“托幼一体化”的发展现状及对策研究

汪玉

摘 要：构建托育服务体系是积极应对人口老年化、促进人口增长的重要举措。“托幼一体化”是托育服务的供给模式之一，它在托育服务供给中发揮着重大作用。“托幼一体化”是指对0—6岁的儿童实施一体化的教育和管理。但目前，我国“托幼一体化”发展主要存在托幼服务的市场供需不平衡、公、民办托幼一体化机构发展不均衡，民办园占主体、早期保育从业人员数量少、专业程度低、指导性政策缺乏进一步的细化、完善等四大问题。为此，要推进托幼一体园的建设，保证托、幼求同存异共同进步；二要完善相关政策法规，加强各部门的分工与合作；三要加强师资队伍建设，弥补专业人员的匮乏。

关键词：托育服务 “托幼一体化” 0—6岁

自2019年起，我国陆续颁布了发展托育服务的指导性文件，以此来扩大托育服务供给。2021年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次将婴幼儿托位数纳入规划目标，要求到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数从2020年的1.8个大幅提高到4.5个。“托幼一体化”是托育服务的供给模式之一，它在托育服务供给中发挥着重大作用。然而当前我国的“托幼一体化”发展现状并不理想，还存在一些问题。基于此，本研究试图对“托幼一体化”的发展困境进行探讨并提出相应的解决策略，希望对“托幼一体化”发展提供一定参考。

一、“托幼一体化”发展的意义

（一）有利于0—6岁儿童的整体发展

“托幼一体化”把0—3岁和3—6岁的婴幼儿时期作为有机联系、相互关联的两个阶段，将学前教育由3—6岁向0—3岁拓展延伸，有益于促进两个阶段儿童的良好衔接，更好促进儿童的整体发展。［1］托幼一体园中的保教工作遵循婴幼儿身心发展规律，托班与幼儿班教师既有分工又有合作，共同促进0—6岁儿童的发展。两个阶段的儿童在同一园所中成长，有熟悉的环境和老师，有助于“托”“幼”儿童的衔接，两个阶段的教育和保育有纵向的联系，有利于促进儿童的全面发展。

（二）有利于促进托幼体系建设，缓解托位短缺问题

“幼无所托”难题是“十四五”期间需要解决的重点民生问题，推进“托幼一体化”发展是增强托育服务普惠性供给、整合托幼服务资源的重要途径。［2］在幼儿园中开设托班是我国当前“托幼一体化”的主要形式之一，幼儿园托班可以有效利用学前教育十多年普惠性发展的成果和资源，包括幼儿园环境、设施设备、师资等，有利于地区幼儿园闲置学位的再利用，减少了托儿所再建设的选址、修建等环节，有利于缓解托位短缺的问题。以上海市为例，上海市将幼儿园发展进程中多出的、闲置的学位转化为托位，鼓励在幼儿园开设托班，并取得了一定成效。截至2020年的1月底，上海的托育服务机构有719家，其中托幼一体化园所为450家［3］，托幼一体化园在上海市婴幼儿的托育服务供应中发挥了至关重要的作用。

（三）有利于降低托育成本，减轻再次择园的压力

当前托育服务中存在的突出问题之一是托育价格设置偏高，这抑制了家长托育需求。［4］在“托幼一体化”的发展中，托班可以依托幼儿园已有的人力、物力等资源，对托班进行优化建设。这样既能降低国家或其他社会力量办托成本，又能降低家庭托育的成本，还能吸引更多家庭送孩子入托。同时对于家长而言，相比于送孩子进入专门的托儿所，将婴幼儿送进托幼一体园也有利于减轻家长在孩子3岁后再次择园的压力。

（四）有利于提高女性的劳动参与水平

已有研究显示，托育服务的发展总体上有利于女性进入劳动力市场，提高女性的劳动参与水平。如瑞典托幼服务整合后，服务普及性、普惠性和质量的不断提高，缓解了家庭的养育负担，提高了女性的劳动参与水平。OECD（经济合作与发展组织）家庭数据库显示，2014年瑞典的女性就业率为83.1%，远高于OECD的平均水平（66.2%）。［5］程杰等人通过对2000年以来OECD家庭数据库提供的各国的报告数据进行统计分析，发现0—2岁婴幼儿入托率与15—64岁女性劳动参与率之间存在着明显的正相关关系。［6］这说明婴幼儿的入托率有助于提高女性的劳动参与率，减少对女性的时间成本和机会成本的消耗。

二、“托幼一体化”发展现状分析

（一）托幼服务的市场供需不平衡

程杰等人使用全国人口与家庭动态调查数据，分析了中国家庭对0—3岁婴幼儿托育服务需求特征，其中全国抽样调查显示，已入托的972个孩子中有799人入幼儿园，进入幼儿园的孩子约有82%［7］，这说明当前我国的入托机构主要为幼儿园，也就是托幼一体园。第七次全国人口普查数据显示，全国现在0—3岁的婴幼儿约有4200万，其中1/3有比较强烈的托育服务的需求，但是目前我国的实际入托率为5.5%左右［8］，两者之间的缺口约为1169万，而OECD国家0—3岁婴幼儿的平均入托率为33.2%，我国婴幼儿入托率远低于OECD国家。而当前主要的托育机构类型为托幼一体园，这些数据从侧面也说明了托幼一体园的供给和家庭需求之间的缺口还很大。这表明当前我国托幼服务市场需求旺盛，但供给严重不足，托育服务市场供需相对失衡。

（二）公、民办托幼一体化机构发展不均衡，民办园占主体

程杰等人依据《2019年全国人口与家庭动态监测调查》中的微观调查数据进行调查发现，当前我国进入托幼一体化园的972名幼儿中，有约达80%的幼儿进入了民办一体园。［9］可以看出，我国的民办托幼一体园占据了托幼一体园的主体地位，公、民办托幼一体化机构发展不均衡。这与我国的幼儿园结构类型密切相关：长期以来，我国民办园的数量都是超过公办幼儿园的。据最新的调查显示，2021年全国幼儿园达到29.5万所，公办园12.8万所，公办园其所占市场份额约为43.3%。［10］民办幼儿园的市场占有量大于公办幼儿园。

（三）早期保育从业人员数量少、专业程度低

长期以来，我国0—3岁、3—6岁的儿童教育都处于割裂状态。高校以研究3—6岁儿童发展和教育为主，缺乏与托育相关的专业忽视了对0—3岁婴幼儿的研究［11］，具有科学教养0—3岁婴幼儿的专业能力的人才稀少。我国普通高校、职业技术学院没有育婴员专业，并且大多数托幼机构教师和保育人员的选择范围较窄。王磊指出：“当前我国儿童早期保育从业人员因薪酬、晋升和发展渠道狭窄，从业者数量较少；因非相关背景、素养结构单一、学历较低和持证上岗率低，从业者总体素质不高；因职前培养院校少，在职培训体系不成熟，从业者来源渠道少。”［12］部分保育从业人员只经过短期培训，专业技能还不能胜任工作岗位。此外，当前我国还缺乏权威的第三方认证机构，以此来规范育婴员水平，指导她们的职业发展规划。［13］这就使得整个托育行业早期保育人员专业水平参差不齐，很难保证工作质量。

（四）指导性政策缺乏进一步的细化、完善

党的十九大报告提出，在“幼有所育”上不断取得新进展。为此，国家陆续制定、出台了相关政策，推动托育行业的发展。特别在2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》颁布之后，国家强化了对婴幼儿照护机构的监管，各级政府相关部门积极落实托育机构的备案。该指导意见还提出各级政府应对婴幼儿照护服务发展提供保障，包括政策、用地、人才队伍、信息技术和社会支持等五方面。此后，在2021年颁布的有关文件中，也指出鼓励和支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿，以此来推动“托幼一体化”的发展。但在“托幼一体化”建设方面，无论是一体化的管理部门、托育的监管模式，还是托育的收费标准等方面，都缺乏相关法律作为参考依据，此外，对0—3岁儿童的教育和3—6岁儿童的教育少有整体规划和系统管理，相关指导性政策需要进一步细化和完善。

三、促进“托幼一体化”发展的对策

（一）推进托幼一体园的建设，保证托、幼求同存异共同进步

已有研究表明，托幼一体园是主要的托育机构类型。我国要加快托幼一体园的建设，且在建设过程中做到管理和教育的一体化，提升托育质量，满足育儿家庭对优质普惠托育服务的需要。

首先，在当前托位严重短缺的形势下，政府应大力推动多元主体的参与，加快托幼一体园建设，以满足育儿家庭对托育服务的需求。政府可在新规划筹建的小区中鼓励推行托幼一体园建设，严格监督落实托幼一体园的托育设施设备的配备需求，将指定的配套托班的建筑面积与幼儿园投建指标进行统一规划。既要鼓励有条件的公立幼儿园积极开设托班，也要积极鼓励有能力的社会组织参与托幼一体园的建設，优化社会组织开办托育机构的条件，加快对普惠性一体园的建设。

其次，在推进一体化园的建设时，要保证管理的一体化和教育的一体化。一是管理的一体化。“托幼一体化”不是简单地在幼儿园内设立托育部门，而是在上级主管部门的监督、属性定位和幼儿园的章程等方面的统一下进行管理，同时也要考虑到在具体事项的安排和职责分工上的差异。为了促进园所的健康持续发展，可以制定有效的考核标准，对托幼一体园进行质量监管。在托幼机构监管方面，我们可以借鉴部分国家的宝贵经验。英国和新西兰均成立了独立于教育部的第三方教育监管机构，从而提升评估的公正性，其作用是促进托幼机构的自我改善，进而保障婴幼儿的健康发展。评估后，第三方监管部门会在评估报告中写明托幼机构的等级和不足之处。［14］二是教育的一体化。教育一体化是“托幼一体化”的核心，我们既要把0—6岁儿童作为一个整体进行教育，又要注意每个年龄阶段儿童发展的特点，开展有针对性的、有区分度的教育活动，如0—1和2—3岁儿童教育有所不同：对0—1岁的婴幼儿，以保育为主、以家庭教养为主，以学校为辅；对2—3岁的儿童，教育和保育并重，让他们与幼儿班不同阶段的孩子接触，通过“小孩学大孩”式的模仿获得新的经验和归属感。为了实现婴幼儿更科学有效的衔接发展，可以试点托班教师在大班毕业前持续对本班孩子进行保育和教育的活动。

（二）完善相关政策法规，加强各部门的分工与合作

“托幼一体化”的健康发展，离不开相关法律法规的规范引导。当前应将“托幼一体化”服务建设纳入到法律保障范围内，出台相关托育服务方面的法律、法规使托幼服务建设有法可依，规范相关市场主体的责任和义务。政府还应明确具体负责“托幼一体化”的职能部门，确立0—6岁儿童教育的统一管理部门，对0—3岁和3—6岁儿童的教育进行整体规划和系统管理；或划清不同职能部门的具体责任和权限，进一步理顺管理体制。在执行国家相关政策决策的过程中，地方政府要细化各部门的具体责任与分工，使各部门联合发动，为“托幼一体化”发展形成最大的合力。

第一，要完善相关政策法规。相关立法部门可以立法的形式，来保障托幼服务发展的整体规划需求，包括托育服务的收费标准、财政投入、主管部门、托育人员的从业标准、一体化的课程标准和管理体系。各部门依法促建、依法行事，规范市场主体的行为，保障0—6岁婴幼儿的合法权益，从而促进一体化的良性发展。

第二，各级部门要根据政府的统一规划分工合作。如财政局应提供一定的财政补助及税费优惠支持；住建局应加强用地保障与相关用地监管，落实新建小区的配套托幼一体园建设；教育部门则应该加大对0—3岁婴幼儿托育服务人才的培养，在普通高等学校及职业技术学校中增加学前教育学生的0—3岁婴幼儿保教课程学时，注重相关职业技能的培养。同时，教体局和财政局应分工合作，提高人们对相关行业的就业积极性，采取积极措施让更多优秀的毕业生投入该行业，如关注行业教师编制的问题。各地还要根据实际情况，因地制宜地推进“托幼一体化”发展，如农村托幼一体园中可采取全日制托管、半日制托管、临时制托管、农忙期间托管等多种形式，为农村家庭提供合适的托育服务，增强农村地区民众的幸福感。

（三）加强师资队伍建设，弥补专业人员的匮乏

“托幼一体化”专业人员的配备，是确保“托幼一体化”工作顺利展开、持续发展的坚实基础。为此，教育部2021年印发了《职业教育专业目录（2021年）》，将0—3岁婴幼儿托育服务的相关专业添加进目录，并随之在中职专科、高职专科和高职本科三个阶段设置婴幼儿托育专业。但要提高0—3岁托育教师的水平，吸引更多学生学习该专业，还要采取一些具体的措施。首先，要提高0—3岁托育教师的准入标准，建立统一的0—3岁师资能力水平认证机构，提升婴幼儿师资的专业素养，加强职前培训和职后进修；其次，要提高婴幼儿托育教师的待遇，完善待遇保障机制。就公办一体园而言，教体局应注重该行业教师编制的问题，为该行业教师提供更多的编制。就民办一体园而言，政府要积极引导民办园所提高自身实力，并加强政府补助，提高相关服务人员的薪酬待遇，保障从业人员的各项权利，提高人们的就业积极性。

但是专业人才的培养需要一定的周期，不可能立即投入市场，满足当前需求。在当前相关专业人才缺乏的情况下，托幼一体园的托班老师可以首先考虑聘用有抚育经验的职员，其次考虑聘用参加过托育专业培训、具备良好专业知识与技能的优秀求职者。在托班或小小班保育员的招聘上，则优先聘用拥有健康证、职业上岗证，并且具备丰富保育经验，经常参与托幼保教培养训练的人员。

四、结语

“托幼一体化”是未来学前教育发展的重要方向，它的发展有助于解决我国“幼无所托”的难题，不断增强育儿家庭的获得感和幸福感。近年来，国家不断推进“托幼一体化”的发展，“托幼一体化”市场前景广阔。但要實现真正的“托幼一体化”，满足人们对质优价低的一体园需求，可能还需要进一步的努力。为此，政府、社会各力量应该为“托幼一体化”发展通力合作，为婴幼儿提供一个完善成熟的“托幼一体化”服务系统。

参考文献：

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基金项目：2022年南宁师范大学人文社科发展研究中心第二批智库课题。