战略支点 雁阵格局——基于区域层面的人才战略布局

□王运虎 王玥洁

习近平总书记在中共二十大报告中指出，深入实施人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地。随着时代的发展，中国区域人才结构在逐步优化，但在各区域间，人才结构现状呈现出人才基础差异化、创新基础差异化及人才区域竞争化等特征，文章将聚焦区域人才结构现状的三大特征，以中国34 个省份区域为样本，以人才规模、人才政策、区域科研经费投入为参考指标，通过构建评价指标体系综合框架的方式，评估各城市的人才发展水平，从而分析各省份人才结构特征，为促进我国地区人才结构优化提供建议。

一、区域人才基础差异

（一）人才规模

人才规模可直观反映人才数量，以及创新人才基础水平。根据中国创新人才指数2021（城市）指标测算，通过测度基础规模、人才引进与流动等2 项二级指标、5 项三级指标，排名出人才规模全国前十名城市。其中，北京得分遥遥领先，位居榜首；上海位列第二；深圳、广州分别位居第三、第四位；其余进入人才规模得分前10强的城市分别为苏州、天津、武汉、南京、杭州、成都。人才规模排名前10 城市，广东和江苏各占两席，北京、上海、天津、湖北、浙江和四川各占一席。

（二）人才基础

基础规模反映了人才规模或人力资本总量的基本状况。近年来，我国人才的基础规模稳步提升。2020年，我国中国研究与试验发展（R&D）人员全时当量达509.2 万人年，“十三五”时期年均增速超7%，人才优势正不断转化为高质量发展动力。但科技人才基础规模在城市间呈现较大差异，北京遥遥领先其余城市，其次是上海。影响顶尖人才、高层次人才以及高技能人才等人才聚集的因素有很多，其中人才培养载体（高校及科研机构）、人才政策具备主要作用。

以人才政策为例，统计至2021 年年底，中国31 个省区市人才政策主要分为四大特点，即“引”“育”“管”“留”；在全国人才政策走势方面，中国的人才政策发展分为3 个阶段，2000 年开始中国揽才和养才进入探索期，2012 年前人才政策发布量暴增，导致巨大的地区补贴成本，2012年我国各地区减少发布各类人才政策，其数量逐渐趋于稳定。本文根据“引”—人才引进及激励、“育”—人才培育及发展、“管”—人才管理及维护、“留”—人才评价及考核这四个维度，结合国家战略划分，对全国31 个省份人才政策规划进行对比。基于人才政策四个阶段及全国人才政策走势，各省份人才发展情况如下：

表1 全国31 个省份人才政策规划对比

从整体来看，北京、上海、粤港澳地区、长三角地区人才体量较为稳定，偏向于人才管理及维护；而其他省份的人才工作重心为人才引进和培育。

二、区域创新发展差异

Florida Richard 通过研究人才经济地理，探讨吸引创新人才的因素及对创新创意产业、高科技产业和地区收入的影响。参照区域人才政策四个发展阶段，区域人才创新发展的时序联结结构为，区域人才的投入、生成、配置及效能发挥四个环节。其中：在全国层面，2021 年年底，统计公报显示中国研究与试验发展（R&D）经费投入继续保持较快增长，投入强度持续提升。在各地区层面，R&D 经费投入超过千亿元的省（市）有8 个，按照R&D 经费投入数量排序分别为广东省、江苏省、北京市、浙江省、山东省、上海市、四川省和湖北省。在R&D 经费投入强度角度，可排列出以下梯队：

表2 全国31 个省份R&D 经费投入数量对比及排序

三、区域人才竞争现状

在政策竞争方面，师博提出，由于地区经济发展不平衡以及人才供给的结构性短缺，迫使各地方政府采取力度空前的优惠政策吸引人才落户，形成蔓延至全国范围的“人才争夺战”。范柏乃对影响人才流动的障碍因子开展分析，实证出影响人才流动的三大障碍因素分别为户籍及人事制度不灵活、社会保障体系不健全、市场化法律法规不完善。在人才一体化及协同管理机制上，曾凯华参考欧盟人才流动政策，认为设立协调机构、建立流动人员保障机制等措施可推动粤港澳人才流动。

以人才流动为例，参照城市常住人口、户籍人口及常住人口/户籍人口比值，排名出中国前10人才引进与流动城市。在人才引进与流动排名前10中，广东占据四席，浙江占据两席，江苏占据一席，直辖市中北京、上海、天津进入前10强。上海、深圳、北京、东莞、广州等城市人才吸引力高，虹吸效应明显，在人口净流入方面的表现突出。这些城市重视体制机制保障，积极拓宽人才引进通道，重视以综合环境吸引人才。

人才流动是经济活力的源泉。在市场经济较为发达的国家，针对专业技术人才的流动率，普遍具有较高水平，其中，美国专业技术人才平均流动率为12 次/人/生，日本专业人员平均流动率为10.2次/人/生，而中国专业技术人员平均流动1 次/人/生。经对比可发现，人才合理流动是促进人才地域分布、人才供求均衡、人才资源共享的关键性因素。导致人才无法合理流动的因素有很多，其中人才劳动关系约束、人才供需市场滞后、人事户籍制度阻碍等是最为突出的阻碍因素。

四、建议及举措

中央人才工作会议指出，加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要进行战略布局，加快形成战略支点和雁阵格局，为人才区域载体战略布局指明了方向。

（一）基于人才基础特色的区域划分

1.地区领头雁。北京、上海及粤港澳大湾区作为国家战略布局桥头堡，具备政策、经济、教育、科研、产业、交通、金融等多种优势资源。纵观北京、上海、深圳各地市“十四五”规划，其中，北京优化“四个中心”功能建设，上海深化“五个中心”建设，深圳推动“四个城市”建设。与此同时，三大城市分别作为，推动京津冀协同发展、长三角一体化协同发展、粤港澳大湾区协同发展的主动力。在此区域资源禀赋的基础上，被赋予“建设高水平人才高地”的历史重任，在雁阵格局中扮演领头雁角色，互相协同、互相补位。

表3 领头雁城市（高水平人才高地）全国辐射范围及城市定位

2.地区雁阵队伍。国家结合各地市优势，建设5大类国家综合配套改革试验区，涉及22个省份。各省份紧密围绕中央战略部署，结合自身资源禀赋，各省市在全国人才雁阵格局与全国经济发展一盘棋中精准功能定位，逐步明确新时代人才强国发展战略目标。例如，浙江强调加快打造世界重要人才中心和创新高地的战略支点；重庆提出建设世界重要人才中心和创新高地的重要承载区；湖北提出打造最具活力、最富吸引力、最有竞争力的一流人才高地；福建提出强化人才战略布局，支持福州建设数字经济人才基地、厦门建设海峡两岸创新创业领军人才基地、泉州建设先进制造业人才基地，鼓励各地探索建设富有特色的人才平台，推动形成人才发展“雁阵”格局。

综上所述，坚持全国一盘棋，打造雁阵格局与战略支点，发挥领头雁、雁阵队伍的功能优势；坚持矩阵式思路，建设有比较优势的区域发展战略、有梯度的人才分级、有全方位的人才支撑政策体系，引领新时代人才强国建设迈上新台阶。

（二）基于创新基础特色的区域创新布局

区域创新布局一流的创新平台是人才成长的事业舞台。习近平总书记在中央人才工作会议上指出，加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要进行战略布局。在此要求下，需着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划。

近年来，随着中国科研实力提升及学术学科教育优化，国家重点实验室、双一流学科、创新研究中心正在建立及完善中，逐步形成从科研人才培育、科研项目开发、科技成果转化为一体的创新体制。截至目前，已建成国家实验室5 个，已批准筹建14 个。其中，广州国家现代农业产业科技创新中心、合肥科学岛上全超导托卡马克、稳态强磁场实验装置，武汉产业创新发展研究院，山东国家先进印染技术创新中心等，作为新型创新平台，正在逐步发挥着作用。

（三）基于区域流动的创新路径

结合《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中关于劳动力、生产力的相关内容，分别提出进一步深化户籍制度改革、加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道、激发人才创新创业活力、完善科技创新资源配置方式等指示要求。

在创新实践中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群的具体实践为中国解决区域发展不平衡不充分问题，不断提供新的方案。据国家发改委统计，2021 年，三大城市群（包括内地的9 个市及地区）GDP 分别为9.6 万亿元、27.6 万亿元、10.1万亿元，其总量超过了全国的40%。在地方政策创新方面，三大城市群分别出台促进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区先行示范等一系列政策及举措，为三大城市群及其辐射带动区域提供政策支持。除国家战略顶层设计之外，三大城市群正在因地制宜，就科技创新、产业协同、人才流动等方面，优化体制机制改革，完善科技创新人才政策体系。在人才制度体系创新方面，长三角户籍一体化已上升到政策高度，进一步打破了城镇职工社会保险体系僵化的阻碍。在教育一体化方面，京冀两省市构建13 个基础教育协同发展共同体，北京中小幼教育单位及机构与北三县11 所学校合作办学。在医疗一体化方面，京津冀39 家北京医疗机构在北三县开展技术帮扶、远程诊疗、专家坐诊等服务。