日本产学官合作制度的纵向解析：演进逻辑、内在特征与运行困境

□常乔丽 胡德鑫

日本《科学技术基本法》（2020年修订为《科学技术创新基本法》）的制定，使得原本依附于产业政策、贸易政策的科学技术政策成为政府“最重要的政策课题之一”[1]，得以独立推进实施，并由此确立科学技术基本计划（2020年修改为科学技术创新基本计划）作为国家纲领性科学技术政策的地位[2]。产学官合作制度作为科学技术政策之一，在科学技术创新基本计划的框架内系统推进。随着系列产学官合作政策的实施，自1998年以来，日本研发经费投入占国内生产总值（GDP）的比重始终保持在3%以上[3]。2020年，日本每万名劳动人口中研发人员数量为98.8 人，远高于中国29.1 人；大学与企业合作研究的专利申请数量占国内专利申请数量的40%，在国外专利申请中的占比则达到了50%[3]；全球百强创新企业中，日本以35 家上榜企业位列第一[4]。同时，以经济发展为动力、以技术开发为目标、以基础研究为前提的科技创新环境，也使得日本的诺贝尔获奖人数大幅增加，现已在自然科学领域产生25 位诺贝尔奖得主[5]。然而，随着近年来全球科技创新力度的加大，日本在科技创新方面的相对优势正在衰减。世界知识产权组织（WIPO）发布的《全球创新指数报告（2022）》显示，2022年，日本创新指数排名全球第13 位，中国位列11[6]。在瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的《2022年全球数字竞争力报告》中，中国位列17，日本则较2019年下降6 位排名29 位[7]。此外，根据日本文部科学省发布的《科学技术指标（2022）》，从2018—2020年的平均值来看，日本的论文发表数量排名全球第5位，Top1%和Top10%论文引用数量均排名全球第12 位[3]。近年来，尽管日本科技创新水平有所下滑，但不可忽视的是，在日本经济长期低迷的背景下，其科技创新能够长期处于较为平稳的增长态势，其面临制度发展困境的同时也必定有着原始积累的制度优势。因此，本文从理性选择制度主义视角出发，系统解析40 余年来日本产学官合作制度的演进逻辑，在此基础上总结提炼日本产学官合作制度的特色优势，并辩证地分析制度发展中存在的问题与不足，以期为我国产学研政策的调整优化提供更多参考。

一、理性选择制度主义的制度变迁分析框架

自1984年詹姆斯·马奇（James·G·March）与约翰·奥尔森（Johan P·Olsen）发表《新制度主义：政治生活中的组织因素》以来，以批判行为主义理论为基础的新制度主义逐渐兴起，其研究焦点经历了从制度持续性特征、个人行为约束到制度变迁领域的探讨，并被普遍划分为理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义三大流派[8]。关于制度变迁问题的探讨，历史制度主义更加关注不同历史时期内政治、国家和社会的相互关系[9]，社会学制度主义重视对文化因素的审视与分析，理性选择制度主义则以理性经济人假设为前提，从“成本—收益”角度出发认为制度变迁的发生源于行动主体能从制度再安排中获益[10]。道格拉斯·C·诺斯（Douglass C.North） 将制度视为利益双方达成的成文契约以及就此采取的履约行为，而“变迁”则是制度的创立、变更以及随着时间变化而被打破的方式[11]。当外部环境改变使得行动主体能够获得更多收益时，制度的发展将会进入非制度均衡，行动主体基于自身利益诉求而展开的利益博弈和合作则会推动制度调整以实现制度的再次均衡[12]，因而，制度变迁的本质是制度非均衡状态到制度均衡的循环往复（见图1）。

图1 理性选择制度主义视角下的制度变迁分析框架

从变迁动力来看，行为人的理性选择是基于动机和对环境的辨识，而理性经济人的假设决定了在众多复杂动机选择中，追求个人利益最大化成为影响人们决策的最大动机[13]。制度的目的在于降低人们以财富最大化为动机以及因心智能力有限而在社会互动过程中造成的高额交易费用，推动制度变迁的根本动力亦来源于人们在技术变革、信息成本等相对价格改变后，通过制度创新以获取更多的收益。具体而言，当现有制度的外部环境变化后，履约主体在感知变化后对制度变迁的成本与收益进行衡量，当收益大于成本时则会从利益最大化出发而决定调整现有制度以启动制度变迁。从变迁主体来看，制度变迁是因共同利益聚合而成的组织为达到特定目标而促成的，组织间的持续互动博弈是制度变迁过程中的关键要素[14]，并且组织及组织中的企业家在制度变迁中扮演着主体角色[15]6。组织及其企业家在利益驱使下必然会通过不断创新现有制度以寻求潜在收益，因而，制度变迁中存在决定制度发展进路的塑型主体。同时，从制度的非均衡状态到均衡状态的循环过程中，必然有着推动实施者以为变革后的制度落实提供有力的支持。此外，从制度非均衡逐渐进入均衡状态的过程中，基于变迁主体的行为选择，将会形成具有明显特征的制度变迁路径与制度变迁模式。从变迁路径来看，战争、革命等偶然事件和剧烈变动会影响制度的走向，由此将会导致制度的不连续变迁或点断性均衡。但由于冲突双方间缺少利益交集以及革命联盟的短暂、冲突内部的利益抗衡等因素，使得革命式的制度变迁难以发生，所以“制度变迁一般是渐进式的，而非不连续的”[15]7。在渐进性变迁路径中，当变迁主体出现再次协商企图以重新缔约时，必须保证协商契机能够产生并得以实施。据此，制度环境的稳定性是连续且渐进性变迁发生的关键因素，而具体且微小变化的积累则导致了渐进性变迁，即渐进性制度变迁兼具稳定性与渐变性。从变迁模式来看，自理性选择制度主义因未将政治制度作为有助于促成制度形成的行为主体而受到质疑之后，理性选择制度主义的理论焦点逐渐从个人层面的理性选择分析转向具有新制度主义政治学特征的研究议题，并从微观个体视角出发探索国家作用[16]。基于制度变迁中政府发挥作用的大小，将制度变迁模式划分为强制性变迁与诱致性变迁，其中，强制性制度变迁是指依赖于政府指令或者法律才得以实现的制度再安排；诱致性变迁中，非政府团体为争取获利机会而通过自发倡导和组织实施来对现有制度进行调整与更替[17]。

二、日本产学官合作制度的演进逻辑

以日本科学技术创新基本计划为依据，可将产学官合作制度的发展划分为三个阶段： 一是20世纪80年代，从自由合作到政府规制的“身份”转变阶段；二是第一期至第三期科学技术创新基本计划（1996—2010年）期间，产学官合作机制体系的构建阶段；三是第四期科学技术创新基本计划实施以来（2011—2015年），助推创新生态系统建设阶段（见表1）。理性选择制度主义从经济视角解析了制度的变迁逻辑，按照理性选择制度主义的理论分析机理，本文从变迁动力、变迁主体、变迁路径与变迁模式入手，根据时间序列纵向分析日本产学官合作制度的演进逻辑。

表1 科学技术创新基本计划实施以来产学官合作制度的部分政策举措

（一）产学官合作制度的变迁动力

1.外部环境：国际竞争压力与自身发展阻碍。相对价格的根本性变化是制度变迁的最重要来源，导致相对价格变化的因素包括自然灾害、疾病等外生性变化和组织内部发展所导致的内生性变化两种[15]99。日本产学官合作制度所处的外部发展环境，一方面是国家各发展阶段所面临的国际竞争压力，另一方面则是本国自然资源不足的现实境况和诸多社会问题所带来的自身发展阻碍。20世纪80年代，面对美日贸易摩擦加剧与国内环境污染等社会问题的暴露，日本为促进企业自主研发技术而明确提出建立产学官合作机制，以鼓励学界与产业界在人才、资金与设备等方面的合作，从而扭转技术依赖的发展困境。20世纪90年代，在美日贸易纠纷、国内泡沫经济和产业转型发展的现实境况下，探索未知科技领域成为日本科学技术政策的方针指南，为此，日本政府从宏观规划和政策举措入手，多重发力以全方位、多层次地推进产学官合作机制的构建。进入21世纪以来，国际科技竞争的加剧以及日本国内出生率下降和老龄化加速，“催促”产学官合作的发展进入“快车道”，日本政府先后制定了一系列以规模化和国际化发展为导向的制度举措，加速推进全面开放创新步伐。不难发现，产学官合作制度的历次演进均是基于日益激烈的国际竞争，并以突破自身发展阻碍为目的而进行的制度再安排。

2.利益驱动：提升国家的科技创新能力。在理性选择制度主义视阈下，当制度的外部环境改变而使得现行制度已无法为行动主体带来更多的外部收益时则会发生制度变迁，即制度变迁的启动由利益驱动。在制度发展初期，因政府在产学官合作中所发挥的引导与联络作用，已无法进一步促进产学官合作活动在科学技术创新方面发挥出应有的功能，继而制度发展进入了机制体系构建阶段。政府的宏观规划与引导作用迅速强化，并通过着手实施行政体制改革、大学人事改革、搭建合作平台等，系

统构建和完善产学官合作机制以进一步推动异质主体间的合作创新。随着知识经济的深入以及新一轮科技革命与产业变革的突飞猛进，政府基于每年对产学官合作绩效的调查与评估，再度调整产学官合作制度，制度发展继而进入助推创新生态系统建设阶段。制度内容聚焦全面开放创新，以构建产学官“知识”循环体系、扩大合作规模和提升合作效能为重点，推进产学官合作中知识、人才与资金的循环，从而提升产学官合作适应和服务社会经济发展的能力以及更好应对当前国际科技竞争加剧的挑战。数据显示，1980年至1990年，日本技术出口额从1596 亿日元增长为3393 亿日元，技术进口额从2395 亿日元增长为3719 亿日元，并在1993年技术出口额超过技术进口额实现出超，自此以后日本技术贸易收支比率长期保持上升趋势，且在2017年达到6.17%[18]。从技术贸易逆差到收支比率的持续上升，意味着日本面对日趋严峻的国际竞争与自身发展问题的外部环境，通过制度变迁实现了从技术依赖到科学技术领军国家的“逆袭”，即提升国家的科技创新能力始终驱动着日本产学官合作制度的演进。

（二）产学官合作制度的变迁主体

1.制度型塑源于中央政府的顶层决策。从事有目的活动的组织及其企业家是制度变迁的主角，型塑了制度变迁的方向[15]87。20世纪80年代，“技术立国”战略的确立标志着日本科技发展进入技术自主研发阶段，日本最高科学技术政策咨询决策机构——科学技术会议（CST），在经过多次研讨后正式提出建立产学官合作机制，并将其作为通商产业政策予以实施。自此，产学合作实现了从自由合作到政府规制的“身份”转变。随着“科学技术创新立国”战略的提出和《科学技术基本法》的制定，使得产学官合作制度以系统明确的政策举措推进。由此，产学官合作制度发展进入机制体系构建阶段。2010年，科学技术学术理事会、技术和研究设施基础小组委员会与产学官合作推进委员会基于国内外发展环境以及对产学官合作现状的审视，联合发布《促进创新产学官合作的基本战略：致力于建立一个创新生态系统》研究报告，提出构建有利于科技创新的产学官合作体系以助推创新生态系统建设[19]。据此，自第四期科学技术创新基本计划实施以后，建设创新生态系统成为产学官合作制度的发展方向。总之，无论是科学技术会议（CST），亦或是产学官合作推进委员会等机构，均是代表着国家最高权力的中央行政机关。因而，产学官合作制度的历次安排均源于中央政府所作出的决策部署。

2.制度推进依赖于多元主体的协同落实。产学官是具有不同功能作用的机构以实现技术创新为核心目标而开展的合作。按照日本文部科学省对“产学官”的广义解释，“产”代表民间企业等与经济活动直接相关的私营部门，“学”是国立大学、公立大学和私立大学以及技术学院等学术部门，“官”则不仅包括中央政府和地方政府，也包括公共研究部门[20]。因而，相比于其他体制机制，产学官合作制度的运行与实施涉及领域更广、主体更多。在游戏规则的制定者和保证者——中央政府的系列政策措施的引导下，高校作为核心知识生产力，通过设立内部产学官合作专门机构、创建企业、促进人员流动等方式持续推进着自身产学官合作的深化。2020年，开展人员互聘的高校数量、高校聘用企业人员数量和高校校外兼职人数以及大学大规模联合研究数量相比往年均有所增加； 大学通过共同研究、委托研究、知识产权转让等方式获得研究资金3,689 亿日元，比上年增长5.9%；大学内部设立企业233 个，比上年增长14.2%[21]。产业界与学术界之间的合作互动源于企业基于自身发展需求，通过委托研究、共同研究、校企共享研究设施、共建研究设备、设立联合委员会等方式开展校企合作。21世纪以来，日本产学官合作企业数量显著增长，并且规模越大的企业，其产学官合作比例越高[22]。此外，日本先进科学技术孵化中心、日本关西TLO 公司等致力于促进产学双方合作的中介组织，以及日本政策金融公库、DBJ 资本有限公司等从事风险投资的金融机构，均通过与政府机构、大学及研究机构开展产学官合作以加速推进产学官合作。地方政府按照《科学技术创新基本计划》规定承担着提升区域创新能力的主要职责，因而，其在产学官合作制度的历次调整优化中也必然扮演着推动实施角色。

3.变迁主体间的互动基于协商沟通与监督管理。制度成效不仅取决于制度本身的设计与规划，其执行与落实的效果亦是获得更大实施绩效的关键。日本产学官合作制度之所以能够长期持续演进，并为日本科技创新提供有力的推动，离不开其制度塑型主体与实施主体之间的频繁互动。一方面，为凝聚形成产学官合作共识，中央政府采取设立协商对话会议的方式，为不同观念背景和利益诉求的主体建立中立场所，如产学官最高统筹协调机构综合科学技术会议（GSTP）、促进各界互换信息的产学官合作峰会等，通过建立正式的对话协商平台以畅通利益表达渠道，并收集各界主体在产学官合作中的实际需求，以确保制度的调整与优化能够覆盖产学官涉及领域且能够基本契合各主体的利益需求。另一方面，为及时了解学术界与产业界的产学官合作参与情况，全面掌握政策实施绩效以保证各阶段的政策措施能够达到预期成效，文部科学省从2003年起对大学的产学官参与绩效进行调查评估，并在每年度发布的《科学技术白皮书》中全面总结全年产学官合作活动开展情况，以便系统地把握政策措施推动下产学官合作活动的进展成效与问题阻碍，从而为中央政府启动新一轮的政策沟通与调整优化提供详实的事实支撑。因此，变迁主体间的互动存在两条路径：一是用于塑型主体与推动主体间互通信息的协商沟通渠道；二是用于塑形主体动态掌握实施主体的实际行动情况的自上而下的监督管理渠道。

（三）产学官合作制度的变迁路径

政治环境是制度结构形成与发展的重要前提，政治制度的总体稳定使得复杂交换能够不受时空的限制，以保证制度发展的稳定性与连续性。从“贸易立国”“技术立国”到“科学技术创新立国”，以科学技术发展为主导的国家战略背景，为产学官合作制度的建立与完善提供了良好的发展环境。在宏观战略的主导下，产学官合作制度以科学技术创新基本计划为载体，阶段性、系统性、周期性地推进。因而，渐进的国家发展战略以及连续的科学技术创新基本计划，为产学官合作制度的连续且渐进式发展奠定了重要基础。此外，从产学官合作制度的内容来看，在制度建立初期，虽然日本政府已明确提出推动建立产学官合作机制，但主要通过必要的指令以鼓励学界与产业界开展合作。进入机制体系构建阶段以后，中央政府所采取的行政体制改革、大学人事制度改革以及多项法律制度的制定与修订和多种举措的实施，使得产学官合作的机制框架逐渐形成并日趋完善。在助推创新生态系统建设阶段，国际标准化战略、知识产权战略、区域创新体系等政策举措，则进一步聚焦于知识循环网络的创建、产学官合作规模的扩大和效率的提升，以此进一步深化和拓展产学官合作并充分释放合作效能。可见，产学官合作制度的内容也始终处于不断地调整优化和丰富完善的状态。因此，无论是从制度发展环境来看，还是就制度内容本身而言，产学官合作制度的演进均体现出渐进且连续性变迁的特征。

（四）产学官合作制度的变迁模式

从“成本—收益”角度来看，追求利益最大化使得制度变迁得以发生，而在利益相关者中必然存在着制度的塑型者与推动实施者，由此，依据制度变迁引发者角色由谁扮演的问题，将变迁模式划分为强制性变迁与诱致性变迁。据前文所述，强制性制度变迁由国家法律、行政指令等触发，并具有“自上而下”政策程序的特点，而诱致性变迁则强调个人或组织的自发作用。回溯日本产学官合作制度的发展历程，中央政府始终是产学官合作制度的塑型者，同时，从产学官合作进入机制构建阶段开始，中央政府除了从宏观层面推动机制构建、平台搭建与环境营造以外，依据各期科学技术创新基本计划的发展目标，也在制定实施如产业—学术创新加速项目、创新创造计划（COI STREAM）、研究成果最佳发展项目（A-STEP)、战略创新创造推进项目（SInnobe)等专项计划，即制度的丰富与完善主要依靠中央政府所采取的行动。此外，为促进大学及科研机构与行业企业的深度合作，2016年，文部科学省与经济产业省联合发布《通过产学官合作加强合作研究的指导方针》，对强化大学产学官合作功能、推动研究成果转化等提出具体的政策指引。2020年，基于产学官合作仍未形成正式且规模化的问题，文部科学省与经济产业省在2016年政策文件的基础上再次联合发布《通过产学官合作加强合作研究的指导方针（补充）》，其中为学界与产业界提出了更加细致明确的政策引导。可以发现，中央政府对产学官合作制度的推进经历了从宏观规划与设计向制度举措的多样化与具体化的发展，并表现出了中央政府统筹制定、各界相关主体推动落实的“自上而下”的政策程序特点。因此，日本产学官合作制度的变迁模式以政府核心参与下的强制性变迁为主。

三、日本产学官合作制度的内在特征

（一）遵循“知识增量—科技创新—经济发展”的制度理念

从理性选择制度主义视角来看，制度与制度变迁的目的在于获得长期的经济绩效。20世纪80年代，日本战后的快速崛起导致发达国家开始实施技术保护，而第一次石油危机的爆发，则进一步导致日本经济发展的步伐放缓。在此背景下，产学官合作机制的正式建立使得面临高昂技术引进成本的企业，可以寻求与国内大学的合作以开展技术自主研发，由此国内产学合作兴起并日渐活跃，日本技术出口额也获得大幅度提升。进入20世纪90年代，泡沫经济的破灭对日本经济的巨大冲击，促使日本加速推动知识资本化，以高科技产业出口突破经济发展瓶颈成为日本谋求长期发展的重要举措。为此，日本先后确立了“科学技术创新立国”战略、“知识产权立国”战略，并通过建立健全产学官合作机制、建设创新生态系统以纵深推进政府、产业界、学术界的交流合作，从而为国家科技创新能力的提升提供更为充足的动力，继而以知识创新撬动经济发展。不难发现，产学官合作制度的终极目标是以科技创新推动国家的经济发展，具体路径则是在增加知识存量的基础上，通过知识资本化以借助高科技产业发展为国家经济的长期稳定运行注入动力，即“知识增量—科技创新—经济发展”是产学官合作制度演进所遵循的根本逻辑理念。

（二）创建良好的政策环境以引导组织行为的制度目标

制度作为一种社会博弈规则，是人为设计用以型塑人们互动关系的约束，由正式的成文规则与非正式约束共同构成[15]18-42。正式规则的改变必然会影响非正式约束的变化。从知识生产模式来看，虽然日本产学官合作遵循了从传统双螺旋到多重螺旋的理论演进路径，协同创新主体的范围不断扩大，但大学与企业仍然是产学官合作政策的关键目标主体，而通过制度来引导各主体的行为则是日本政府进行历次制度设计的关键考量。为激发大学的创新活力，日本中央政府先后实施了国立大学法人改革、制定并修订《大学教师任期法》《国立大学教师兼业规定》《大学技术转让促进法（TLO 法）》等多项规章制度，并实施大学知识产权总部发展项目、开放创新机制建设等多个专项计划。为推动企业积极参与产学官合作活动，中央政府也陆续实施了研发税收制度、ICT 创新挑战计划等多种举措。实践证明，从注重快速见效的实用研究到加大基础研究的投入，从大学被动参与产学合作到主动构建产学官合作体系等，均是大学、企业等行动主体随着产学官合作制度的推进而产生的组织行为方式的改变。因此，通过创建良好的制度环境以改变相关组织的行为观念与方式，是日本政府设计和规划产学官合作制度的关键目标。

（三）提升关键主体的耦合程度以强化科技创新内核的制度重点

文部科学省提出，“面对激烈的国际竞争，产业、学术、政府间的合作是实现从基础研究成果中不断创新创造的重要手段”[23]。对于以国家利益为代表的政府而言，其所追求的收益即是以国家科学创新水平的提升来推动国家经济的发展，因而，持续凝聚各界力量以充分释放创新合力是中央政府调整与优化各项产学官合作政策的核心考虑。2017年，文部科学省明确提出，政府应促进相同技术课题的产业界与进行有助于解决该课题基础研究的大学之间的对话，共享人力资源和研究设备，并推动基础研究成果在多个企业与大学之间的共享，从而提升日本开放创新的基本能力[19]。在2020年文部科学省与经济产业省联合制定的《通过产学官合作加强合作研究的指导方针（补充）》中再次明确，产学官合作不应仅限于研究人员之间的个别合作，大学、企业等机构应以平等合作伙伴的关系，以创新促进新价值创造为目标导向而开展全面的“组织对组织”合作[24]。从政策导向来看，持续提升学术界与产业界主体间的耦合程度以凝聚更强大的创新驱动力量，始终是日本政府推进产学官合作制度发展中所关注的重点问题。

四、日本产学官合作制度的运行困境

（一）制度设计：地方政府职能的相对忽视

日本《科学技术创新基本法》规定，中央政府负责制定和实施促进科学技术的综合举措，地方当局则应根据国家政策和地方举措，充分利用区域的特色优势促进区域科学技术的发展[25]。就产学官合作制度而言，城市产学官合作促进项目、“智慧集群”创建项目、地区创新集群项目、区域创新生态系统建设等区域创新计划的实施，均致力于在地方政府的引导下，通过促进区域内大学、企业等相关机构的合作以构建区域创新体系，即地方政府在提升区域创新能力中具有重要的协调推进作用。然而，从2020年日本科学技术协会对区域科技政策实施情况（为促进官民合作所制定的科技政策）的调研结果来看，地方政府普遍存在动力不足、与企业目标不一致、预算不足、组织性与专业性不强、专家人才缺少等根本性问题[26]。可见，相比于制度演进中中央政府的形塑作用的持续强化，地方政府在推进区域创新发展中的自主意识和履职能力并未得到充分的激活、释放与提升，而是逐渐形成了以政策执行为主的惯性思维。在此情况下，尽管产学官合作在中央政府的大力推动下态势迅猛，但地方政府的平稳推进与功能作用的发挥不足，必然会导致制度落地与制度预期之间存在一定的差距。

（二）制度推进：中央政府的过多干预

不可置否，政府的核心主导作用高效地推动了产学官合作制度的建立、发展与完善，不仅在宏观层面构架机制框架，建构中观层面的平台桥梁，也推进了产业界与学术界之间合作交流的日益频繁。然而，强制性制度变迁模式及其“自上而下”的政策程序，也极易造成组织的自主性受限、活力不足等问题。随着产学官合作制度的演进，虽然学术界与产业界参与产学官合作的积极性日益增长，合作活动也日渐频繁活跃，但各主体在产学官合作中的主体机能却并未充分释放。2014年，企业投入大学及研究机构的研究经费仅占企业总研究经费支出的0.9%[27]；2017年，大学内部成立的33 家产学官合作相关机构中，15 家处于亏损状态[28]。同时，进入助推创新生态系统建设阶段以后，强化产学官合作主体的功能作用成为产学官制度发展的重要关注点，如先后制定的《通过产学官合作加强合作研究的指导方针》《通过产学官合作加强合作研究的指导方针（补充）》等政策文本，大学产学官合作自立化促进项目、产学官合作风险管理项目、大规模联合研究集约化管理制度以及产学官合作“可视化”举措等，均是为增强大学、企业等关键主体的产学官功能而采取的措施。因此，虽然政府职能作用的日趋强化保证了产学官合作的高效运转，但同时也在一定程度上阻碍了主体机能的释放和自主性的增强。

（三）制度落实：多元主体跨界壁垒的持续阻碍

多元主体的异质性与独特性必然会导致合作壁垒的形成，因而，打破主体边界以提升创新主体间的紧密程度是凝聚创新活力以推动可持续创新的关键。尽管提升关键主体的耦合程度是日本产学官合作制度的重点，日本政府也先后采取了多项举措以缓解因行政管理机制、人员流动机制、信息沟通机制、知识产权管理机制等所带来的合作阻碍，并进一步确立了助推创新生态系统建设的目标任务，通过聚焦主体边界的开放与消融以纵深推进各领域主体的合作。实践证明，系列政策举措有效地推动了产学合作项目数量的稳定持续增长，但正如《科学技术白皮书（2017）》中所言，产学官合作仍然停留在个人层面的小规模合作，“组织对组织”的正式产学官合作尚未全面展开[29]。2003年至2008年，虽然学术界与产业界的合作研究经费从152 亿日元增加至339 亿日元，增长约2 倍，但研究项目的平均经费投入并未显著增加[30]；2011年，约50%的合作研究项目的投入资金少于100 万日元，仅有3.7%的合作项目获得了1000 万日元以上的资金支持，此外，大约70%的合作研究项目的合作期限为一年及以下的短期合作[31]。可见，产学官合作活动的规模化和深入性仍需提升，而这也反映出跨界主体之间的领域界限并未随着产学官合作制度的日趋完善而日渐消弭，其依然阻碍着创新合力的进一步凝聚。

五、结语

二战后日本经济经历了从迅速复苏、高速发展到低迷运行，但其科技创新却在20世纪80年代以后长期处于繁荣发展时期，产学官合作制度作为推动日本科技创新的重要战略举措，对国家科技创新能力的提升发挥了至关重要的推动作用。基于理性选择制度主义的理论视角纵向分析日本产学官合作制度的演进发现，产学官合作制度的发展是中央政府通过识别国内外发展环境，以提升国家科技创新能力为利益诉求而推动的制度变迁，并在地方政府、产业界与学术界的协同合作下，以渐进性变迁路径和强制性变迁模式而持续演进。虽然稳定且连续的制度演进使得产学官合作制度的发展形成了明确的制度理念、制度目标与制度重点，但在制度设计、制度推进和制度实施方面也分别表现出了地方政府职能相对忽视、中央政府的过多干预以及多元主体跨界壁垒持续阻碍的问题。我国自1985年颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》以来，产学研政策发展先后历经了起步探索期、跨界联合期、协同结合期与创新融合期[32]，政策的逐步调整与完善为我国产学研融合发展提供了持续的政策支持与保障，但目前我国产学研合作的政策环境仍存在巨大的优化空间。

基于日本产学官合作制度发展中的经验与不足，未来，我国产学研政策的发展应从以下方面着手完善：一是健全评估反馈机制以精准推动政策体系的调整优化。不同发展阶段必然面临着不同的外部竞争压力与内部发展困境，因而，政策体系的构建与完善更应注重政策发展过程中的精准“调控”。因此，政府应从宏观视角出发，定期系统回顾、评估国内产学研政策对国际竞争与国内社会经济发展的适应、服务与支撑程度，同时，对大学、企业的产学研参与情况进行定期的调查评估，了解政策目标的关键主体在政策实施过程中的难点问题与阻碍因素，从而为政策的细化与优化提供更加精准的数据资料支撑。二是强化地方政府职能以保障政策举措的落地成效。我国产学研政策的发文主体较多、协调难度较大，并且由于相关政策缺乏法律支撑，容易导致政策实践效果与预期之间的落差。因此，在政策理念方面，应明确地方政府在推动区域产学研合作中的重要功能作用；在政策举措方面，不仅明确地方政府在产学研融合发展中的具体职能，也应建立健全督促机制、评估机制、奖惩机制等，充分激发地方政府的创新活力与热情，既保证地方政府高效地执行落实中央政府的政策方针，也促进其制定个性化、特色化的地方措施以提升政策的实施成效。三是注重消解跨界壁垒以推进创新生态系统的建设。国际竞争的加剧使得产学研合作已不再是以单一项目为依托而建立起的交流互通，而是整合技术、资本、人力与信息等多种要素，所构建起的资源共享、知识循环、利益共担的创新生态系统，因而，破解行业壁垒、组织壁垒、技术壁垒等原生性阻碍是关键。一方面，应立足异质性主体的多元特征，形成既能保证各组织自主决策，又能促进各方利益紧密相连的网络耦合关系，有效解决科学技术创新过程中的目标冲突、短时主义与投机主义等突出问题，从而保证创新能力的稳步提升。另一方面，在采取合作研究、委托研究、共建共享等项目式互动方式的同时，也应在此基础上加速推进战略联盟、创新联盟等共同体的构建完善，以协同共生理念拓展多元主体的边界开放度与相互交融度[33]。四是明确政府职能边界以释放创新组织的自主发展活力。当前，全面建设创新型国家目标的确立以及创新驱动战略的实施，更加强调政府职能必须适应于国家创新环境、市场发展和科技创新规律，以避免因政府的过度干预而造成创新组织的发展与市场规律和科技创新规律相悖。因此，应从行政管理机制入手，明确中央政府职能部门的职责作用、管理权限与责任范围，并畅通各部门之间的沟通协作渠道，避免因职能差异而造成政策导向的不一致、政策措施的不统一以及政策的不连续，以及因政府的过多干预而束缚企业与大学等机构的创新活力的充分发挥。