特色与融贯：生态文明建设地方立法的体系构建

张震 石逸群

摘要 生态文明建设地方立法是保证宪法生态文明条款实施的重要途径。地方享有立法权的主体进行生态文明建设立法时，应当遵循宪法上的哪些规范依据，又如何对宪法生态文明条款予以落实，是生态文明建设地方立法体系构建的应有之意。基于此，该研究采取法规范分析的法学方法，明晰宪法中生态文明建设政府职责条款的规范内涵，包括确立政府生态文明职责目标、明晰政府具体生态文明建设与监督职责、完善政府生态文明建设组织程序保障、健全生态文明建设的制度性保障等四个方面。在此基础上，提炼出生态文明建设地方立法的合宪性逻辑，包括明确规范依据是合宪性首要前提，遵循宪法规范为合宪性重要内容，界定特色边界需合宪性规范授权。生态文明建设地方立法是对上位法的具体化。因此，立法中如何平衡中央法制统一与地方治理灵活性之间的张力，是生态文明建设地方立法依宪、依法构建的关键。对于地方立法自主性内容，生态文明建设立法应当保持特色；对于地方立法从属性内容，生态文明建设立法应当保持融贯。在特色空间方面，应当从规范创制性生态文明建设立法的先行先试功能和增强实施性生态文明建设立法的因地制宜实效两个方面来凸显地方立法特色。在融贯要求方面，应当从立法依据的程序正当、制度体系的多维保障、行政义务的权责匹配等三个方面来规范地方立法融贯。总之，特色是保持地方两个“积极性”的要求，融贯是保证一国法制统一的前提，只有这样才能助力生态文明建设地方立法的体系构建。

关键词 生态文明建设；地方立法；因地制宜；体系融贯；合宪性分析

中图分类号 D922. 68；D921  文献标志码 A   文章编号 1002-2104（2023）01-0015-09 DOI：10. 12062/cpre. 20220436

自2015年设区的市获得了有关环境保护等方面的立法权以来，地方有关生态文明建设职权得到了进一步完善。那么，生态文明建设地方立法应如何平衡中央法制统一与地方治理灵活性之间的张力，是该研究要解决的核心问题。当前，生态文明建设地方立法存在法律依据不尽统一，内容重复创新不足，制度体系融贯不够等三个方面的问题。首先，立法依据的确定，可以检视立法制定的内容是否存在与上位法相冲突的情形，是否做到了对国家法制统一的维护。其次，内容重复。一方面是对立法资源的浪费；另一方面不利于法制的统一。最后是地方立法除了允许在一定权限范围的自治性特色内容外，其他部分是允许必要的重复，但是这种必要的重复应当保持地方立法的制度体系融贯。生态文明建设地方立法是对宪法生态文明条款体系的具体实施，宪法生态文明条款体系为生态文明建设立法提供了合宪性指引。各省份享有立法权限范围是有层次之分，造就了生态文明建设地方立法的差异，但这种差异仍然要符合宪法生态文明条款体系内的制度特色与规范融贯。基于此，该研究主要从作为根本法依据的宪法中生态文明建设政府职责条款出发，通過对其予以规范阐释，并以此检视生态文明建设地方立法的“特色”和“融贯”两个层面的规范要求，最后在此基础上提出生态文明建设地方立法的体系构建。

1 问题的提出

生态文明建设地方立法是推动宪法生态文明条款实施的重要途径，也是保证中国环境治理体系与治理能力现代化构建和法治化实施的主要内容。2015年《中华人民共和国立法法》的修改扩大了地方立法主体范围，并赋予设区的市人民代表大会及其常务委员会可以对环境保护等方面的事项制定地方性法规的权利，这是对央地关系中生态环境治理职权的再次配置。2018年通过修宪将“生态文明”写入宪法，并将生态文明建设的职权赋予国务院，很大程度上配套了地方环境保护立法的需要。然而，《宪法》第89条第6项规定的生态文明建设职权究竟指的是什么，这一条款的规范属性如何，以及生态文明建设地方立法应如何实施宪法生态文明条款，使之符合生态文明建设合宪性秩序，这些仍然需要作出进一步的研究。

截至2022年4月30日，通过对“国家法律法规数据库”进行检索整理，对现有生态文明建设地方立法的样态进行分析（表1），以此探讨生态文明建设地方立法的合宪性秩序。其一，从立法数量来看，全国各地生态文明建设立法每年制定数量保持在两三部左右。其二，从立法名称来看，只有厦门经济特区、十堰市人大常委会在制定地方性法规时，直接选择以“生态文明建设条例”来作为立法名称。其他省份立法主体在制定地方性法规或规章时，都以“生态文明建设促进条例或办法”来作为立法名称。“促进”是指“促使前进，推动使发展”［1］。其三，从制定主体来看，仅有抚州市人民政府在2019年以制定地方政府规章的方式通过了《抚州市生态文明建设促进办法》，其他各省份制定生态文明建设立法都是以地方人大及其常委会制定地方性法规的形式予以通过的。其四，从立法体例内容看，生态文明建设地方立法的体例内容日趋齐全。从一开始，针对生态环境保护与治理、监督等方面的立法，再到将生态经济、生态文化、生态安全、示范创建等内容的写入，使得生态文明建设制度规范体系愈发完善。

相较直接对宪法中生态文明建设职责条款的研究，学者们围绕政府生态文明建设的职责、中央与地方政府生态文明建设的权责分配、中央生态文明建设制度体系构建的研究成果较多，但是鲜有从地方立法的视角来研究生态文明建设的成果。因此，该研究的重点是以宪法中政府生态文明建设职责条款的融贯性解释作为逻辑起点，并运用法诠释学的分析方法，对宪法中生态文明建设职责予以类型化，旨在为生态文明建设地方立法提供价值指引与规范框架，为生态文明建设地方立法的特色与融贯提供合宪性秩序。

2 生态文明建设地方立法应符合宪法规范秩序

生态文明建设地方立法应当符合宪法生态文明建设规范秩序，在宪法规范的框架下展开立法。“宪法对法律的依据性，不仅是在法律制定时对宪法条文和规范的体现，也包括为部门法解决具体问题提供思维和理论体系上的支持”［2］。那么，宪法中生态文明建设政府职责条款作为地方政府生态文明建设的直接、根本的法依据，为地方生态文明建设的规范化行使提供了制度框架。因此，亟须对宪法第89条政府生态文明建设政府职责条款进行融贯性解释，并以此融贯性解释，为生态文明建设地方立法提供合宪性规范秩序。

2. 1 宪法中生态文明建设政府职责条款的规范阐释

宪法第89条是生态文明建设政府职责条款，但是对宪法第89条的解释，是无法脱离宪法对其他生态文明条款的理解，这也是对宪法生态文明条款规范体系整体性解释的必然要求。通过融贯性解释，将宪法政府生态文明建设政府职责予以类型化，分别是政府生态文明职责目标、具体生态文明建设与监督职责、生态文明建设组织程序保障，以及生态文明建设的制度性保障等四个方面。__

2. 1. 1 確立政府生态文明职责目标

宪法序言第7自然段确立了政府生态文明职责目标，并且勾勒出了包含“文明和谐美丽”的社会主义现代化强国的基本图景。国家应当保证通过生态文明建设实现对资源保障和保护、环境改善这一目标［3］，并满足人民对美好生活的向往。宪法中政府生态文明职责目标，既为政府生态文明建设职责的行使提供了最低价值准则，又为政府生态文明建设提供了价值方向。最低的价值目标表现为对宪法人权条款的具体要求，即国家至少在最低限度内保障“人之为人”享有环境权利的职责；生态文明建设方向就是要不断满足人民群众对美好生活的需求，实现人与自然和谐共生的现代化。

2. 1. 2 明晰政府具体生态文明建设与监督职责

首先，明确政府具体生态文明建设职权。这不仅是对生态文明制度体系的落实，也是对依法行政的具体要求，政府生态文明建设职权应当紧紧围绕制度而展开实施。其次，确立生态文明建设保障对象的范围。除了负有保障生态环境、自然资源，以及珍贵的动物和植物的职责，还需要对生态经济、生态文化、生态安全等对象予以保障。最后，健全政府生态文明建设的责任制度。责任的承担是为了更好地行使权力。当前法律对政府环境职责缺乏系统性规定，地方政府应当承担何种具体环境责任仍有待进一步明确［4］。

2. 1. 3 完善政府生态文明建设组织程序保障

除了实体法的保障，还需要程序法上的保障。可以从纵向和横向两个方面来阐释政府生态文明建设组织程序保障。在纵向组织结构方面，应当建立健全各层级政府及其职能部门分别行使的生态文明建设职权范围并细化责任承担。在横向组织结构方面，完善跨省份的环境治理组织之间的合作制度。近年来，有关跨省份的流域治理、森林资源保护、大气雾霾治理等，对政府横向组织合作，纵向职权整合提出了更高的制度要求，国家应当加强跨省份的环境治理的组织保障。

2. 1. 4 健全生态文明建设的制度性保障

基于“基本国策条款的宪法委托理论”［3］，宪法生态文明条款对地方立法权形成了委托义务。生态文明建设不仅需要中央立法的顶层设计，还需要地方省份享有立法权主体发挥生态文明建设的地方特色，增强地方生态文明建设制度的可操作性与社会实效。此外，生态文明建设的政治性也是该制度构建的重要属性，强调生态文明建设的法律制度保障的同时，也应当看到生态文明建设过程中呈现的“法律政策化”“ 政策法律化”的现象，以政策引领生态文明建设的方向，以立法确认生态文明建设的成果。

2. 2 生态文明建设地方立法的合宪性逻辑

对有关生态文明建设立法体系的“合宪性审查应直接对标宪法规范体系”［5］。生态文明建设地方立法体系构建需要遵循宪法中生态文明建设政府职责条款规范秩序，并满足合宪性逻辑。

2. 2. 1 生态文明建设地方立法的规范依据是合宪性的首要前提

规范依据是地方生态文明建设的立法依据，是指导下位法立法得以展开及其制定范围的边界。

当前并没有形成统一的有关地方生态文明建设立法依据的规范秩序。通过对已经制定的生态文明建设地方立法进行梳理，大致形成了四种立法依据类型，①囊括式的立法依据。以“依据或者根据相关法律法规”作为表述，基本囊括了所有现行有效的与生态文明建设有关的法律法规，作为该法制定的立法依据。如《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》等。②规范式的立法依据。以“根据有关法律、行政法规的规定”作为表述，将上位法中有关生态文明建设的规定作为立法依据。如《青海省生态文明建设促进条例》等。③原则式的立法依据。以“根据有关法律、行政法规的基本原则”作为表述，将上位法的原则作为立法根据。如《厦门经济特区生态文明建设条例》等。④举例式的立法依据。以列举出几部具体法律规范作为立法依据。如《杭州市生态文明建设促进条例》第1条列举《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规作为本法的制定依据。这四种类型的立法依据在范围上的不同，直接决定了以此为立法依据的生态文明建设地方立法的制定范围大小的不同。

2. 2. 2 地方生态文明制度遵循宪法规范是合宪性的重要内容

生态文明建设地方立法具有引领和推动地方生态文明建设的作用，那么，生态文明建设应当具有哪些规范内涵，以及其包括哪些制度构成了生态文明建设地方立法的核心内容。

生态文明建设地方立法中有关“生态文明”“生态文明建设”的概念是贯穿生态文明建设地方立法制定与实施的“核心概念”。生态文明的概念，经过了“从政治概念到法律概念的转变，提升了生态文明概念的法律地位”［6］，也会对生态文明地方立法制度体系产生重要影响。自生态文明提出以来，其在党内法规中不断得以丰富，那么，对生态文明建设地方立法也提出了更高的制度融贯要求。从2013年提出“加快生态文明制度建设”到2015年“生态文明重大制度基本确立”，再到2019年党的十九届四中全会提到“坚持和完善生态文明制度体系”的__要求，以及2022年党的二十大报告中提到“生态文明制度体系更加健全”，这一系列举措体现了“法治思维与生态文明建设的有机结合”［7］。

生态文明建设地方立法应当如何对生态文明制度予以构建，是保证地方生态文明建设有效实施的最直接的规范内容，以及如何协调生态文明建设过程中法律与政策的关系，是地方生态文明建设全面实施的关键。通过对当前6部省级地方生态文明立法的体例内容予以梳理（表2），各省份对生态文明建设地方立法并没有形成融贯的制度化保障体系。

2. 2. 3 生态文明建设地方立法的特色边界应符合合宪性规范授权

首先，生态文明建设地方立法是依照宪法生态文明建设条款的规范要求得以制定与实施。通过对宪法生态文明建设条款体系的具体化，旨在规制生态文明建设地方立法的合宪性框架［8］。其次，根据宪法第3条第4款央地关系条款，地方生态文明建设职权应当遵循中央的统一领导，充分发挥主动性和积极性。最后，地方生态文明建设的两个“积极性”应当有明确的宪法法律授权，在此基础上，也应当遵循《宪法》第5条第3款“不得同宪法相抵触”原则。

2. 2. 4 生态文明建设地方立法与其他生态环境保护类立法的制度衔接应符合合宪性制度融贯

生态文明建设立法属于针对生态文明建设的特别法，还是统筹环境保护的一般法？这不仅是生态文明建设法治体系逻辑的问题，而且关涉生态环境司法实践中法律适用的问题。

例如：贵州省人大常委会分别于2014年和2019年制定了《贵州省生态文明建设促进条例》和《贵州省生态环境保护条例》，两者在制度规制方面存在不相融贯的情形。在生态功能区域制度保障方面，两部法律都作出了规定，但是规定享有此职权的主体却不相同。《贵州省生态文明建设促进条例》第11条第1款将确定生态功能区域的主体赋予省人民政府，与此相反，《贵州省生态环境保护条例》第10条却规定县级以上人民政府是划定生态功能区域的主体。在环境信息公开方面，两部法律也都作出了规定，但是规定的公布主体范围却不一致。《贵州省生态文明建设促进条例》第57条明确规定环境信息公开的主体是县级以上人民政府。但是《贵州省生态环境保护条款》第48条却规定县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门是环境信息公开的主体。

3 生态文明建设地方立法的特色空间

生态文明建设地方立法的特色是发挥地方治理活力的关键，但这种特色也应当接受合宪性控制。按照地方立法权主体享有立法权范围的大小，可以将生态文明建设地方立法分为创制性立法和实施性立法。创制性立法指享有“变通”立法权主体从事立法活动的行为，是从无到有的创制特色。实施性立法是指以具体化立法的方式，是从抽象到具体的实施特色，突出地方立法因地制宜实效，增强地方立法的可操作性。

3. 1 规范创制性生态文明建设立法的先行先试功能

该研究提到的创制性生态文明建设立法主要是指经济特区行使“变通”立法权从事立法活动。由于当前并没有民族自治地方以制定自治条例或单行条例的方式制定生态文明建设立法，所以民族自治地方立法的变通权不纳入该研究的讨论。

3. 1. 1 创制性生态文明建设立法的规范要义

《立法法》第90条是对“变通”立法的规定，其第2款是对经济特区“变通”立法的规定，与《立法法》第90条第1款自治条例和单行条例的变通规定相比较，经济特区的变通是“根据授权”的变通，这种变通的本质是“先行先试”，即在有明确授权的前提下，经济特区的创制性立法可以突破现有的法律规范而为之，但不得同宪法相抵触。

根据创制性立法创新的程度范围，可以分为整体创制性立法和部分创制性立法。有关生态文明建设的地方立法，最早可追溯到2013年12月珠海市人大常委会通过的《珠海经济特区生态文明建设促进条例》。由于并沒有直接的上位法依据，所以该部地方性法规是整体创制性__立法。部分创制性立法以部分条款的方式，根据授权对制度予以变通。例如，2021年6月，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区生态环境保护条例》是根据《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（以下简称为《实施方案》）的授权在深圳经济特区开展环境影响评价制度改革。该创制性制度内容体现在该条例第21条，丰富了环境影响评价管理制度类型，增加了对区域空间的生态环境评价管理制度。

当前创制性生态文明建设立法还存在以下问题。首先，从授权内容来看，授权的范围不是很明确。如《实施方案》的授权内容较为原则，授权内容没有对被授权主体提供变通立法的具体操作基准。其次，从立法监督来看，授权立法缺乏对经济特区立法的事后监督。当前授权模式以“一揽子”的方式作出，这有利于经济特区立法充分行使被授权的权利，激活特区经济发展活力。但是，诸如这种“五年实施方案”等授权模式，还需要事后监督保证授权政策的稳进转化与实施。最后，从立法实施来看，经济特区的授权立法，应当恪守宪法平等原则。

3. 1. 2 创制性生态文明建设立法的规范秩序

为了适应社会改革与发展的需要，填补法律的漏洞，创制性立法将会成为法治建设中一种重要的立法类型。创制性生态文明建设立法在根据授权的同时，也应当遵循宪法生态文明建设制度体系的规范秩序。

（1）授权主体的合法性分析。2015年《立法法》的修改，将2000年《立法法》第65条“根据全国人民代表大会的授权”修改为“根据授权”，表明经济特区立法的授权主体范围得到了扩大。对“根据授权”的规范理解，是准确理解创制性生态文明建设立法特色边界的关键。那么，除了全国人民代表大会可以授权外，还有哪些权力机关可以授权？首先，通过对《宪法》第67条全国人大常委会职权条款的解释，可以得出，全国人大常委会也是符合《立法法》该条的授权主体。其次，地方省人大及其常委会都不是当然的授权主体。因为低位阶立法主体是没有权力对高位阶立法主体的立法内容予以变通的。最后，有关国务院是否是授权主体，在学术界有争议。即自己是否有权决定对自己的立法予以变通。该研究认为，国务院是有权授权对自己制定的行政法规予以变通，但是对不属于自己制定的法律，国务院授权予以变通的正当性有待商榷。当前国务院及其职能部门的授权规定较为普遍。

（2）授权内容的法治化转化。《实施方案》中提出“先行先试、引领示范”的工作原则，即在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权开展相关试点试验示范。那么，如何有效地将授权内容转化成地方法律规范，其核心是改革与法治的协调。地方创制性立法具有试验田的功能，为后期中央立法提供经验，甚至在全国范围予以推广。创制性立法应与改革发展需求相调试。所以，对授权内容的制度规范性转化，不仅是国家法治建设的需要，也是在法治的轨道上推进改革的必然要求。

除此之外，经济特区生态文明建设立法转化时间也应当合理。在授权时间范围内开展创制性生态文明建设立法，类似于“欧盟开放协调机制”。由中央授权立法后，经济特区应当进一步细化授权内容的实施方案与立法目标，并根据本区域社会发展实际情况来调整授权内容的实施进度，并适度地作出相应的“变通”。最后由监督机关对实施情况予以监督和评议［9］。

（3）上位法制度空白的创制性秩序。首先，不得同宪法相抵触。创制性生态文明建设立法，其本质仍然是对宪法生态文明条款的具体化。根据《宪法》第5条第3款“不得同宪法相抵触”原则，那么，根据授权的经济特区立法，也不得同宪法相抵触，不能突破宪法规范的制度框架。其次，不得与法律、行政法规的基本原则相抵触。最后，经济特区授权决定应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

3. 2 增强实施性生态文明建设立法的因地制宜实效

生态文明建设地方立法的制定，除了依法变通外，还有的制度规范是对上位法的具体化与实施。因为“地方立法的一个重要任务是把国家法律结合本地实际具体化，以保证法律更好地贯彻执行”［10］。

3. 2. 1 实施性生态文明建设立法的规范要义

实施性生态文明建设立法是指地方享有立法权主体，根据法律法规的规定，因地制宜地行使地方立法权制定生态文明建设立法。“立法特色应当是对本地个性或特殊性的反应”［11］。同时，所有的特色都应当落实在地方生态文明建设的制度特色之中。

制度特色的形成有三个方面的因素：①坚持以习近平生态文明思想为指导。例如：西藏自治区生态文明建设立法中的“五个高地”定位，云南省生态文明建设立法中的“排头兵”定位都是对习近平生态文明思想的映照。②坚持地方政策与地方立法有机协同的特色。各省份针对本辖区内生态文明建设的规范性文件也是地方立法制度特色的来源，最终都应当落实在地方立法之中。通过政策引领本辖区生态文明建设目标，并以立法规范本辖区生态文明建设实效。③坚持地域引领制度特色。如青海省拥有高原草地、林地、湿地等生态资源，具有在生态功能制度方面的特色引领。西藏自治区立法体现在冰川保护制度、高原荒漠的生态保护和修复制度的特色内容。

当前实施性生态文明建设立法存在制度建设简单重__复的问题，“ 形成了‘ 问题趋同，制度趋同的立法形态”［12］。这里的“重复”不仅是指与上位法的简单重复，而且包括不同省份之间的重复，没有凸显地域特色和治理特色。重复立法，一方面是对立法资源的浪费；另一方面不利于法制的统一。当前，基于现行有效的17部生态文明建设地方立法存在的内容重复，除了本身相互之间的重复立法外，还存在与其他有关生态环境保护立法的重复情形。如《贵州省生态文明建设促进条例》和《贵州省生态环境保护条例》两部地方立法就存在立法重复的情形。在环境信息公开方面，两部法律对生态功能区和生态保护红线的范围及规范的公开都作出了规定。在重点排污单位信息公开方面和公民、法人和其他组织行使监督权的规定方面，两部法律也存在立法重复的问题。

3. 2. 2 实施性生态文明建设立法的规范秩序

（1）国家法制统一下的特色规范秩序。①不得同宪法相抵触，这个是根本性要求。此外，《宪法》第3条第4款央地关系中两个“积极性”原则，这个是地方实践弹性空间的宪法保障。因此，一方面，地方实施性“特色”立法要符合宪法法律的规定，不得与上位法发生冲突，更不可出现地方保护主义；另一方面，地方立法应以“作为”的方式充分发挥主动性、积极性，否则构成立法的“不作为”。②实施性生态文明建设地方立法不能减损公民对环境利益的享有；不能不合理增加公民、社会组织履行环境保护的义务，即将本属于政府生态文明建设的职责转移到公民、法人以及其他社会组织，从而承担不合理的环境保护义务。

（2）地方自治范围内的制度实施特色。生态文明建设地方立法应如何在中央立法的限度内发挥实施性“特色”，“是地方立法存在的价值所在，没有特色的地方立法犹如没有灵魂的躯壳”［13］。①地方立法的特色范围。应当立足于本辖区生态文明建设的真实问题，满足本地实际和需求。可以从治理方式、保护对象、治理手段等方面，增强地方生态文明建设制度规范的针对性、特色性和自治性。②地方立法的特色边界。地方立法的特色也是有限度的，应该接受宪法生态文明条款的合宪性控制。实施性立法在权利空间上小于创制性立法。此外，采取地方性法规，地方政府规章制定生态文明建设立法的职权范围是不同的。根据《立法法》第72条第1款的规定，地方性法规的立法边界是“不得同宪法、法律、行政法规相抵触”；根据《立法法》第82条第1款的规定，地方政府规章的立法边界是“根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规”。对两者立法边界的理解，要从对“不抵触”与“根据”两者含义的理解出发。地方性法规的制定要求是“不抵触”为原则。“‘不抵触要求立法机关在立法时要与上位法的精神、原则相一致，但不要求其法律条文必须与上位法的具体规范相一致，甚至容许立法机关根据地方实际情况进行‘试验性的立法”［14］。“不抵触”并不意味着宪法、法律、行政法规没有作出规定的地方性法规便不能作出规定。否则，地方立法就失去了自治空间，有违地方立法的主动性、积极性原则。“‘根据要求立法必须在上位法所规定的范围内构设法律条文，不得有‘自主性或‘试验性的立法”［14］。因此，生态文明建设地方立法若采取制定地方性法规的形式，则要求制定立法采取“否定”的方式，即排除抵触的规范内容，其他的都是允许的；若采取制定地方政府规章的形式，则要求制定立法采取“肯定”的方式，即遵循上位法立法秩序，其他的都不允许。③地方立法的可操作性特色。地方立法应根据中央立法授权，在地方立法权限范围内，因地制宜地解决本地生态文明建设实际问题，维护地方生态文明建设秩序。

4 生态文明建设地方立法的融贯要求

生态文明建设地方立法除了有“特色”外，其立法中“共性”的內容则应保持融贯。因此，生态文明建设地方立法应当从程序正当、制度体系、权责匹配等三个方面来实现立法融贯。

4. 1 程序正当：生态文明建设立法依据

立法依据是一部法律制定的立法权源和内容依据，强化了生态文明建设立法的合法性和正当性。“根据中国地方环境立法实践和发展，地方环境立法可分为三种形式：执行性立法、特色性立法和试验性立法”［15］。生态文明建设地方立法属于促进型立法，是一种新型立法模式，强调的是对立法对象的提倡性、促进性内容为主，不同于传统法律法规以管制性、约束性规范为主要内容的法律法规，其旨在发挥政府的促进引导功能。有学者［16］提到，“‘促进型立法是‘管理型立法的重要补充”。促进型立法是介于传统的管制型立法与政策规范之间的一种新型立法模式，但其仍然是由享有立法制定权主体经过法定程序制定出来，其立法的制定也必须有相应的立法依据，“否则即与社会主义法制统一原则相抵触”［17］。那么，生态文明建设地方立法应遵循怎样的立法依据，是健全生态文明建设地方立法体系的关键。

根据公法理论“法无授权即禁止”，若按照机械的文义解释，将宪法中“生态文明建设职权赋予国务院”之前，就当然地认为国务院不享有生态文明建设职权的解释逻辑是不正确的，这种机械的文义解释方法是不符合宪法生态环境条款的融贯性解释要求。事实上，早在“生态文明”写入宪法之前，2014年《中华人民共和国环境保护法》的修改，就将“推进生态文明建设”写入其中，有学者［18］将__这种现象，称之为“宪法与部门法的交互影响”，即“不能局限于‘单向思维，而应认真检视部门法的动态反作用”。因此，不能简单认为，“生态文明”入宪之前，地方制定的生态文明建设立法是没有直接的上位法依据。

4. 1. 1 地方立法并不适合直接写入“根据宪法，制定本法”

因为中央立法与地方立法并不属于同一位阶的法律，“如果将所有的不同位阶的法律文件都冠以‘根据宪法，制定本法则使其作为立法技术的存在失去了应然的价值”［19］。根据《立法技术规范（试行）（一）》对“法律条文表述规范”的要求，针对法律条文的立法目的与立法依据，法律一般不明示某部具体的法律为立法依据。但是，宪法或者其他法律对制定该法律有明确规定的，应当明示宪法或者该法律为立法依据。因为“‘根据宪法，制定本法无疑是依宪立法、坚持以宪法为依据、体现宪法精神的最直接体现”［20］。当前全国人大及其常委会、国务院并没有针对生态文明建设制定直接的法律、行政法规，所以地方各省份在进行本辖区生态文明建设立法时，可以不明示某部具体的法律作为立法依据。

4. 1. 2 根据立法主体权限范围的不同，应采取不同的立法依据

通过上文分析，生态文明建设地方立法共有四种类型的立法依据，具体采取哪种类型的立法依据，是由立法主体、立法权限、立法类型来决定的。如享有先行先试的特区立法权的立法依据与其他地方性法规的立法依据是不同的。在这一点，当前两部经济特区生态文明建设立法的立法依据保持了一致，都是采取原则式的立法依据。

4. 2 多维保障：生态文明制度体系完善

党的二十大报告提到，“生态文明制度体系更加健全”，但是“生态环境保护任务依然艰巨”。法治是推动生态文明建设的必然选择。生态文明制度体系的形成是保障生态文明建设的根本，不仅需要明晰生态文明概念的内涵，而且还需要构建生态文明制度内部和外部体系的融贯。

4. 2. 1 明晰生态文明概念的内涵，具体化宪法生态文明理念

生态文明建设地方立法中有关“生态文明”“生态文明建设”的概念是保证地方立法合宪性制定与实施的根本。梳理生态文明建设地方立法，可以将生态文明建设的概念分为两种类型。第一种类型是强调人与自然和谐共生下的生态形态；例如，《贵州省生态文明建设促进条例》第3条第1款对生态文明的定义采取此种生态形态。第二种类型是不仅强调人与自然和谐共生，也强调了经济生产的文明发展。例如，《福建省生态文明建设促进条例》第2条第2款对生态文明的定义采取此种建设样态。因此，要保证生态文明建设的全局性、整体性、系统性，就应该规范生态文明概念的内涵。

4. 2. 2 生态文明制度内部体系的融贯

推动生态文明建设，必须要以生态文明制度作为法治实施的依托，形成生态文明制度体系。生态文明相对于传统环境保护而言，其“既关注各环境要素之间的协调性，也重视环境要素与其他要素之间的关系”［21］。有学者［22］提到，应该制定一部“《生态文明建设促进法》”作为总领下位法制定、实施生态文明建设的法律规范。

4. 2. 3 生态文明制度外部体系的融贯，即生态文明建设立法与其他生态环境法律规范的融贯

若简单地从立法依据等形式要件，将生态文明建设立法视为单独的法律序列，就割裂了生态文明建设法律规范与生态环境保护法律规范之间的联系，不利于社会主义法制体系的统一。在中央立法层面，由于只制定了《环境保护法》，所以文章以环境法律规范对生态文明建设的融贯为例，阐释环境法律规范对生态文明制度体系融贯的问题，即环境法律规范缺少对宪法生态文明理念的融贯。环境法律规范不应当仅仅是“环境污染防治”的法律规范，还是自然资源合理开发与利用［23］，生态环境修复与保护，自然价值和自然资本增值，生态环境与人口空间均衡发展，自然资源总量管理和全面节约，环境治理和生态保護市场的规范。

在地方立法层面，同一层级效力范围的地方立法也存在融贯的必要。从生态环境保护立法到生态文明建设立法的提出，这两者之间到底存有怎样的区别与联系，关系到中国特色社会主义法治体系的内部逻辑。有的地方立法主体既制定了生态文明建设立法，又制定了地方环境保护法。有学者［24］提到两者之间的关系认为，“至于是否用‘生态文明建设法或‘生态文明法来取代‘环境资源法，从学术和理论研究角度可以进一步探讨，但这基本上不是一个纯学术问题，而是一个法治建设的实践问题”，也是一个法治体系融贯问题，要求法律制度之间相互论证无矛盾。另有学者［23］认为，生态文明法律制度是对环境资源法律制度的继承和发展。当然，有的省份仅仅制定了地方生态文明建设的立法，或者仅仅制定了地方生态环境保护的立法。

从中央到地方立法层面的融贯，在《杭州市生态文明建设促进条例》第1条立法目的条款可以找到有关生态文明建设立法与生态环境保护立法关系更直接的例证。该法第1条列举《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规作为自己本法的制定依据。从这个角度来看，《环境保护法》与生态文明建设__地方立法是依据与被依据的关系。一方面，对于《环境保护法》中提到有关生态文明建设的相关制度，生态文明建设地方立法不得同上位法相抵触；另一方面，生态文明建设地方立法也要通过具体化上位法，以增强上位法在本辖区治理的可操作性和社会实效。除此之外，随着环境法典的制定，将环境法典定位为基本法律后，也应当使得生态文明建设立法与环境法典相融贯［25］。

4. 3 权责匹配：生态文明建设行政义务

政府权责的规范化运行是新时代国家生态环境治理体系与治理能力现代化的必然要求，也是“有限政府、有为政府”建设的应有之意［26］。从宪法中生态文明建设政府职责条款的规定来看，生态文明建设地方立法是规范政府行使生态文明建设职权的立法，也是规范生态文明建设行政义务的立法，更是依法行政的内在要求。2014年《环境保护法》的修订将“地方政府环境质量负责制”写入《环境保护法》总则第6条第2款，是对政府环境职责的一般性规定。具体又包括该法第26条规定的环境保护目标责任制和考核评价制度，第27条规定的报告与接受人大监督制度，第28条规定的限期达标规划制度等等。随后，2015年《生态文明体系改革总体方案》中规定对领导干部实行自然资源资产离任审计，对生态环境损害责任终身追究，强化了领导干部对地方生态文明建设责任。此外，过重的履职责任势必抑制地方生态文明建设的创新。有学者［27］提出，有必要建立适当的“履职免责文件规范”。当前，政府机关生态文明建设权责未能形成制度保障体系，法律法规也没有对央地生态文明建设职权作出明确的划分。政府机关生态文明建设权责是基于对生态文明建设职权的需要，享有相应的生态文明建设职权的同时，承担相应的生态文明建设的义务。尽管宪法将生态文明建设职权赋予给国务院，但是生态文明建设具体职权的行使还有赖于国务院各职能部门，以及各级地方人民政府及其职能部门的履行。

5 结 语

生态文明建设地方立法是保证宪法生态文明制度条款体系有效实施的重要途径，是保证地方政府生态文明建设法治化的规范依据，是实现生态环境治理体系与治理能力现代化的规范保障。2022年党的二十大报告中提到，要“增强立法系统性、整体性、协同性、实效性”［28］，这对地方立法提出了更高的制度要求。“地方立法具有从属与自主两重性”［29］。一方面，对于地方立法从属性内容，生态文明建设立法应当保持融贯；另一方面，对于地方立法自主性内容，生态文明建设立法应当保持特色。因此，特色是保持地方两个“积极性”的要求，融贯是保证一国法制统一的前提。只有这样才能助力生态文明建设地方立法的体系构建。除此之外，生态文明建设地方立法体系是保证地方生态文明依法建设的重要规范依据，在此基础上进行生态文明建设地方改革与生态文明建设地方法治之间的有效对接，实现中央与地方立法之间的良性互动，法律与政策之间的有效转化，法治与改革之间的有机衔接。当然，该研究只是对生态文明建设地方立法的初步论证。该研究认为，还应该进一步考证生态文明建设地方立法的社会实效，通过对生态文明建设地方立法的实施进行评估，以此提高地方立法治理效能和治理能力现代化，从而推动地方生态文明建设的法治化进程。

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