净流入人口均为负值。从2014年起,流入人口连续六年超过流出人口,净流入人口持续为正增长,并且增长趋势逐渐明显。在第一期“地方创生”政策收官之年的2019年,净增人口超过三位数,达到126人,可见“地方创生”政策对吸引人才定居丰后高田市产生积极作用。

第二,迁居丰后高田市的家庭成员呈现出年轻化。如表1所示,自2014年以后,迁居丰后高田市的家庭户数稳中有升,并且20-49岁的家庭户数除2014年为99户外,均超过100户。此外,迁居丰后高田市的家庭中20—49岁户数占到总体的7-8成。增田宽也在《地方消失》中将把20岁到39岁的年轻人定义为人口的再生产力,按此定义,自2014年以后丰后高田市的人口的再生产力有所提升。

表1 2014年-2019年迁居丰后高田市家庭情况表(户)

第三,丰后高田市的总和生育率有大幅提升。如上所述,丰后高田市通过对年轻人提供“结婚、生育、育儿、就业”不间断支持,鼓励年轻人结婚、降低育儿成本、创造工作育儿兼顾的环境等有效提升了生育率。根据厚生劳动省公布的最新市町村人口总和生育率数据看,丰后高田市的总和生育率从2008-2012年的1.64提升到2013-2017年的1.75。

四、日本“地方创生”政策对我国的启示

第七次人口普查结果显示,我国2020年的总和生育率为1.3,处于较低水平,[9]如何有效提升生育率成为我国亟待解决的难题。日本“地方创生”政策通过改变人口流向和对年轻人一体化支持来提高社会整体生育率的思路为我国应对低生育率问题提供以下二方面的启示。

第一,注重城乡协调发展,防止人口过度聚集在大城市。自改革开放以来我国的人口不断向北京、上海、广州、深圳等一线城市聚集,逐渐形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群。近年,我国流动人口继续向经济发达省市集聚的总体趋势并没有发生变化,并且流动人口中年轻人占绝大多数,年轻化趋势愈加明显。[10]东京一极化的教训表明人口过度聚集在大都市不仅带来了城市拥堵、环境恶化等城市病,而且快节奏、高压力的大城市生活环境还会加剧年轻人的晚婚、晚育甚至不婚、不育,导致社会整体的生育率下降。日本的“地方创生”政策启示我国在推进城市化进程中要注重城乡的协调发展,防止人口过度聚集在大城市,积极发挥省会城市、地方城市、乡镇的“人口大坝”作用,留住年轻人、吸引年轻人,避免出现大都市一极化现象。

第二,调动多元主体力量,为年轻人的结婚、生育、育儿、就业提供一体化支持。随着我国“全面二孩”、“三孩”政策的颁布,相应的配套政策也陆续推出。但是,无论是少子化产生的原因还是少子化对社会的影响都是多方面的,仅靠政府单方面的力量无法满足育儿家庭的多样化需求,借助民间力量,鼓励多元主体共同参与少子化治理或将更为有效。日本的“地方创生”政策放弃了传统的“垂直领导”的行政方式,积极吸纳市民组织、志愿者组织、NPO组织等社会力量的参与进来,有效弥补了行政措施的不足。因此,我国在应对少子化问题上既需要横向的多部门合作,同时也需要借助社区、社会组织的力量,为年轻人织就一张从结婚、生子到育儿、就业的安全网。

“地方创生”政策不仅仅是振兴地方经济的举措,更是日本在应对低生育率问题的新探索。通过引导大都市圈年轻人迁居地方圈,利用地方圈的高生育率带动社会整体生育率的思路值得借鉴。我国正在实施“乡村振兴”战略,在实施过程中可以借鉴日本“地方创生”政策中提升生育率的经验,在振兴乡村经济的同时也能期待提升社会整体的生育率。

注释：

(1)日文为“人口の再生産力”。在增田宽也的《地方消失》一书中指的是20-39岁的女性。

(2)2015年到2019年的总和生育率分别为:1.45(2015年)、1.44(2016年)、1.43(2017年)、1.42(2018年)、1.36(2019年)。

(3)2010年到2014年的总和生育率分别为:1.39(2010年)、1.39(2011年)1.41(2012年)1.43(2013年)1.42(2014年)。

(4)UIJ-turn者:是由U-turn(从大都市回归家乡的人员)、I-turn(出生于大都市前往地方生活的人员)、J-turn(出生于地方先前往大都市后来又迁居到家乡附近的城市生活的人员)的组合语。

(5)数据来源于丰后高田市官方网站。https://www.city.bungotakada.oita.jp/(2021年9月数据)。

(6)日语为“花っこルーム”是由丰后高田市育儿课在2004年成立的育儿设施。

(7)数据来源:厚生労働省人口動態保健所．市区町村別統計。https://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/jinkou/other/hoken19/dl/toukeihyou.pdf。

(8)数据来源:厚生労働省人口動態保健所．市区町村別統計。https://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/jinkou/other/hoken19/dl/toukeihyou.pdf。