农村土地全程托管绩效评价——以行唐县金丰公社为例

景维民,杨立忠

(南开大学 经济学院,天津 300071)

一、问题的提出

随着工业化、信息化、机械化和城镇化进程不断加快,农业科技、农业装备、农业设施等生产力水平得到了极大提高,农村劳动力非农就业规模和领域不断扩大。而保持土地承包关系稳定和土地家庭分散经营,产生了生产要素集约化低、生产经营模式粗放、农业组织化程度低等问题,制约了农业现代化进程的实现。伴随着中国农业供给侧结构性改革和国家惠农政策的调整,在土地“三权分置”政策背景下,2013年中央一号文件首次提出要大力推进农业全程式托管服务,以后历年中央一号文件对于包括土地托管在内的农业社会化服务政策逐步规范。随着生产要素的变革与技术引进不断增强,土地托管成为破解“谁来种地,怎么种地”的有效手段,也是放活农地经营权和推动多种形式适度规模化经营模式的重要选择。

土地托管是指在农村集体土地所有权不变与农户承包权稳定的前提下,农户将拥有的全部或者部分经营权让渡给土地托管组织的生产性服务方式。土地托管能够在促进农户与土地托管组织互利双赢的基础上,实现农业生产要素优化配置以及农业生产“风险共担、利益共享”。基于土地托管实践的发展,学术界对于土地托管的研究日渐丰富。近年来,农业规模化经营实现路径逐渐由农地规模化经营走向服务规模化经营 ,其中较成熟的农业社会化服务方式是土地托管,可分为“全托管”和“半托管”两种方式 。部分学者从实现现代农业角度出发,提出土地托管能有效解决现有农业生产当中遇到的问题,通过推广土地托管可以有效提高农民就业率,改善农户生活,促进小农户与现代农业的有机衔接[3-4]。也有学者从农户收入增长角度分析土地托管的经济绩效。具体地,土地全程托管不仅有助于实现深化分工,提高农业生产效率、降低农业生产成本,从而实现规模经济收益提高农户农业收入[5-7],而且能够促进农村剩余劳动力转移,实现家庭生产要素合理配置,增加农户非农就业机会,提高农户非农收入[8-9]。另一部分学者则关注土地全程托管产生的生态绩效。在绿色种植效应方面,土地托管能够为农户提供多环节的绿色生产服务,通过机械替代和技术引进有效减少农户化肥施用量和农药施用量,缓解农户粗放种粮问题[10],有助于实现农业绿色转型[11-14]。综上所述,现有研究大多以单一视角展开,鲜少从经济和非经济角度综合评价土地全程托管绩效,更是鲜见从多主体角度切入,对比分析土地全程托管过程中不同主体间的绩效水平。

鉴于此,本文选取2020年河北省推广的行唐县土地全程托管模式为典型案例,以利益相关者理论确定土地全程托管涉及主体的研究边界,基于模糊综合评价方法研究各方主体产生的绩效内容和绩效水平,力求破解土地全程托管推广过程中遇到的难题,实现多方共赢,进一步推进土地服务规模化的实践和改革,为土地托管各方利益主体提供决策参考。

二、土地全程托管绩效评价理论基础

(一)土地全程托管模式基本架构

1984年弗里曼明确提出利益相关者理论,指出企业的经营管理者为了综合平衡利益相关者的利益要求应采取管理活动,任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与,利益相关者理论要求一项活动需要满足各方的利益诉求,实现共同利益最大化。该思想不仅在理论上解释了企业绩效评价的核心,并为绩效评价理论奠定了基础。因此,本研究参考Mitchell[15]的研究,从利益相关者理论出发,剖析土地全程托管的多方主体及其行为动机,运用交易成本理论构建了土地全程托管模式架构。

在土地全程托管模式架构中,利益相关者主要涉及托管方、被托管方、中介组织、政府及相关部门等。托管方和被托管方是土地全程托管过程的直接关系人。一方面,托管组织实施托管服务后,成为土地全程托管的项目组织者以及土地的主要管理者,其经济利益得到实现。另一方面,农户将土地托管后,不仅仍然可以获得土地全部产出及各种补贴,而且能够解放家庭劳动力,实现生产资源合理配置,家庭收入水平增加。因此,托管方和被托管方,也就是托管组织和农户,是土地全程托管过程的主要利益相关者。

在仅有托管组织与农户的土地全程托管中还存在搜寻和匹配成本过高、谈判地位悬殊等潜在风险,导致合作失败。此时,引入中介组织负责宣传、管理和监督双方行为,并且承担或降低土地全程托管过程中的交易费用,从而使得土地全程托管顺利实施。中介组织介入降低了农户与托管组织之间的匹配成本与交易成本,提升了双方交易可信度,使得土地托管双方的博弈均衡由不可能转为可能。中介组织角色并不固定,可以是村集体,也可以是村合作社,甚至可以是村民自发形成的相关组织,但中介组织主要责任人一般由村中有一定地位、威望的人担任。

政府的政策导向、行为态度都会严重影响土地全程托管的实施。政府推行土地全程托管项目有助于缓解农业产业结构不合理、非粮化风险提高等政策落实的压力。因此,政府和中介组织均属于土地全程托管过程中的次要利益相关者。

(二)土地托管利益主体绩效分析

土地全程托管涉及多个利益相关者,其利益目标、利益诉求、行为特征不尽相同,在面对土地全程托管项目会表现出不同的行为,从而导致多种绩效水平。因此,利益相关者的行为动机分析对绩效评价是必不可少的。

托管组织行为动机是通过土地托管获得经济利益,并逐步实现社会价值。通过实地调研发现,托管土地的地形地貌、肥沃程度、作物品种等都会影响托管组织的经济收益,地形复杂、土地贫瘠、作物种植成本过高等一般不在托管组织托管的服务范围内。托管组织同样期望获得良好的社会效益,只有托管组织获得经济利益,才能发展壮大,增加社会影响力。

农户动机是获取比较利益,农户托管动机强烈取决于比较利益大小。农户不仅会将土地全程托管后与自己种植收益进行比较,还会比较土地全程托管与土地流转收益。只有土地全程托管的收益大于先前收益时,农户才会选择土地全程托管。同时,农户不仅会分析其经济效益,还会考虑生活幸福感、社会保障、生活水平改善等家庭福利改善相关的非经济绩效。

中介组织动机在于其和托管方间的紧密利益相关性,中介组织每年会从管理的土地中获得相对稳定的收入,并且其在村级组织的威望也会得到提升。

政府及其相关部门动机是服务广大农民、稳定社会安全、推进农业绿色转型。政府的态度、行为及利益诉求都会对托管组织的行为动机产生影响。在土地全程托管过程中,政府会给予适当补贴和支持,托管组织也会协助政府的工作开展,如粮食安全、农业新技术推广等。

综上,本研究在分析土地全程托管绩效时,从利益相关者理论入手将评价主体分为托管方、被托管方、政府和中介组织。以行唐县金丰公社为例,从行为动机出发构建多方主体的绩效评价指标体系,分析土地全程托管过程中各方主体的绩效水平,从而为推广土地全程托管模式提供借鉴。

三、农村土地全程托管绩效案例分析

(一)数据来源和研究方法

1.数据来源

行唐县金丰公社目前已有5年的运营时间,现有植保无人机20架、四轮自走式植保打药机20台、大型耕种农机20台、整合社会各类农业机械100余台。并建有大型粮食收购站2座,日处理200吨、300吨的大型粮食烘干线各一套,总占地面积为5.33公顷的粮食储存库及晾晒场。在全县设有乡村服务网点42余家,涉及10个乡镇59个村,辐射带动5 580个农户,吸纳社员2万余人。金丰公社具体的服务内容包括[16]:为农户提供良种、优质化肥、农药等农资;对土地进行耕、播、收等农业生产服务;定期对托管农户进行技术培训,并进行田间指导;以高于市场价1～2分的价格回收粮食,并代为销售。

本文数据来源于两部分,一部分是县直各部门及金丰公社访谈记录;另一部分是课题组2020年8月至10月、2021年3月至4月对河北省行唐县开展的实地入户调查。调研采用两阶段分层(行唐县、乡镇、自然村、调研农户)随机抽样方法选取10个乡镇59个自然村的600户农村家庭,采用调查员入户一对一的问卷调查方式。实地调研共回收问卷600份,经过数据清洗,最终获得有效问卷530份,问卷有效率为88.33%。

2.研究方法

研究方法主要涉及两类:首先,从经济和非经济绩效两个维度对金丰公社、农户和政府三方利益主体的绩效进行描述性评价;其次,运用模糊层次分析法对行唐县土地全程托管组织、农户和政府三方利益主体绩效进行实证评价,在厘清各主体利益诉求基础上,实现定性与定量分析的有机结合。

(二)土地全程托管绩效描述性分析

1.金丰公社绩效

(1)经营能力分析。经营能力主要与企业营业收入和营业成本有关,在实际调研过程中,主要涉及2020年金丰公社输出土地全程托管服务的收入与成本。金丰公社营业成本为两类:主营业务成本和其他业务成本。主营业务成本是一个完整会计年度输出土地全程托管生产服务所支付成本[17],主要包括农机必要消耗、农机折旧费以及农忙时人工费,共计1 031.4万元;其他业务成本分为固定资产使用费、职工薪酬、农资服务等购入成本,共计2 131.3万元,故金丰公社土地全程托管服务支付总成本为3 169.7万元。收入可以划分为主营业务收入和其他业务收入,主营业务收入为生产服务费用3 420元/公顷,共计1 094.40万元;其他业务收入主要包括农资差价收益、代收代售粮食收益等,共计3 822.55万元,故金丰公社在土地全程托管服务总收入为4 916.95万元。全程托管服务产生净利润为1 490.65万元。可见,金丰公社在土地全程托管服务中有较强盈利能力,运行效果良好。

(2)可持续发展能力分析。自金丰公社成立以来,参与土地托管的规模不断扩大,如表1所示。2018年共有670公顷土地实行土地托管,2020年逐渐增至3 200公顷,所占粮食总种植面积比重由1.28%增至6.00%。参与土地全程托管的农户数量由1 428户增至5 580户,截至2020年底,参与农户已增长近4倍,占行唐县乡村总户数的4.68%。由此可见,托管的发展速度尤为可观,金丰公社在群众中树立了良好的企业形象,越来越多的农户参与到土地全程托管中,企业具有较强的持续发展能力。

表1 2018—2020年土地托管变化趋势

2.农户绩效

(1)玉米和小麦托管前后成本对比。调研结果如表2所示,土地全程托管后小麦种植成本为7 350元/公顷,较土地全程托管前增加了480元,大约增长了6.99%。在土地全程托管后玉米种植总成本由5 640元/公顷增加至6 000元/公顷,增长了6.38%。

表2 土地全程托管前后玉米和小麦种植成本对比

(2)玉米和小麦托管前后收益对比。该地区农户所售卖玉米包含干玉米、湿玉米、青贮玉米3种,因此在分析土地全程托管前后玉米收益时也应分为3种情况,青储玉米是整地售卖,故不涉及单位(公顷)产量和收购单价。行唐县土地全程托管前后玉米和小麦种植成本和收益如表3所示。农户参与土地全程托管后小麦每公顷产量增长了840 公斤,平均每公顷产值增加2 955 元,每公顷净收益显著增加了2 475元;干玉米种植平均每公顷净收益由10 800元增长到每公顷21 885元,增加了11 085元;湿玉米产量由每公顷15 083公斤增长至17 250公斤,增加了2 167公斤,平均每公顷地收入由15 990元提高至18 975元,平均每公顷地的利润增加了2 985元,净利润增加了2 625元;青贮玉米每公顷地利润增加了1 170元,净利润增加了810元,利润也有小幅提高。综上,虽然在全程托管后玉米的成本有小幅增加,但玉米产量和收益总体上是提高的。可见,科学的管理既能影响种植成本,又能增加粮食产量及农产品品质,农户参与土地全程托管的效果显著。

表3 玉米和小麦土地全程托管前后收益对比

(3)农户满意度。土地托管可以将农户从土地中解放出来,为其腾出更多时间进城务工、养老、照顾小孩,真正做到种田、务工、休闲不冲突,农民在享受现代化农业带来便利同时,还增加了收入,获得自豪感。以夏秋两季每次农忙4天、农村劳动力从事的建筑业日平均工资150元计算,农户每年可减少农忙请假次数,降低返乡成本,为农户增加非农收入千余元[18]。由此可见,农户参与土地托管后不再有后顾之忧,可从事其他就业和非经济福利改善活动。此外,农户参与土地全程托管服务后,不必担心粮食产量减少等问题。若小麦与玉米的实际产量低于平均量产时,托管组织会以相邻地块产量作为标准补齐产量差。在土地全程托管模式下,农户依然拥有土地承包权、经营权,托管组织会从农户角度出发,与农户共同协商、使其参与决策,极大程度降低农户失地风险。

3.政府绩效

(1)促进农业发展。促进农业发展是政府的重要责任,对土地托管组织而言,政府通过农业、财政等部门给予的政策支持与资金支持能有效推动托管组织规模壮大,促进农业发展。土地托管组织的出现能有效实现土地集中,促进粮食生产从家庭到规模化经营的转变,并产生规模效益。土地托管组织实现农资购买、生产、加工、销售等一条龙的新型农业生产经营模式,促进农业产业化经营[19]。由于土地托管组织可直接对接企业,拓宽了农产品销售渠道,减少小麦和玉米的中间交易环节,间接提高了农户的市场地位,加之农产品具有大批量、品种统一的优势,进一步提升了小麦和玉米的市场竞争力,实现小农户与农业现代化的有机衔接[20]。

(2)保障粮食产量。随着中国经济发展,农民从事非农行业收益逐渐增高,在实行家庭联产承包责任制后,土地分散化、细碎化程度增高,这些都导致粮食种植的收益相对降低,农业发展受到制约。因此,越来越多的农民开始改变种植结构,从大田作物转向收益更高的经济作物,导致中国粮食产量持续下降。随着土地托管组织的出现,更多的土地用于种植粮食作物,托管组织在重新整理土地后减少垄沟等非种植耕地,100公顷地可额外增加约8.5公顷地进行耕地种植,粮食产量普遍提高。

(3)助力乡村振兴。金丰公社在发展过程中,能准确把握贫困户在种植过程中的劳动力缺失、资金缺乏等问题,继而以利益联结为纽带,吸纳更多贫困户进入土地托管组织中,将“公社-集体”和“社长-社员及贫困户”整合为一个利益共同体,将优惠政策向贫困户倾斜,帮助贫困户实现就业,增加贫困户收入并建立了稳定的脱贫机制,在一定程度上防止返贫现象发生,促进乡村振兴。

(三) 土地全程托管绩效评价实证分析

模糊层次分析法是模糊综合评价法与层次分析法有机结合,利用模糊关系合成原理,借助多个因素对被评价事物隶属等级状况进行综合评价的一种方法。

1.绩效评价指标体系构建

行唐县土地全程托管各参与主体具有经济目标和非经济目标。经济目标指各参与主体对物质生活的需求,非经济目标指除经济目标外其他目标,如保护土地种植良好生态系统,即生态目标;促进社会发展,即社会目标等。本文涉及的托管组织为金丰公社土地托管组织,就其内部组织结构而言,其中介组织主要为村社,村社长在土地托管活动中起到非常重要的中介作用。因此,构建行唐县土地全程托管过程分析体系时,引入金丰公社、村社、农户和政府4个绩效评价对象。

(1)金丰公社绩效评价指标体系。金丰公社作为一种农业生产服务组织,其本质是一个企业,其目的是盈利,只有保持企业发展活力,才能实现企业利润的最大化。结合企业绩效评价理论,从金丰公社自身的经营能力和可持续发展能力评价其绩效水平。选取成本利润率以及主营业务收入增长率表征金丰公社的经营能力,计算公式为:

可持续发展能力是评价金丰公社成长状况和发展潜力的重要指标,通过土地托管相关专利数量判断公社品牌意识,依据土地托管组织运营年限表征公社稳定性和面对风险的应急能力,农户继续参与托管的意愿是公社可持续发展能力最直接的体现。此外,农业由于生产周期长,农作物易受旱涝、冰雹、大风等自然灾害影响,是具有较高风险的弱质产业。因此,农户参与土地托管后的投保比例能衡量公社抗风险能力[21]。综上所述,选取品牌意识、土地托管组织的运营年限、农户持续托管意愿、抗风险能力作为表征金丰公社可持续发展能力的4个指标。

(2)村社绩效评价指标体系。村社作为金丰公社与农户间的中介,将金丰公社与农户联结在一起。村社既能减少金丰公社寻找目标客户的成本,又降低了公社与农户的谈判成本,推动土地托管活动顺利开展。从经济和非经济目标两个角度分析村社长绩效水平,村社长经济目标通过对收入满意程度反映,非经济目标由村社长的组织能力和管理能力反映。村社长组织能力指在土地托管过程中所带动参与土地托管农户数量[22];村社长管理能力指村社长能及时处理在粮食种植过程中虫害、病害等自然问题、保证或提高粮食产量的能力,通过农户对托管后粮食产量的满意程度反映。

(3)农户绩效评价指标体系。参与土地托管带给农户的绩效水平与农户生活质量密不可分。杨雪燕[23]从“社会人”假设出发分析农户生计与家庭福利,指出农户并非一个单纯的“经济人”,既有经济需求也有非经济需求,因此从这两个方面评估农户生活质量变化。选取小孩福利(参与土地托管后解放劳动力照顾孩子家庭占比)、老人福利(参与土地托管后解放劳动力照顾老人家庭占比)、以及农户自身生活状态3个指标评估托管后农户的非经济目标。选取托管前后居民人均可支配收入增长率、土地产值增长率评估托管后农户的经济目标[24]。居民人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指标,土地产值是判断农户获得土地托管决策经济绩效的具体指示。其中,土地产值是指每年单位面积土地种植小麦、玉米的总产值,土地产值增长率为托管前后土地产值的变化率。各指标计算方法为:

(4)政府绩效评价指标体系。针对政府政治、经济、文化、社会以及生态等职能,借鉴相关研究及行唐县实况,选取行唐县土地托管政策文件数量、农业经济增长率、规模经营实现率、机械化水平、土地产量增长率、粮食播种面积、创造有效就业岗位、城镇化率、有机肥厂建设情况等指标评估各项目标能否实现[25]。

金丰公社每年雇佣的固定员工数量为44人,农忙时,农机师和田野作业人员投入成本为18万元,按金丰公社平均工作水平计算,相当于一年内为6个人提供了稳定的工作,因此金丰公社每年可以提供50个有效就业岗位。规模经营实现率选用托管后3.3公顷以上地块数量占总托管地块数量的比例表示;土地产量增长率由土地托管前后单位土地内粮食产量的变化情况表示。土地产量增长率、机械化水平、农业经济增长率计算方法为:

综上所述,本文从不同利益主体出发,共选取23项指标评估行唐县土地全程托管绩效水平。表4为具体评价指标体系,并对指标所属目标类型进行分类。

表4 行唐县土地全程托管绩效评价指标体系

2.绩效评价指标赋权

本研究构建的绩效评价指标体系中,各指标间两两判断矩阵是通过咨询南开大学、河北农业大学等6位专家获得,并全部进行且通过了判断矩阵的一致性检验,并对指标进行层次单排序、层次总排序后得到各层次指标权重,具体结果如表5—7所示。

表5 目标层权重

表6 准则层权重

表7 指标层权重

综上,行唐县土地全程托管绩效评价指标权重为:

w=(A11,A12,A21,A22,A23,A24,B11,B21,B31,C11,C12,C21,C31,C41,D11,D12,D21,D31,D41,D42,D51,D52,D61)T

=(0.038,0.115,0.004,0.029,0.004,0.014,0.024,0.057,0.015,0.285,0.057,0.079,0.063,0.026,0.011,0.042,0.013,0.009,0.014,0.069,0.005,0.001,0.026)

3.绩效评价结果及分析

依据行唐县土地全程托管绩效调研数据,在已构建指标评价体系基础上,借助模糊分布和隶属函数,将定量指标和定性指标转化为统一指标分布形式,对其进行绩效评价,综合得分情况如表8所示。

表8 行唐县土地全程托管绩效

实证结果表明:行唐县土地全程托管绩效的综合得分是92.20分,其中农户的绩效得分最高,达到41.11分;金丰公社的绩效次之,得分为27.43分;政府的绩效得分为15.32分;村社的绩效得分最低,为8.34分。

金丰公社的经营能力和可持续发展能力得分相近,分别为13.16分和14.27分,也就是说目前行唐县金丰公社具有客观的发展前景,但是其成本利润率与抗风险能力得分较低,仅为2.10分和2.55分;金丰公社在发展业务的同时也要注意降低作业成本,尤其是可以发展农业种植上游农资等的产业链,从而进一步降低其种植成本。另一方面,金丰公社虽然为参与托管的土地购买农业保险,但是仅降低了种植过程中因自然灾害造成的自然风险,企业还要加强自身应对市场风险等的能力,对于新进入市场的企业,金丰公社需要足够的能力来保持稳定发展。

村社的组织能力得分最高,金丰公社的发展规模与村社长的组织能力密不可分,如果村社长能号召更多管辖村农户参与到土地托管中,不仅有利于村社长、公社收入的提高,对实现规模化管理也起到重要作用。如果金丰公社想要纳入8乡59村外其他村子,就需要寻找具有较强组织能力村社长。

农户参与土地托管后整体获得的绩效是非常可观的,农户人均可支配收入得分高达27.8分,占农户总绩效的67.62%,农户将土地托管给组织后,不仅提高了土地收入,还能解放家庭劳动力。一方面,农户可以离乡务工,从事收入相对较高的工作;同时,家中老人和孩子的精神需求亦能得到满足。然而,单位面积土地的产值并未得到明显提升,托管组织致力于提高原作物产量,还是改种经济作物,是需要进一步思考的问题。

对于政府来说,土地托管带来的绩效水平并无明显差别。这是由于调整农业种植结构、壮大集体经济等目标在短期内未能得到充分体现,但是政府在行唐县土地托管发展过程中起到的前期推动作用和后期外围市场监督作用都是不可忽视的。土地托管后土地实现了规模化经营,很多家庭丢弃了原来的小农具、小农机,实现大型农机具统一作业、统一实施有机肥,这不仅方便统一管理,还减少了农业柴油机油等的使用,保护和改善了土壤环境,降低农业碳排放,有助于发展绿色农业。因此,政府应该从经济、技术、政策等方面积极推动土地托管进一步实施。

四、结论与政策启示

(一)研究结论

土地全程托管模式,就农户而言,有利于其家庭内部的分工优化配置;就托管组织而言,为其提供了农资平台,使其掌握谈判议价权;就政府而言,利于规模化农业经营的实现,解决农地分割细碎化问题;就村社而言,增强经济收入,改善人际社会网络。因此,推广土地全程托管模式对中国土地制度的改革和发展具有重要意义。

本研究对金丰公社、农户、政府和村社多个主体在土地全程托管服务中产生的经济绩效与非经济绩效展开详细分析,建立行唐县土地全程托管的绩效评价指标体系,采用层次分析法和模糊综合评价相结合的方式,从利益相关者主体出发构建了包含23项指标的综合评价体系。研究发现:金丰公社在发展过程中需要继续提升成本利润率以及抗风险能力,还要寻找具有较强组织能力的人来担任村社长;农户对托管组织的满意度较高,其生活质量得到了明显改善,但是土地产值的增长幅度不高,可通过田间管理和栽培模式等提高土地产出效益。就政府而言,土地托管为其带来各方面的效益,政府应该继续从技术和经济上继续支持土地托管活动的展开。

综上,以行唐县土地全程托管项目为案例进行绩效分析便于寻找多方主体的利益平衡点,在尽可能满足各方利益的情况下促进多方主体农业协作生产,为土地全程托管模式在可发展地区的健康推广提供实践借鉴。

(二)政策启示

行唐县土地全程托管模式取得良好绩效水平,由此在以家庭经营为基础的双层经营体制下,发展合适的土地全程托管模式具有现实意义,在全国范围内进一步推广该模式仍需要托管组织、中介组织、农户和政府系统作用、共同发力。

第一,完善土地全程托管机制。通过提升托管组织的服务能力和管理水平,加强中介服务组织,健全市场机制,提高土地托管效率。中介组织充当托管方和被托管方之间的“润滑剂”,通过构建“托管方-中介组织-被托管方”的利益联结机制,能够有效降低托管过程中各项交易成本和摩擦概率,刺激托管服务市场释放活力,促进托管服务市场健康发展。

第二,促进小农户和现代农业有机衔接。农户并非纯“经济人”,农户除了从事农业生产经营提升福祉,赡养老人、关爱孩童等非经济要素亦可改善其生活质量水平和行为决策。因此,推行土地托管模式要实施小农户和现代农业有机衔接政策,解决种田农民对家庭生产资源的合理配置问题,解放农村劳动力,促进土地投入,实现土地、劳动力和资本资源的合理配置,稳定农户长远生计。

第三,发挥政府服务和监管职能。要秉持服务型政府原则,营造良好的推行环境,以服务农户和托管组织为导向,制定相应财税支持、技术服务和风险管控政策。完善保障制度,加强监督管理,建立健全各项立法政策,为农民提供相应法律援助,保障各方合法权益。增加风险防范意识,从技术上给予农民与托管组织支持,为其进行专业种植培训,避免因技术问题造成损失,促进农民参与积极性。