乡村振兴视域下农村基层治理法治化研究

张炜达 李鑫 赵欣云

摘 要：农村基层治理法治化既是全面依法治国基本方略在农村基层社会治理层面的具体实践，也是支撑保障农业农村现代化、助力实现乡村振兴的应有之义和重要举措，其生成逻辑具有多重向度。农村基层治理法治化面临着经济基础薄弱、法律制度不健全、农民群体法治意识淡薄、司法资源供给不足等诸多障碍。应在全面推进乡村振兴战略的基础上，以权力规制、权利保障为核心，夯实农村基层治理法治化的制度基础，构建多元化解矛盾纠纷机制，加强农村基层法治人才队伍建设，强化农村基层法治理念培塑，籍以助推农村基层治理法治化向纵深发展。

关键词：乡村振兴;农村基层治理;法治化

中图分类号：F325.2;F325.4  文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2023）02-0046-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.06

基金项目：国家社会科学基金重点项目（22ADJ011）;陕西省社会科学基金项目（2022FZX02）

作者简介：张炜达，男，西北大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为政府法治、党内法规。

党的十八届四中全会在全面依法治国重大战略中提出推进基层治理法治化的重要命题。党的十九大报告作出了全面依法治国是国家治理的一场深刻革命的重要论断，并首次提出乡村振兴战略。党的二十大报告强调必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）则为规范、促进和保障乡村振兴战略的全面实施提供了法律依据。农村基层治理法治化已成为推进农村基层社会治理创新，支撑保障农业农村现代化，助力实现乡村振兴的应有之义和重要举措。

一、农村基层治理法治化的生成逻辑

乡村振兴战略实施背景下，农村基层治理法治化的生成逻辑具有多重向度，具体而言，可以从外生逻辑、内生逻辑和结构逻辑三方面理解。

（一）外生逻辑：国家与基层社会有机统一进程的倒逼

自国家形成后，人类社会就是一部国家与社会关系不断变革和调适的发展史^［1］。就我国而言，传统社会中，由于受经济、技术、国家治理能力和治理手段等多方面因素的制约，虽然国家为全面管控和治理社会做了一系列努力。但自始至终都无法摆脱与基层社会之间二元分离的状态，最明显的体现就是“国权不下县、县下皆自治”的传统“双轨政治”，国家的治理触角很难延伸到农村基层。20世纪上半叶，受西方入侵和政权现代化转型的影响，国家为汲取财源用于现代化建设进一步加强对农村基层的控制，但受限于相应行政能力之不足，不仅收效甚微，还直接导致了农村基层政权内卷化困境^［2］。新中国成立后，国家在加强基层社会治理方面做出了诸多努力，通过“政权下乡”“法治下乡”“行政下乡”等多種方式力图改变国家与社会二元分离的状态，并型塑了国家权力全面控制社会的“单轨政治”。改革开放以来，国家通过实施村民自治一定程度上缓和了政权对农村基层的过度干预，但因为没有建立起有效的治理结构，导致农村基层陷入“过度自治化”和“附属行政化”的困境^［3］。无论是“双轨政治”“单轨政治”抑或“过度行政化”等，都说明国家与社会并未达成有机统一的状态，存在内在张力。

随着中国经济社会发展，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾^［4］9，国家愈来愈深刻意识到二元分离的状态对农村基层发展的不利影响，为此，积极致力于转变原有的社会治理格局，构建共建共治共享的社会治理制度，实现乡村全面振兴、协调发展。这种转变的核心，就是让国家和基层社会摆脱传统的对立关系，告别不是你强就是我弱的零和博弈状态，实现国家与基层社会的互益互赖、互构互促。实现这种良性互动关系，需要通过国家治理的放权赋能与农村基层治理的增权强能，使社会治理达致一种平衡。具体而言，国家要赋予农村基层组织更大的自主权，激发农村基层组织活力，并为其创造性开展工作提供物质和精神层面的支持，提升农村基层社会对国家治理的支持与认同。农村基层社会要适应时代和自身结构的变化，不断提升治理能力，激活自我管理的自主性，实现治理秩序的稳与治，回应国家对农村基层治理的期待^［5］。农村基层治理的法治化，不仅能够通过法律制度来约束限制国家权力的扩张，保障农村基层自治权利，又能划定一个基本维度，让自治权利在法治的轨道上规范行使，进而有效促成国家治理放权赋能与农村基层治理增权强能的统一平衡。由此观之，国家与基层社会关系二元分离向二者互益互赖、互构互促状态转换的时代趋势，为我国社会治理转型变革提供了强大的外部驱动力，也正是这种外部驱动力，构成了农村基层治理法治化的外生逻辑基础。

（二）内生逻辑：依托法治功能服务保障乡村振兴的内在需求

乡村振兴带给农村基层社会的改变是全方位的，随着城乡深度融合发展，农村基层社会事务将变得更加复杂和多元，对农村基层治理体系和治理能力的要求也越来越高。因此在乡村振兴战略背景下实现农村基层的有效治理，需要法治完善制度机制、建立运行规则、健全责任体系，持续激活和发挥其应有的功能。

1.发挥法治的行为规范功能。乡村振兴视域下的治理目标应当是适应现代化国家的规范治理状态，即通过权威的制度体系，搭建一个治理主体与治理对象和谐规范运行的框架，既让农村基层社会中各种权力主体规范行使权力，又让各类权利主体基本利益诉求得到保障，达到不同主体之间、不同权力和权利之间的平衡稳定，实现农村基层有序治理。法治的一个基本功能就是规范行为，通过行为的规范，形成彰显公平正义这一最高价值追求的基本秩序。农村基层治理法治化能够充分发挥法治的行为规范功能，通过合理的制度设计和有效的实践探索，建立起维护公平正义的现代化的治理体系，在约束国家治权的同时规范保障农村基层社会治权行使，以此实现农村基层秩序的和谐稳定。通过法治行为规范功能的发挥，能够夯实以秩序为根本的农村基层治理结构，消除当前农村基层治理的制度藩篱，构筑起适应乡村振兴和时代发展的现代化规范治理体系，实现农村基层治理模式与乡村振兴进程之间的良性互动，推动和支持乡村振兴战略的实施。

2.发挥法治的权益保障功能。实施乡村振兴战略，国家层面的资源投入和支持帮扶不可或缺，同时也需要激活农村基层建设主体自身的主观能动性，积极、自发地参与农村政治、经济、社会的发展。这种自主性的激活需要农村基层治理活动不仅为主体参与治理和建设提供支持和便利，还要保障他们能够充分共享乡村振兴的成果，法治为达成这一目标提供了最优方案。法治通过权威性的制度安排，对多元化的治理主体进行赋权，划定权力边界，使其能够在法律规定的限度内平等、自由、创造性地实践，并通过国家强制力惩治越权和侵权行为。可以说，通过法治形成了自主参与的基本制度，构筑起了自主参与的基本环境，有效激发了多元主体参与农村基层治理的热情，对于实现乡村振兴有极大的促进作用。

3.发挥法治的纠纷化解功能。农村基层社会，由于多元化的利益诉求，矛盾纠纷的产生本就不可避免。乡村振兴战略实施的大背景下，妥善化解矛盾纠纷，平衡各类主体之间的利益诉求，形成发展合力，成为乡村振兴的基本要求。化解社会纠纷正是法治最显见的功能。法治通过将社会冲突转化为专门的技术问题，与政治相分离，会在相当程度上避免政治干涉法律而引发的不公正和更多的社会冲突^［6］;法治通过公正的程序设计，实现形式的合理性，这种合理的形式更易让人们接受由其推导出的结果;法治通过权利义务的设置，让人们对自己的行为后果有明确的心理预期，也能在一定程度上减少冲突，从源头化解纠纷。可以说，农村基层治理法治化，是农村基层社会发展的稳定剂、黏合剂，能够很好服务和保障乡村振兴战略的实现。

4.发挥法治的价值整合功能。随着乡村振兴战略的实施，在农村经济融入国际国内双循环的同时，也会带来多元化的价值观念和取向，有的甚至是互相矛盾的。比如，受商品经济的冲击，农村基层群众可能会更多关注个人利益的实现，也越来越追求物质生活上的享受，这会与传统的集体主义、吃苦耐劳的价值取向产生冲突。当然，笔者并不是排斥价值观的多元化，只不过如果放任这种状态的发展，将会导致社会缺乏凝聚力，一定程度上阻碍乡村的振兴发展。因此，有必要对多元化的价值进行整合。法治恰恰是追求价值一致性的重要手段。法治通过建立规则体系，对价值做出选择、排序和保护，消解了多元价值的混乱状态，从而使农村基层主体的价值观念尽可能统一到主流价值上，从而避免非主流占据主导地位。需要明确的是，法治并不排斥价值的多样性，相反，它只是确定一个最基本的价值观或者说伦理底线，并在此基础上最大限度接纳社会的多样性和价值的多元化，肯定个体的自主性和创造性。正是法治的这种价值整合功能，既化解了价值无序带来的反作用力，又让农村基层在多元价值的促进下保持了应有的活力和创造力。

总之，正是法治的内在功能优势，让农村基层社会可以妥善应对乡村振兴战略带来的变化与挑战，构建起治理有效的稳定内部环境，与乡村振兴战略要求完美契合，这也构成了农村基层治理法治化的内生逻辑。

（三）结构逻辑：“法治”之于农村基层治理体系承上启下的核心定位

党的十九大报告提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”^［4］26这种“三治融合”的治理体系是我国在长期治理实践探索的基础上，为了实现“善治”这一社会治理的理想状态或价值追求，依托乡村振兴战略提出的农村基层治理构想，也是当前和今后一段时期，我国农村基层治理转型的重中之重。在这一体系中，法治以其承上启下的核心定位，搭建起“良法善治”的制度框架，服务保障着自治与德治作用的发挥。正是这种核心定位，推动着农村基层治理法治化进路的生成。

法治承上，纠正自治之偏。自治是农村基层主体的自我管理和自我服务，能够充分调动农村群众的积极性和主动性。自治之问题在于偏“任性”，需要法治的规范引导，以实现治理手段的合法有序。法治在约束自治权力并为自治提供基本遵循的同时，能够凭借其特有的强制力和制度刚性，及时制止和调整自治过程中的不当行为，预防和打击侵害国家、集体和他人权利行为的发生，保障了自治的基本秩序，也维护了自治的合法有效。

法治启下，守住德治之基。德治强调伦理道德的教化和滋养作用，启迪民智、劝民向善，能够从源头上减少冲突和矛盾。德治之弊端在于太“软”，需要法治划定基本道德底线，以抑制人的主观恶性。社会道德的形成是一定的人文環境综合作用的结果。道德本身也并不一定就意味着绝对的正确和权威，特别是在一些偏远农村地区，还遗留着男尊女卑、父子纲常等封建落后的伦理观念，限制人性的自由与解放，与现代社会格格不入。通过法治与德治的良性互动，既可以让道德理念融入法律制度之中，彰显社会主义核心价值观，满足乡村振兴的基本道德要求，又能够借助法律的成文性、系统性、威慑性，确立良善的道德底线，让农村基层主体对自己的行为后果有明确的心理预期。

总之，乡村振兴战略的推进、农业农村现代化的实现，需要“三治融合”治理体系的支撑。而这一体系构建的关键，就是牵住法治这个牛鼻子，突出其承上启下的核心定位，发挥其服务保障的中坚作用。正是这种系统性的需求，构成了农村基层治理法治化生成的结构逻辑。

二、农村基层治理法治化的实践障碍

乡村振兴战略提出并实施以来，中央和地方以加强和改进乡村治理为目标，在推动农村基层治理法治化方面做了许多工作，形成了顶层设计和基层探索相结合的良好局面，法治化建设初具雏形。但是，农村基层治理法治化是现代法治理念、法治机制逐渐融入乡土社会，替代传统管理机制的过程^［7］，短时间内还很难消除法治化要求与我国农村基层治理现状之间的张力。实践中，推进农村基层治理法治化还面临诸多障碍。

（一）经济发展基础的制约

纵观现代法治的发展历程，可以说现代法治的勃兴是与近代以来的市场经济相伴而生和发展的，市场经济构成了现代法治生成和发展的经济社会基础^［8］。从这一角度看，农村基层治理法治化的确存在着先天需求的不足和后天发展的障碍。考察我国农村地区社会经济发展过程，不难看出，新中国成立之初，多数农村地区还保留着传统社会自给自足的小农经济形态，随着改革开放大潮和社会主义市场经济的蓬勃发展，农村经济同样迎来了发展的高潮，不少农村经济组织都在这一时期应运而生。但面对着激烈的外部竞争以及城乡二元结构体制下城镇化进程相对滞后的现实状况，农村市场经济的繁荣与城市经济高速发展的成就相比仍有差距这种城市与农村经济发展程度的差距是从宏观上进行比较的，不能否认还有很多农村地区经济发展的成就超过二、三线城市，比如山东的曹村、江苏的华西村等等。 。这就使得：一方面，市场开放程度的不充分让不少农村基层社会仍然保持着熟人、半熟人社会相对封闭的状态，不太需要处理太多复杂的社会矛盾，多数家长里短的纠纷都可以通过私力救济的途径解决，对于法律或者说法治的需求自然不会太高;另一方面，市场经济的相对不活跃让依靠农产品获益的农民群体的收入受限。据国家统计局2021年数据统计显示，2021年，农村居民人均可支配收入18 931元，城镇居民人均可支配收入47 412元，虽然农村居民收入增长快于城镇居民，但整体收入水平远低于城镇居民，间接造成法治建设欠缺了有效的经济支撑和社会保障。即使遇到复杂的矛盾纠纷，农民群体也经常会因过多考虑经济因素，而排斥成本相对较高的司法程序。随着乡村振兴战略的实施，社会资源不断向农村地区倾斜，城乡发展不平衡的矛盾开始逐步缓解，但相对薄弱的经济基础和在这种基础上形成的落后观念不是短时间之内就能立刻扭转的，仍会在一定程度上影响农村基层社会治理法治化的进程。

（二）法律制度体系有待完善

经过党和国家多年的努力，我国的法律制度建设已经日趋完善，形成了中国特色社会主义法律体系，可以说，社会生活的方方面面都达到了有法可依的理想状态^［9］。但是，将视角集中到农村基层社会治理，不难发现，由于农村社会现代化进程的相对滞后，我国现行法律制度体系对于法治基础相对薄弱的农村基层社会很难形成全方位的制度支撑，适用于农村基层治理的法律法规数量仍显不足，质量亦有提升空间。影响农村基层治理法治化推进的制度障碍集中在三个方面。一是在理顺农村基层多元治理主体关系方面有所欠缺。虽然《乡村振兴促进法》第六章有原则性的规定，但正如有学者指出的那样，该法的基本目标在于确保中央关于乡村振兴的决策部署贯彻落实，明确基本原则、基本方略和制度框架这种立法定位决定了该法规范性条款较少^［10］，未能清晰划分基层政府的行政权与村民自治组织的自治权之间的权与责。乡镇政府为了达到预设的治理目的，过多插手、干预农村基层治理的情况还不能避免。农村基层自治组织也由于承担过多的行政任务，存在被行政化的倾向。二是在规范和监督权力运行上有待深化。主要体现在对村级“小微”权力的规范和监督上还缺乏明确具体的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了基本的议事规则和监督程序，很多乡镇也都在此基础上逐步探索建立符合当地实际的小微权力清单，并细化监督规则流程，但未能及时通过地方立法的形式予以确认和保障，指导意义不强，实际效果欠佳。三是在保障农村基层群众权益方面有待完善，还无法全面解决农村经济社会发展带来的新的治理问题。比如留守儿童的教育与留守老人的赡养问题、农村土地权利的流转问题以及被征地农民权益维护问题等。这些问题的解决都需要国家及时对现行法律进行补充和完善，强化制度层面的支持和保障。

（三）农民群体法治意识淡薄

在农村基层治理法治化的进程中，作为治理主体的农民群体不单单是受益者，更是整个过程的重要参与者和推动者，其主体意识的复苏与法治意识的觉醒对于农村基层治理法治化有极大的促进作用。但回到现实，部分农民群体受限于法律知识、观念、能力的欠缺，法治意识未被充分唤醒，还不足以适配、助力法治化向前推进。就观念层面而言，部分农民群体受传统礼教思想影响较深，信奉权力而忽视主体意识和权利意识，还没有形成与社会主义市场经济和民主制度相适应的法治观念。抱着多一事不如少一事的心态，不仅缺乏参与农村基层治理的意愿，更排斥司法程序介入个人生活，崇尚“无讼有德”，乐于在权威主体的调解下息事宁人。但是当一些矛盾纠纷难以调和，触及自身核心利益的时候，又会选择上访等非正常途经或者干脆“以暴制暴”走极端。就认知层面而言，虽然国家送法下乡已持续多年，但部分农民群体由于受教育程度相对较低而又缺乏学习的意愿，对于具体法律知识的掌握十分有限，面对浩如烟海的法律规定常常不知所云、无所适从。就能力层面而言，部分农民群体几乎不具备运用法律知识和法律程序维护自身合法权益的能力，在权利受到侵犯时，不仅发现识别困难，更是不敢也不会通过法治手段加以解决。随着农村经济社会的发展和国家法治建设的深入，农民法治意识有了一定程度的提升，但与现代法治需求的差距还未完全消弭，一定程度上阻碍了农村基层治理法治化的实现。

（四）司法资源供给不足

正如前文所述，农村基层社会原本对于司法的需求较低，因此国家层面在农村基层相关建设的投入也相对较少。近些年，随着农村经济社会的不断发展，特别是脱贫攻坚和乡村振兴战略的持续推动，农村基层社会矛盾纠纷越来越复杂多样，农民群体的维权意识也不断增强，对司法的需求日益增长。相较之下，司法供给不足的问题随之显露。一方面，农村基层地区司法机构和法律服务机构数量少，规模也比较小，在政策支持、人力保障和资金投入方面都很欠缺，很多地方甚至司法所与法律服务所还是采取两所合一的模式，与服务人民群众“最后一公里”的要求还有一定差距。另一方面，提供司法服务的人员能力水平也不够，很难实现专业法律素养与熟知乡土人情、村规民约的统一，对于根植于农村基层土壤之上的特定矛盾纠纷很难及时有效地进行化解，距离农村基层群众对司法工作的期待还有差距。正是由于这种供给的不足，使得农村基层群众对于司法程序更加排斥，司法的公信力和权威性亦会弱化，进而影响到农村基层法治化的顺利实现。

三、农村基层治理法治化的基本路径

把脉、回应和破解制约农村基层治理法治化的种种障碍，既是农村基层治理法治化向纵深推进的现实需要，也是实现农村基层治理能力现代化，推动乡村振兴、农村发展的实际需求。实践中，应当坚持以乡村振兴战略为指引，紧扣农村基层治理法治化的核心议题，探寻农村基层治理法治之道。

（一）乡村振兴视域下推进农村基层治理法治化的核心议题

从本质上看，任何国家、任何形态的治理实质都是权力与权利的协作互动。因此，推进社会治理法治化，需要通过法治的方式，化解权力与权利失衡、分离的状态，实现治理的有序。具体到我国农村基层，应当结合乡村振兴对农村基层治理体系和治理能力的要求，明确应当关注的核心议题。

1.权力的规制：农村基层治理法治化的关键。现代农村基层社会的治理是在党的领导下多元主体共同参与的合作共治，这种主体的多元性使得原有过度强调政府职能的管理模式已经不能适应时代的发展。政府需要适度放权，将本应由社会、市场主导的职能交还给社会和市场，变管理为合作治理。也就是说，政府需要对自己在农村基层社会治理中的职能、权限进行清晰的定位，做到有所为，又有所不为。同样，社会、市场在承载这部分权力的同时，也应当按照一定的权限和程序正确行使。

在基层社会治理的实践中，一方面，农村基层社会的发展需要公权力，以解决公共服务的提供、公共利益的维护、社会资源的分配、矛盾纠纷的化解等具体问题。另一方面，人们又担心无论是基层政府还是被赋权的基层组织，在行使公权力的过程中，滥用手中的权力，导致行为的失范与失控，甚至权力的异化，最终损害群众的合法权利和利益。因此，在农村基层治理法治化的进程中，需要将權力的规制作为关键环节。既要用法律制度明确规定治理主体各自的权力边界，让基层政府、社会、市场等治理主体在自己的职责范围内行使自己的权力，做到各负其责、各尽其用;又要进一步规范农村基层治理的权力运行，通过细化行使标准、规范行使流程、加强权力监督等方式，确保权力的合法规范运行。

2.权利的保障：农村基层治理法治化的根本。个人权利和利益诉求能否得到保障是农村基层治理法治化得到认可和支持的关键。党的十八届三中全会第一次正式提出社会治理命题，在这之前的治理更接近于管理这个概念，更多是一种以权力为中心，自上而下对社会的管控。在这个概念体系下，政府是通过权力的行使，保障人们对社会生活的基本需求，包括维护社会秩序、公共安全、提供基本的公共服务等。而党的十八届三中全会以来提出的社会治理则转变为以权利为导向，更加突出权力与权利的双向互动，共同推进社会进步。

随着乡村振兴战略的深入实施，农村基层社会个体的权利意识不断觉醒，权利涵盖的内容和覆盖的范围也在不断扩展。人们追求的不再只是生命权、平等权、自由权等自然权利，开始更多关注参与社会治理的社会权利，对于权利的维护也更加的积极主动，权利保障已经成为当代农村基层社会治理的根本价值追求。实践中，当前农村基层社会权利保障机制面临三方面问题：一是前文提出的基层治理权力行使的不规范，导致权利或利益受损;二是部分农村基层个体权利意识不强，导致权利被忽视;三是权力与权利缺乏互动沟通，致使不能有效达成共识，导致权利难以实现。因此，在推进农村基层治理法治化的进程中，必须以权利保障为根本，在明确权利、规范权力、积极引导广大农村群众主动有序参与社会治理上下功夫。

3.法治理念的培塑：农村基层治理法治化的重点。人的行为不是自发的、无规律的，总会受到一定的思想意识或价值取向的影响和支配^［11］。也就是说，人民群众以什么样的思想意识和价值取向投身农村基层社会的治理活动，会在一定程度上影响到现实中农村基层治理的样态。正如卢梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不铭刻在大理石上，也不刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家真正的宪法，它每天都在获得力量。”^［12］农村基层治理的法治化不仅仅是法律制度的建立、权利义务的赋予，更重要的是要让冷冰冰的条文变得鲜活有灵魂，成为人们自发的信仰和理念。要让人们在遇到问题或纠纷之时，首先想到的是运用法律知识和手段保护自己的合法权益，而不是诉诸于人情、金钱等法治体系之外的东西，更不应该是因为对法律程序的恐惧、无知而不敢维护自己的利益。一个缺乏法治理念的农村基层社会，法律对于社会关系、社会生活的引导、规范和调整一定是十分有限的，也必将让法律丧失本有的威严;而一个以法治理念为底色的社会，即使法律规定没有覆盖社会生活的方方面面，人们也会自觉运用法治理念孕育出的法律素养、法治思维和法治方式，处理社会生活交往产生的诸多问题，使农村基层社会生活规范有序。从某种意义上讲，农村基层治理法治化的进程，也是农村基层群众法治意识和法治理念培塑、发展的过程。因此，必须要高度重视共同的法治文化底蕴和价值理念的培塑，引导和带领群众共同参与推进农村基层治理法治化进程。

（二）乡村振兴视域下实现农村基层治理法治化的路径考量

在全面推进乡村振兴战略、持续固牢农村经济发展根基、激发农村基层发展活力的基础上，探寻农村基层治理法治化的实现路径，应从夯实农村基层治理法治化的制度基础，构建多元化解矛盾纠纷机制，加强农村基层法治人才队伍建设，强化农村基层法治理念培塑等方面作出努力。

1.夯实农村基层治理法治化的制度基础。法治的实现需要以良好的法律制度为基础^［13］。具体到农村基层治理法治化的实践，需要通过持续科学民主的立法工作，夯实制度依据，实现农村基层社会治理有法可依。一是以《乡村振兴促进法》为基础进一步完善立法，明确规定农村基层治理各主体之间的角色定位和权力界限。重点突出政府职能的转变，打造服务型政府，限制其对农村基层治理的直接干预，体现对农村基层自治组织自治权的维护、保障和监督，实现政府治民到治权的转变。二是完善“良法善治”的规则程序。“自治”不是“人治”，即便权力只处于乡村治理的微观层面，只要涉及管理层面的权力运行，就离不开权力的“法治”规范与约束^［14］。因而需要从立法层面完善权力运行、权益表达、权力监督等具体的程序，确保治理过程的规范有序，以程序的正义捍卫农村基层治理的实质正义。三是完善权益保障方面的立法。重点是建立健全教育、医疗、外出务工人员、留守老人妇女儿童权益保护等涉及农村基层群众民生的相关法律制度。比如，可以在《中华人民共和国义务教育法》中新增专门的章节，对留守儿童的受教育问题进行更细致的规范等。通过法律制度的完善，以此来提升农村基层群众的幸福感、获得感和安全感，让广大群众分享到社会发展的红利，从而积极主动参与到农村基层依法治理的活动中，自觉维护农村基层社会发展稳定大局。

此外，在立法层面还需要注重国家成文法律“硬法”对农村基层村规民约“软法”的确认和维护。村规民约是经过村民内部广泛的民主协商和沟通后达成的具有普遍认同性和内部约束力的自治规范，既包含成文的规章，也包括长期形成的不成文的共识。村规民约作为农村自治的重要规范形式和基层民主政治发展的重要成果，在处理公共事务、调解矛盾纠纷、维护社会秩序等方面发挥着难以替代的作用^［15］。将村规民约纳入国家法律体系，可以让法治与德治在乡村基层治理中有序互动，让法律规定更易为农村基层群众所接受，也能够有效避免不符合农村朴素正义观的判决出现，提升农村基层法治的公信力。长久以来，在人们的习惯思维中，村规民约一直被人所诟病，其中一个最核心的问题就是里面夹杂了诸多违法规则和落后的思维模式^［16］。只要能运用法治思维对其进行合理的改造，让村规民约的民主决策过程和内容受国家硬法的约束，就能让村规民约在农村基层治理中的积极作用充分显现。比如，部分学者提出，可以在村规民约制定后，由村民向人民法庭提出申请，启动司法程序进行审查，确保村规民约符合国家法律规定^［17］。

2.构建多元化解矛盾纠纷机制。和谐稳定的农村基层发展环境对于乡村振兴战略的实施至关重要，而矛盾纠纷能否得到及时有效的化解正是社会稳定的一个重要方面，这就需要加强多元化解矛盾纠纷的体制机制建设，充分发挥其在社会治理中维护公正、定分止争的功能。一是突出司法在多元化解矛盾糾纷机制中的中心地位，加大对农村基层司法资源供给的倾斜。司法具有终局性的特点，肩负着引领任务，发挥着示范作用，其中心地位不可动摇，因此必须重视司法资源的供给，提升司法在农村基层的覆盖面和便利性。可以通过加强人民法庭、巡回法庭在农村基层的建设，进一步充实基层办案力量，更好解决实际生活中的矛盾纠纷;还可以充分利用大数据、云计算、人工智能等现代科学技术手段，搭建起群众和司法机关沟通的桥梁，通过智慧检务、智慧法院进乡村，让农村基层群众足不出户就能享受到更加优质便捷的司法资源，更加信赖并主动选择用司法程序维护自身合法权益。二是建立司法与协商、调解、仲裁等非诉纠纷解决方式之间的互补关系，弥补司法资源供给之不足。一元的司法与纷繁复杂的农村基层社会纠纷之间本身就存在矛盾，单纯强调司法的作用，会使农村基层司法资源的投入成倍增长，这显然是不现实的。实践中，大量矛盾纠纷是司法所、农村基层自治组织、乡村干部通过居中调解的方式解决的。这种调解兼顾法理、人情和伦理道德，往往更易为农村基层群众所接受，应当充分肯定以调解为代表的非诉纠纷解决方式的功能作用，使不同解决方式共同指向矛盾纠纷的预防、化解，满足多元化的需求，实现多元治理效果。三是进一步推进司法同其他纠纷解决方式的衔接协同。既能够对程序正当合法、当事人真实意思表示一致的纠纷处理结果及时予以确认和保护，避免重复工作带来司法资源的浪费，也能够让难以达成一致意见的疑难复杂纠纷有序进入司法程序，获得公正判决。

3.加强农村基层法治人才队伍建设。习近平总书记在2017年5月3日考察中国政法大学时谈到：“建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全面守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治國就不可能做好。”^［18］讲话充分肯定了法治人才队伍对于法治国家、法治政府、法治社会建设的重要作用。推及至农村基层治理法治化，同样需要重视法治人才队伍的培养和建设，不断为农村基层治理输送新鲜血液，提升农村基层依法治理的能力水平。一是持续强化对公职人员的法治教育。通过组织专题法制讲座、岗前培训、定期集中培训等多种方式，加强农村基层公职人员对宪法、法律法规和相关法律知识的学习，不断提升其法律素养和用法治方式开展社会治理工作的能力，提高依法管理和服务社会的水平。同时，要以广大党政干部的带头尊法崇法、敬畏法度、践行法治，影响和带动人民群众自觉学法、守法、护法，用法律武器维护自身合法权益。二是加大法治人才的引进力度。通过建立专项扶持资金、给与一定政策倾斜等方式，营造栓心留人的工作环境，让高素质法治建设人才主动下沉农村基层一线，扎根服务奉献，免除后顾之忧。同时，可以加强同地方高校的合作，采取定向培养、定编培养的模式，从农村基层选拔有志青年进行联合培养，最终能使其回馈家乡。三是持续推进乡村“法律明白人”培育工程。在各个行政村，大力培育一批以村“两委”班子成员、人民调解员、网格员、村民小组长、退役军人为重点的“法律明白人”，让这些扎根基层，人熟、地熟、事熟的农村基层治理的主力军，在农村基层治理法治化进程中发挥更加积极的作用。

4.强化农村基层法治理念培塑。如果说社会治理的法律制度是基层治理法治化的制度保障，那么法治理念就是基层治理法治化的灵魂^［19］。法治理念培塑重要性前文已进行论述。就目前而言，加强农村基层法治理念培塑可以从三个方面重点展开。一是拓宽农村基层群众利益表达和参与农村基层治理的途经。让广大群众在表达和参与中不断提高自身权利意识，直观感受法治魅力，提升对农村基层治理法治的认同。二是加强法治教育和法治宣传。一方面，从娃娃抓起，在义务教育阶段引入法治教育，让农村基层的孩子们从小就知法、懂法、守法，培育其法治意识;另一方面，在传统的标语、小册子、大喇叭宣传的基础上创新方式和手段，将法治宣传与群众喜闻乐见的漫画、戏曲、方言剧等文娱作品深度融合，并借助融媒体平台、移动互联网等推送法律知识^［20］，让农村群众在敬畏和尊崇法律的同时，自觉提高学习法律知识的积极性和主动性。三是优化农村基层法律服务供给。通过招募法律服务志愿者、建立公共法律服务站等方式，让法律服务下沉到农村基层一线，为农村基层群众特别是留守妇女儿童、老人等特殊群体，提供优质的法律服务资源，以推动农村基层治理法治化走向深入。

四、结 语

乡村振兴是农村基层社会的全面复兴与发展，能够有效防止世界范围内普遍出现的国家现代化带来的农村基层社会衰落与解体的宿命在我国重现。乡村振兴这一战略目标的达至，离不开法治统筹下有效的农村基层治理，二者既互为因果又相互促进。法治作为人类政治文明进步的标志，较之于其他任何制度，最能体现和代表现代社会的基本价值，能够为实现农村基层的规范治理、自主治理、开放治理、理性治理、独立治理、积极治理和自由治理提供最关键的制度保障^［21］。因此，在我国乡村振兴战略实施的过程中，需要充分发挥法治在农村基层治理中承上启下的中坚作用。在党的集中统一领导下，在农村基层群众的广泛参与下，从夯实制度根基、构建多元化解矛盾纠纷机制、加强法治人才队伍建设、强化法治理念培塑等方面持续发力，推进农村基层治理法治化走深走实，实现农村基层的规范、有序治理。同时需要明确农村基层治理法治化是一个循序渐进的过程，需要各方主体在乡村振兴战略推进的过程中，在提升农村社会治理法治化水平的实践中不断反思和探索，才能最终达成以“良法善治”助推实现乡村振兴的目的。

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Legalization of Rural Grassroots Governance From the Perspective of Rural Revitalization

ZHANG Weida^{1， 2}，LI Xin²，ZHAO Xinyun³

（1.School of Law，Northwest University;2.School of Marxism，Northwest University，Xian 710127;3.Shaanxi Provincial Peoples Procuratorate，Xian 710004，China）

Abstract： The legalization of rural grassroots governance is not only the specific practice of the basic strategy of comprehensively ruling the country by law at the level of rural grassroots social governance，but also the due meaning and important measure to support and ensure agricultural and rural modernization and help realize rural revitalization.Its generation logic has multiple dimensions.The legalization of rural grassroots governance faces many obstacles，such as weak economic foundation，imperfect legal system，weak legal consciousness of farmers，insufficient supply of judicial resources and so on.On the basis of comprehensively promoting the strategy of rural revitalization，we should take power regulation and rights protection as the core，consolidate the institutional foundation of the legalization of rural grassroots governance，build a diversified mechanism to solve contradictions and disputes，strengthen the construction of rural grassroots legal talent team，and strengthen the training of rural grassroots legal governance，so as to promote the in-depth development of the legalization of rural grassroots governance.

Key words：rural revitalization;rural grassroots governance;legalization

（責任编辑：张洁）